行业聚焦丨保障矿产资源开发利用所需,自然资源部解读38号文

“十五五”时期，国家将通过临时使用土地、滚动开发、分期用地等多种方式，综合施策，保障合理矿业用地，保障国家能源资源安全。

《自然资源部、国家林业和草原局关于进一步做好自然资源要素保障的通知》（自然资发〔2026〕38号，下称《通知》或38号文）3月16日正式发布。

在自然资源部召开的2026年3月份例行新闻发布会上，国土空间用途管制司司长刘彦表示，自然资源是发展之基、民生之要。推动经济社会高质量发展，促进人民生活改善，离不开自然资源要素的支撑和保障。

他说，《通知》旨在用更加科学合理的规划、更加高效协同的管理、更加适应经济社会发展规律的理念、更加务实有效的举措，持续做好自然资源要素保障工作，推动“十五五”重点项目快落地、早开工、早见效，更好支撑经济社会高质量发展，助力“十五五”开好局、起好步。

刘彦介绍，《通知》保障矿产资源开发利用所需。《通知》明确，完善矿业用地政策。勘查各类矿产资源、露天开采战略性矿产资源符合临时使用土地要求的，可由地方自然资源（林草）主管部门依权限分期分区批准临时使用土地，原则上每期不超过5年，累计不超过矿业权期限。矿业权续期的可相应申请临时使用土地接续使用。

对不符合临时使用土地要求的采矿项目，要按照节约集约的原则，一次性预留合理空间，滚动开发、分期办理用地手续。在乡村地区使用增减挂钩指标（包括存量采矿用地复垦修复腾退）的，可按批次办理农用地转用，并依法实施征收。无法实施征收的、可按照国家统一部署要求使用农村集体经营性建设用地。

“矿产资源是工业的粮食和血液，是经济社会发展的重要物质基础。”刘彦说，过去，受多种因素影响，一些矿业用地得不到有效保障，“矿合法、地不合法”等问题，影响了一些矿产资源的合理开发利用。《通知》落实新的《矿产资源法》，通过临时使用土地、滚动开发、分期用地等多种方式，综合施策，保障合理矿业用地，保障国家能源资源安全。

此外，《通知》统筹存量增量促进内涵式发展。刘彦介绍，《通知》实施建设用地规模规划期总量管控，从以往每年国家列计划、分指标，逐步转向由省级政府按规划统筹使用，赋予省级政府统筹建设用地的更大自主权，更灵活、更精准，促进城乡和区域协调发展。

同时，健全增存挂钩机制，加大力度推动存量盘活，新增建设用地优先保障重大基础设施项目建设、新业态新动能等产业和民生事业所需，助力城市更新、城中村改造和房地产去库存，防止城市无序扩张、摊大饼，促进城市高质量发展。

刘彦介绍，《通知》还陆海统筹合理利用空间资源，明确了海岸线两侧陆海衔接管理的有关内容，有利于解决历史遗留问题，盘活存量的海域资源，支撑海洋经济高质量发展。

3月16日，自然资源部召开2026年3月份例行新闻发布会。图为新闻发布会现场。资料来源：自然资源部官网

刘彦表示，《通知》有三个特点：突出了国土空间规划的统筹协调作用。落实“项目跟着规划走、要素跟着项目走”的要求，主动参与项目前期，协调空间矛盾，确保重点项目的空间布局与国家发展规划高度一致，更加科学合理。

突出了内涵式高质量发展。在加力自然资源要素保障的同时，统筹发展与保护、存量与增量，并不是一味地只讲快、讲效率，也要求各地注重提升质量，通过资源节约集约利用，多用存量，少用增量，促进发展方式转变。

突出了国土空间规划“一张图”。《通知》全篇提到11处“一张图”，指的是自然资源管理和国土空间规划“一张图”，是“多规合一”国土空间规划体系的数智化，也是全面准确掌握自然资源现状、规划和保护利用等情况，精准配置自然资源要素，提升国土空间治理能力现代化的重要手段。《通知》中的很多政策举措既要依托“一张图”实施，也要通过“一张图”加强监管。

刘彦表示，自然资源部、国家林草局将加强政策的宣传、解读和培训，指导各级自然资源（海洋）、林草主管部门，用好用足用活要素保障政策，促进好项目尽早落地开工。同时，依托“一张图”加强日常监测监管，确保政策不走偏、不走样。

据了解，38号文内容近日已在业内流传并引发关注。业内人士表示，38号文对地方政府的影响是实质性且多维度的，核心是从“增量扩张”转向“存量盘活+省级统筹”，直接冲击传统土地财政模式，但也倒逼高质量发展转型。

38号文提出，对实现“一张图”联网的省（区、市)，实施建设用地规模规划期总量管控机制，由省级人民政府统筹使用“十五五”新增建设用地指标。各省（区、市）要建立健全新增建设用地与存量建设用地盘活挂钩机制，年度新增城乡建设用地原则上不得超过盘活存量土地面积。新增建设用地优先保障重大项目建设和民生事业发展，原则上不用于经营性房地产开发。

业内人士表示，这意味着土地出让自主权大幅收紧，市县“卖地自由”基本结束。市县政府无法再自行大规模新增卖地，必须先上报省级、经统筹分配。过去“批地即赚钱”的模式被堵死，地方无序扩张被严格管控。房地产相关项目审批更严，开发商拿地难度大，转向“存量赛道”（旧改、低效工业用地再开发）。