夜雨聆风
湛江中院:徐闻县自然资源局败诉!撤销该局作出的《不动产权证书作废公告》!
广东省湛江市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2025）粤08行终154号
上诉人（原审原告）：徐闻县某甲房地产开发有限公司。住所地：广东省徐闻县海安镇。
法定代表人：付某，执行董事。
委托诉讼代理人：高某，该公司员工。
委托诉讼代理人：王海永，河北王笑娟律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：徐闻县自然资源局。住所地：广东省湛江市徐闻县徐城街道城东大道北段。
法定代表人：袁某韬，局长。
出庭应诉负责人：邓某庆，四级主任科员。
委托诉讼代理人：何某俊，该局工作人员。
委托诉讼代理人：陆金良，广东自正律师事务所律师。
上诉人徐闻县某甲房地产开发有限公司（以下简称某甲公司）因其诉被上诉人徐闻县自然资源局作废不动产权属证书案，不服湛江经济技术开发区人民法院（2024）粤0891行初664号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
某甲公司向原审法院起诉请求：1.撤销徐闻县自然资源局于2023年11月15日作出的《不动产登记依职权注销公告》；2.撤销徐闻县自然资源局于2023年12月13日作出的《不动产权证书作废公告》。
原审法院查明：2019年12月16至2019年12月17日，湛江市中级人民法院在阿里巴巴司法拍卖网络平台上公开拍卖徐闻县海安开发区杏磊湾东侧的房产所有权及土地使用权（产权证号为：粤房地证字第XX号、粤房地证字第XX号）和位于徐闻县海安开发区杏磊湾土地使用权[产权证号分别为：徐国用（2004）第XX号、徐国用（2004）第XX号、徐国用（2005）第XX号]及宗地中建设尚未获得产权证建筑物。该拍卖活动的《竞买公告》第七条载明：“办理过程中所涉及的买卖双方所须承担的一切税、费和所须补交的相关税、费（包括但不限于契税、所得税、营业税、印花税、土地增值税、权证费、过户手续费、水利基金费、出让金以及房产及土地交易中规定缴纳的各种费用）及有可能存在的水、电、煤气、排污、有线电视、物业管理等其他费均由买受人自行承担，具体费用请竞买人于拍卖前至相关单位自行查询，与拍卖人无涉。……对于拍卖财产是否能办理过户手续，具体税费以及办理时间等情况，请竞买人在竞买前自行到相关职能部门咨询……。”《竞买须知》第十四条第二款载明：“标的物转让登记手续由买受人自行办理，交易过程中产生税费依照税法等相关法律法规的政策的规定，均由买受人自行承担。未明确缴费义务人的费用也由买受人承担。”2019年12月17日，徐闻某某房地产开发有限公司（以下简称某某公司）通过竞买号V1413在上述“整体拍卖位于徐闻县海安开发区杏磊港东侧的房产所有权及土地使用权”项自公开竞价中，以最高价胜出。
2023年10月7日，国家税务总局徐闻县税务局向徐闻县自然资源局作出《关于询问徐闻某某酒店管理有限公司房地产过户的函》，主要内容如下：“徐闻某某房地产开发有限公司于2019年12月通过网络司法拍卖竞得徐闻县某某酒店管理有限公司名下的房地产，经徐闻县主管税务机关多次通知后，徐闻县某某酒店管理有限公司至今仍未申报缴纳土地增值税。但在2023年2月23日，徐闻县某某酒店管理有限公司名下的房地产已经过户到徐闻某某房地产开发有限公司名下[当前不动产证编号：粤（2023）徐闻不动产权第XX号、0000740号、0000741号]。……徐闻某某房地产开发有限公司在办理法拍土地、房产过户等手续时没有按竞买约定的要求进行纳税，不符合办理权属转移手续的要求，现向贵局询问该宗房产的过户情况。”2023年10月12日，徐闻县自然资源局向国家税务总局徐闻县税务局作出《关于询问徐闻县某某酒店管理有限公司房地产过户情况的函的回复》，确认徐闻县自然资源局工作人员已为某某公司拍卖竞得徐闻县某某酒店管理有限公司名下的房地产办理了转移登记，新不动产权证号为粤（2023）徐闻不动产权第XX号、XX号、XX号。
2023年10月30日，徐闻县自然资源局向某某公司作出《通知书》，通知其持有的粤（2023）徐闻不动产权第XX号、XX号、XX号，因在办理法拍土地、房产过户等手续时没有按竞买约定的要求进行纳税，不符合办理权属转移登记的要求，限期其将上述不动产权证书交回徐闻县自然资源局，逾期不交，将按规定予以作废并办理注销登记。某某公司不服该《通知书》，于2024年2月向原审法院提起行政诉讼，诉请撤销该《通知书》。2024年5月29日，原审法院作出（2024）粤0891行初273号行政裁定，裁定驳回某某公司的起诉。该案经过二审，维持了原裁定。
2023年11月15日，徐闻县自然资源局作出涉案《不动产登记依职权注销公告》，根据《不动产登记暂行条例》第十七条的规定，将对粤（2023）徐闻不动产权第XX号不动产权利予以依职权注销，逾期不提出异议或者异议不成立，徐闻县自然资源局将予以办理注销登记。在公告期间，某某公司提出异议，认为其已按规定缴纳了相关税费，徐闻县自然资源局应撤销该注销公告。
2023年11月29日，徐闻县自然资源局向国家税务总局徐闻县税务局作出《关于询问徐闻县某某酒店管理有限公司房地产过户涉及税费的函》，询问某某公司过户涉案不动产还需缴纳税费的相关情况。2023年12月1日，国家税务总局徐闻县税务局作出《关于<询问徐闻县某某酒店管理有限公司房地产过户涉及税费的函>的复函》，称直至2023年11月30日，其对涉案不动产组合交易未曾开具过土地增值税完税凭证或者免税凭证。2023年12月5日，徐闻县自然资源局向某某公司作出《不动产登记依职权注销异议答复书》，认为根据国家税务总局徐闻县税务局的复函，某某公司在办理粤（2023）徐闻不动产权第XX号、XX号、XX号《不动产权证书》时还存在未完税问题，故某某公司提出的异议不成立，徐闻县自然资源局将予以办理依职权注销登记。2023年12月13日，徐闻县自然资源局作出涉案《不动产权证书作废公告》，根据《不动产登记暂行条例》第二十三条的规定，公告作废粤（2023）徐闻不动产权第XX号《不动产权证书》。
另查明，某某公司于2024年9月5日变更公司名称为某甲公司。
原审法院认为，本案系作废房地产登记案，根据双方当事人的诉辩意见，归纳本案的争议焦点问题是：一、某甲公司诉请撤销涉案《不动产登记依职权注销公告》，是否符合行政诉讼法定起诉条件；二、某甲公司诉请撤销涉案《不动产权证书作废公告》，是否应予以支持。
关于焦点问题一。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第（六）项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为。”本案中，徐闻县自然资源局向某甲公司作出涉案《不动产登记依职权注销公告》，告知某甲公司拟对其持有的粤（2023）徐闻不动产权第XX号《不动产权证书》予以依职权注销，告知其有权在规定时间内提出异议，逾期不提出异议或者异议不成立的，将予以办理注销登记。由此可见，涉案《不动产登记依职权注销公告》属于程序性告知行为，是在作出最终注销登记具体行政行为前的其中一个环节，并非成熟的行政行为，对某甲公司的权利义务不产生实际影响，不是一个独立可诉的行政行为。徐闻县自然资源局针对某甲公司持有的粤（2023）徐闻不动产权第XX号《不动产权证书》后续作出注销登记行政行为，将导致该《不动产登记依职权注销公告》被最终的行政行为吸收、覆盖。故根据上述法律规定，徐闻县自然资源局作出该《不动产登记依职权注销公告》的行为不属于行政案件受案范围，不符合行政诉讼法定起诉条件。
关于焦点问题二。根据《中华人民共和国土地增值税暂行条例》第十二条“纳税人未按照本条例缴纳土地增值税的，土地管理部门、房产管理部门不得办理有关的权属变更手续”和国税发〔2008〕14号《国家税务总局财政部国土资源部关于加强土地税收管理的通知》第三条第二款“要继续严格执行‘先税后证’的政策，没有财税部门发放的契税和土地增值税完税凭证或免税凭证，国土资源部门一律不得办理土地登记手续。”之规定，财税部门发放土地增值税完税凭证或免税凭证是办理相关权属变更手续的前置条件。本案中，涉案“整体拍卖位于徐闻县海安开发区杏磊港东侧的房产所有权及土地使用权”项目的《竞买公告》《竞买须知》载明涉案土地增值税由买受人承担，某甲公司参与竞拍该项目并最终竞买成功，应当知悉该拍卖项目买卖双方所承担的税费都由买受方自行承担的约定。但截至本案开庭审理时，某甲公司仍未缴纳涉案土地增值税。徐闻县自然资源局在某甲公司未缴纳涉案土地增值税，且财税部门未开具土地增值税完税凭证或免税凭证的情况下，即为某甲公司办理了粤（2023）徐闻不动产权第XX号《不动产权证书》，不符合上述法律规定。徐闻县自然资源局认为其向某甲公司颁发该粤（2023）徐闻不动产权第XX号《不动产权证书》的行政行为存在错误，遂在作出上述《不动产登记依职权注销公告》告知某甲公司拟对该粤（2023）徐闻不动产权第XX号《不动产权证书》作出注销登记的事由，以及提出异议的权利，并对某甲公司提出的异议予以审核答复后，作出涉案《不动产权证书作废公告》，对该粤（2023）徐闻不动产权第XX号《不动产权证书》进行公告作废，有事实和法律依据，并无不当。某甲公司诉请撤销该《不动产权证书作废公告》，依据不足，本院不予支持。
综上所述，某甲公司诉请撤销涉案《不动产登记依职权注销公告》，不属于行政案件的受案范围，本院依法裁定驳回：某甲公司诉请撤销涉案《不动产权证书作废公告》，依据不足，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第六项之规定，判决如下：一、驳回某甲公司对“撤销徐闻县自然资源局于2023年11月15日作出的《不动产登记依职权注销公告》”的起诉：二、驳回某甲公司关于“撤销徐闻县自然资源局于2023年12月13日作出的《不动产权证书作废公告》”的诉讼请求。案件受理费50元，由某甲公司承担。
某甲公司不服，提起上诉请求：1.撤销一审判决第一项；2.撤销一审判决第二项；3.确认被上诉人注销粤（2023）徐闻不动产权第XX号《不动产权证书》的行政行为违法；4.撤销被上诉人注销粤（2023）徐闻不动产权第XX号《不动产权证书》的行政行为；5.审查湛江市中级人民法院《竞买公告》的合法性。
事实和理由：被上诉人注销粤（2023）徐闻不动产权第XX号《不动产权证书》不符合《不动产登记暂行条例实施细则》第二十八条的规定，且未事先告知上诉人。湛江市中级人民法院的《竞买公告》不是行政规范性文件，不能作为注销粤（2023）徐闻不动产权第XX号《不动产权证书》的依据。
被上诉人徐闻县自然资源局答辩称，上诉人欠缴税款高达1.6亿元。在注销涉案不动产权证时，已经对上诉人的异议作出答复，充分保障了其陈述申辩权。
二审期间，当事人各方均没有提交新的证据。原审法院查明事实清楚，本院予以确认。
本院认为，本案属于作废不动产权属证书案。本案的争议焦点为：一、徐闻县自然资源局于2023年11月15日作出的《不动产登记依职权注销公告》是否属于行政诉讼受案范围；二、徐闻县自然资源局于2023年12月13日作出的《不动产权证书作废公告》是否合法。
关于焦点一。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第六项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，徐闻县自然资源局于2023年11月15日作出的《不动产登记依职权注销公告》，仅是告知某甲公司享有陈述申辩权，逾期不提出异议或者异议不成立，将依职权注销其粤（2023）徐闻不动产权第XX号不动产登记。由此可见，该公告只是过程性行为，并非最终的注销行为，不属于行政诉讼受案范围。原审法院驳回某甲公司对《不动产登记依职权注销公告》的起诉正确，应予维持。
关于焦点二。本案中，徐闻县自然资源局先通知某甲公司交回不动产权属证书，逾期不交将予以作废并注销登记。之后告知拟注销登记，某甲公司享有异议权。最后公告作废不动产权属证书。由此可见，徐闻县自然资源局混淆了更正、注销、撤销和作废相关法律概念。不动产登记机构实施登记行为应该严格区分以下法律概念：
《不动产登记暂行条例实施细则》（2019年修正）第八十一条规定：“不动产登记机构发现不动产登记簿记载的事项错误，应当通知当事人在30个工作日内办理更正登记。当事人逾期不办理的，不动产登记机构应当在公告15个工作日后，依法予以更正；但在错误登记之后已经办理了涉及不动产权利处分的登记、预告登记和查封登记的除外。”据此，更正登记，是在不动产登记簿记载的事项确有错误的情形，用于更正原有的错误状态。
《不动产登记暂行条例实施细则》（2019年修正）第十九条第二款第三项规定：“人民政府依法做出征收或者收回不动产权利决定生效后，要求不动产登记机构办理注销登记的，不动产登记机构直接办理不动产登记。”第二十八条第一款规定：“有下列情形之一的，当事人可以申请办理注销登记：（一）不动产灭失的；（二）权利人放弃不动产权利的；（三）不动产被依法没收、征收或者收回的；（四）人民法院、仲裁委员会的生效法律文书导致不动产权利消灭的；（五）法律、行政法规规定的其他情形。”《中华人民共和国民法典》第三百六十条规定：“建设用地使用权消灭的，出让人应当及时办理注销登记。登记机构应当收回权属证书。”第三百六十五条规定：“已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记。”由此可见，注销登记，是在不动产权利灭失后，事实上终止登记簿上原权利记载的效力，登记机构通常会在登记簿上标注“注销”来体现权利终止，并载明注销原因、时间。
撤销登记是不动产登记机构通过当事人申请或者自我核查，认定不动产登记簿记载的内容或者相关事项存在错误，并经过法定程序进行纠正，以达到消灭现有权利，恢复登记前状态的行政行为。当时及现行《不动产登记暂行条例》《不动产登记暂行条例实施细则》均未对撤销登记作出规定。
《中华人民共和国民法典》第二百一十四条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力。”第二百一十七条规定，不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。当时有效的《不动产登记暂行条例实施细则》（2019年修正）第二十三条规定：“因不动产权利灭失等情形，不动产登记机构需要收回不动产权属证书或者不动产登记证明的，应当在不动产登记簿上将收回不动产权属证书或者不动产登记证明的事项予以注明；确实无法收回的，应当在不动产登记机构门户网站或者当地公开发行的报刊上公告作废。”据此，作废，则针对的是已经颁发的不动产权属证书或者不动产登记证明，适用于存在不动产权利灭失等情形，确实无法收回的不动产权属证书或者不动产登记证明时，消灭不动产权属证书或证明文件的效力，但不影响不动产登记的效力。
本案中，徐闻县自然资源局认为其为某甲公司办理粤（2023）徐闻不动产权第XX号不动产登记，存在未缴纳土地增值税的违法情形，但未有证据证明涉案不动产存在权利已经灭失等情形，徐闻县自然资源局径行决定不动产权证书作废，明显适用法律错误。
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项规定，行政行为适用法律、法规错误的，人民法院判决撤销。第七十四条第二款第一项规定，行政行为违法，但不具有可撤销内容的，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法。接下来要解决的是不动产权属证书的作废公告应当予以撤销，还是确认违法。这涉及到作废公告属于事实行为，还是法律行为。对于法律行为，应当予以撤销，以恢复原有的法律状态；对于事实行为，则因不具有可撤销内容而确认违法。所谓事实行为，是指不依赖于行为人的意思表示，而直接依据法律规定产生法律后果。所谓法律行为，则是根据行为人的意思表示，创设、变更或消灭特定的法律关系。如前所述，在不动产权利灭失后，该不动产权属证书直接依据法律规定失去效力，此种情况下的作废公告，属于事实行为。但在不动产权利尚未消灭时，直接导致不动产权属证书失去法律效力的是根据行政机关作出的作废公告，此种作废公告属于法律行为。因此，本案中，徐闻县在案涉不动产权利尚未消灭的情况下，作出的《不动产权证书作废公告》属于法律行为，适用法律错误，具有可撤销内容，应当予以撤销。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条规定：“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”某甲公司的第五项上诉请求超出了一审诉讼请求的范围，属于新的诉讼请求，且无正当理由，本院不予准许。
此外，撤销判决就是对被诉行政行为合法性的否定，即撤销判决已经包含了确认违法的效果。因此，某甲公司的第三项上诉请求已经被其第四项上诉请求所包含。
综上，原审法院驳回某甲公司对《不动产登记依职权注销公告》的起诉正确，应予维持。某甲公司请求撤销徐闻县自然资源局于2023年12月13日作出的《不动产权证书作废公告》，理据充分，应予支持；原审法院驳回其该项诉讼请求，适用法律错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项，第八十九条第一款第一项、第二项之规定，判决如下：
一、维持湛江经济技术开发区人民法院（2024）粤0891行初664号行政判决第一项；
二、撤销湛江经济技术开发区人民法院（2024）粤0891行初664号行政判决第二项；
三、撤销徐闻县自然资源局于2023年12月13日作出的《不动产权证书作废公告》。
一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人徐闻县自然资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张智敏
审 判 员 黄深源
审 判 员 陈星宇
二〇二五年六月十二日
法官助理 唐伟强
书 记 员 陈彩华
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