一个沿海村庄与海域资源管家的诉讼对决——四十年前就有的虾塘,凭什么让我交海域使用论证报告

同一片海塘，有人十几年养蛏不要报告，轮到村集体就要？这公平吗？

1984年，在福安市下白石镇荷屿村，有人在村边滩涂上筑起围堰，围出了一片虾塘。那时的他们不会想到，四十年后，这片虾塘会成为一场法律拉锯战的焦点。

更让他们想不到的是，该虾塘几经辗转，被有些来历的人变成私产，赚得盆满钵满；而当村集体想要收回这片本该属于全村人的海域时，却被要求先掏几十万做一份“海域使用论证报告”。

“凭什么？海还是那片海，我们又没有重新围海，只是养个蛏子，也要论证？”

这个问题，最终被递到了福建省霞浦法院的法庭上。

一、一场看似“公平”的程序，藏着怎样的猫腻？

故事要从头说起。

2021年，荷屿村委向福安市自然资源局申请一片海域的使用权，用途是开放式养殖——简单说，就是投放鱼苗、蛏苗，不筑堤、不填海，不改变现有地形。

这片海域有点特殊：四十年前，有村民在这里围海造塘，后来通过种种方式，把这片集体海域办成了个人名下的使用权证。如今，那些个人使用权早已到期，村委想着，该把这片海收归集体了。

没想到，申请递上去，等来的不是批准，而是一纸《补齐补正通知书》：“请提供海域使用论证报告。”

村委懵了。

什么是海域使用论证报告？那是在填海、围海之前，为了评估对海洋生态的影响而做的专业报告，耗时耗力，费用动辄几十万。可问题是：我们又没有围海，为什么要做围海才需要的报告？

更让村委想不通的是：这片海的原使用权人——刘茂树等人——当年申请的时候，可没被要求提供任何报告。为什么轮到村集体，就要多出这道手续？

二、法院说“不”，被告换个马甲再来一次

村委不服，聘请律师，拿起法律武器，依法起诉。

2024年1月，霞浦县法院作出判决，认定自然资源局要求村委提供论证报告的《补齐补正通知书》“事实不清、证据不足”，判其违法。

按理说，法院都判了，行政机关该纠正了吧？

并没有。

2025年7月，自然资源局换了个名头，出了一份《不予行政许可决定书》，理由依然是：“你们没提供海域使用论证报告。”

同一个事实，同一个理由，只是把“通知书”换成了“决定书”。村委哭笑不得：这不是换汤不换药吗？

法律有明确规定：《行政诉讼法》第七十一条说，法院判决重作行政行为的，行政机关不得以同一事实和理由作出基本相同的行政行为。

这不是明摆着“顶风作案”？

三、法律不会让后人背前人的锅

本案的核心争议，其实只有一个：到底谁该为四十年前的围海行为负责？

被告的逻辑是：这片海是被围过的，属于“改变海域自然属性”的用海，所以后续任何申请人，都必须提供论证报告。

这个逻辑站得住脚吗？

我们来看《立法法》第九十三条：法律不溯及既往。意思是，不能用今天的法律，去要求人们为四十年前的行为负责。

1984年筑坝围海的时候，别说《海域使用管理法》，连“海域使用论证”这个概念都还没出现。让今天的申请人，为四十年前他人的行为做论证、掏钱，这不是溯及既往是什么？

再换个角度想：报告论证的是“行为”，而不是“海域”。

《福建省海域使用管理条例》说得很清楚：填海、围海的，应当提交海域论证报告书。注意，是“填海、围海的”——谁填海、谁围海，谁论证。

就像建一座跨海大桥，建桥的人要做论证。但桥建好了，后来的人在这片海域搞养殖，还要重新论证吗？围海已是往事，论证的意义友在哪里？

四、程序上的“量身定做”比实体不公更可怕

其实，比要不要论证更让人不安的，是为什么对别人不要求，偏偏对村委要求？

被告在答辩状里引用了一份文件，想证明这片海应该“招标拍卖”，暗示村委不能直接申请。可律师一查，发现那份文件恰恰规定：农村集体经济组织经营的养殖项目，不实行招标拍卖。

明明是支持村委的条款，被告却拿来反对村委。这不是欺负人不懂法吗？

更微妙的是，法院之前的判决里写得很清楚：原使用权人刘茂树等人的续期申请被驳回，不是因为没提供论证报告，而是因为没有征求村委意见、涉及湿地保护等其他原因。也就是说，被告自己都承认，论证报告不是续期的必要条件。

可到了村委这里，论证报告就成了“必要条件”。

同一个部门，同一片海，两个标准。这不是“量身定做的难题”是什么？

五、四十年虾塘，该归谁？

这片虾塘，牵动的不仅是法律条文，更是一个村庄的记忆和生计。

1984年，这片滩涂是荷屿村的集体资产。后来被少数人“运作”成了私产，村委想收回这片海，不是为了私利，而是想把它和村里的农田、山林整合起来，搞乡村旅游、休闲渔业，让全村人一起受益。

可被告的一纸决定，让这一切卡在了“论证报告”四个字上。

六、法律的天平，应该倾向谁？

庭审最后，律师说了这样一段话：

海域国有化，不是为了把海变成少数人的小金库；而是为了让资源有效利用，最大可能造福一方百姓。这片海就在村边上，和村子构成了完整的生态环境。交给村集体，可以融养殖与旅游于一体；交给外人，只会侵占村道、影响治安、留下矛盾。

乡村振兴和共同富裕，是党的二十大确定的方针。我们希望人民法院依据《海域管理法》的立法目的，为集体经济的健康发展创造有利条件。

海域管家，不要欺骗农民，对村委的歧视性程序刁难，是一种犯罪。

一片海，四十年，一个村庄的等待。

政策春风已经吹遍全国，何时才能吹到这片虾塘？

法律的答案，也许很快就会揭晓。但政策的温暖，应该来得更早一些。

荷屿村委会诉福安市自然资源局海域使用权案事件事件表

1. 2021年3月5日荷屿村民委员会向福安市自然资源局邮寄提交南山脚1016号虾塘、港头1018号虾塘的《海域使用申请书》。

2. 2021年4月29日福安市自然资源局作出安自然资函〔2021〕636号《答复函》，以申请海域使用权需要挂牌招标为由，对原告的海域使用申请不予处理。

3. 原告不服上述答复函，向福建省霞浦县人民法院提起行政诉讼。2021年12月，霞浦法院作出（2021）闽0921行初80号行政判决，撤销福安自然资源局的答复函，并责令其继续审理原告的申请。

4. 福安市自然资源局不服一审判决提起上诉，2022年6月二审法院作出维持原判的（2022）闽09行终36号终审判决。

5. 2022年6月22日，原告再次向被告递交《海域使用申请书》。

6. 2022年6月24日，福安市自然资源局出具《受理通知书》，同日作出《补齐补正通知书》，要求原告补充提交海域使用论证报告书或报告表。

7．荷屿村提起诉讼，要求撤销《补齐补正通知书》，2022年12月霞浦县法院以（2022）闽0921行初97号裁定驳回荷屿村起诉

8．荷屿村提出上诉，2023年6月宁德市中级法院以（2023）闽09行终13号行政裁定书撤销霞浦法院一审判决，指令霞浦法院继续审理。

9. 2024年1月，霞浦县人民法院作出（2023）闽0921行初79号行政判决，确认该补正行为违法，并责令被告在法定期限内对荷屿村的申请依法审查。被告未上诉。

10. 2025年7月18日，福安市自然资源局以原告未提交海域使用论证报告书（表）为由，作出安自然资审函〔2025〕74号《不予行政许可决定书》。

11. 2025年12月4日，原告向福建省霞浦县人民法院提交本诉状，请求撤销上述不予许可决定，并责令被告重新作出核准决定。

12．2026年3月11日该案在霞浦法院审理

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