海北州草原资源监管及草原征占用审核审批情况的调研报告

海北州草原资源监管及草原征占用审核审批情况的调研报告

为全面提升我州草原资源监管及草原征占用审核审批的规范化、精细化水平，切实履行林草部门管理职责，筑牢生态安全屏障，根据年度工作安排，结合工作实际，重点通过征占用申报资料审查、实地现场勘验等方式，对全州草原资源监管及草原征占用审核审批的事前事中事后监管情况进行了系统调研。

一、工作现状与成效

（一）资源监管基础不断夯实。各县严格按照《生态护林员管理办法》要求开展生态管护员的选（续）聘工作，通过签订管护劳务协议、建立健全岗位职责、绩效考核、档案管理等制度，明确了工作职责、细化了管护范围和面积，有效提升了全州3700名生态管护员巡护质量。同时，对省级下发的卫星遥感监测图斑进行疑似违法问题核查，提升了发现问题的及时性。年内全州审核审批草原征占用项目52件。其中：审核使用草原项目41件，审批临时占用或直接为草原保护和畜牧业生产服务设施项目11件。及时处置草原违法违规现象，年内查处草原违法违规案件30件，涉及草原面积9.4023公顷。

（二）审核审批程序逐步规范。一是制度体系基本建立。严格执行《中华人民共和国草原法》，国家、省林业和草原局《草原征占用审核审批管理规范》等相关法律法规，明确了州、县两级在草原征占用审核审批中的权限与职责，确保了审核审批工作有章可循；二是审核审批环节闭环管理。州、县林草局均按照省林草局要求，基本形成了收集申报材料、编制使用草原可行性报告—现场查验—专家评审—初审—复审—审批的工作流程，内部监督机制基本构建。统一了草原征占用审核审批所需的申报材料清单、流程以及审查程序和标准。

二、 存在的突出问题

（一）草原资源监管方面。一是执法力量弱，监管不精准，林草执法机构不健全，技术力量薄弱，2019年，机构改革以后，由州林草部门隶属的森林公安局被划转至州公安局，现在草原执法清单部分移交至生态环境执法部门，林草部门无执法机构，往往发现违法违规占用、开垦草原行为后由林草部门前期核查完成后依法依规根据不同情形移交至公安或生态环境执法部门，由生态环境、公安进行追究行政责任和刑事责任，结案后才能依法依规督促办理征占用手续，由于部门之间缺乏协作沟通机制，移交过程不畅，立案查处周期长，增加了草原资源核查、监管难度。二是对卫星遥感图斑的核查响应慢，主要依赖人工徒步巡查，效率低、覆盖面有限，无人机等现代化装备配备不足。各县对图斑整改重视程度不够，整改进度缓慢，2022年—2026年疑似草原违法图斑133个，完成70个，未完成63个。

（二）征占用手续办理方面。一是近年来海北州境内随着旅游业不断发展壮大，以农牧家乐为主的旅游经营项目，已成为农牧民收入的重要来源，虽然督促办理了临时占用草原手续，但部分草场主将牧家乐转包他人经营，重经营、轻保护的思想仍然严重，对生态修复和合规经营的积极主动性不强，导致监管困难；二是政策宣传引导不到位，部分建设单位，对草原征占用政策的严肃性还认识不足，导致“未批先建、少批多占、批东占西”现象时有发生，林草部门监管能力严重滞后，执法力量薄弱，现场勘验专业人员缺少，面对地域辽阔，项目建设繁多等重大监管任务，巡查检查力度不够，审核审批全链条跟踪监管不足。目前“未批先建、少批多占、批东占西”等违法行为主要依靠省级下发的卫星遥感监测图斑进行疑似违法问题核查，主动、及时发现问题的能力严重不足。三是临时占用草原监管中，州县林草部门普遍存在“重审批、轻监管”的倾向，项目许可后，对施工过程中的生态保护措施落实、临时用地管理、竣工后植被恢复等环节的跟踪监管不足，难以确保生态修复到位。四是草原征占用审核审批管理机制尚未完善，在实际操作过程中还有许多难点、堵点。1、部门之间有关规定相互矛盾，缺乏沟通协作机制，如：国家重点高速工程配套的项目部、拌合站等按照生态环境、消防要求，场地必须硬化，这与《草原征占用审核审批管理规范》中“临时占用草原上不得修建永久性建筑物、构筑物”之规定相矛盾；2、临时占用草原缺乏有效的监管措施，草原法律法规中没有临时占用草原收取草原植被恢复保证金的规定，从而，临时占用草原期届满后，未形成有力的措施和手段，督促其建设单位严格落实草原植被恢复责任；3、草原使用者或经营者在自家草场经营农牧家乐，且未修筑永久性建筑物、构筑物的生态旅游餐饮、服务设施临时占用草原，根据《草原征占用审核审批管理规范》，两年到期后需进行全面植被恢复，恢复完成后又需重新办理，这在一定程度上造成了资源浪费，建议探索实行备案制，容缺立项批准（或核准、备案文件）办理草原临时征占用审核审批手续，已到期的农牧家乐进行常态化监管，不再重新办理审核审批手续；4、审批协同性不足，与发改、自然资源、生态环境等部门的规划数据、生态红线信息共享不充分，导致部分项目在前期选址阶段就“带病”通过，后期在林草审批环节陷入僵局,造成行政资源浪费。

三、 对策与建议

针对上述问题，必须坚持问题导向，系统施策，构建起审批高效、监管严密、执法有力的草原资源管理新格局。

（一）强化科技赋能，构建“智慧监管”新体系。逐步构建州级草原资源数据库，以高分辨率遥感影像为基础，集成各类草原资源调查、规划、管理数据的统一信息管理平台，实现“以图管地、以图管草、以图决策”。同时，探索实施全生命周期监管，建立内部信息共享机制，在许可下发后，立即将项目信息通过平台推送至生态环境执法部门，实现无缝衔接，为每个征占用项目建立电子档案，从审批、施工、验收到后期管护，进行全程跟踪、闭环管理，确保草原资源得到有效保护和科学利用。

（二）优化审批机制，打造“高效服务”新流程。一是强化前期协同。依托州政府一体化政务平台，与发改、自然资源、生态环境等部门建立联合选址预审机制，实现信息互通、结果互认，从源头上确保项目符合规划和生态保护要求。二是推动标准化审批。进一步完善并公开标准化办事指南和审查细则，探索“容缺受理”等柔性服务机制。三是对重大、复杂项目，通过委托专业机构开展现场勘测和生态影响评估，提升审批的科学性和公信力。

（三）聚焦难点痛点，实施“精准执法”新举措。一是开展专项治理行动。定期组织开展草原联合执法专项行动，集中打击“未批先建、少批多占、乱堆乱放”等典型违法行为，并公开曝光，形成震慑。二是严管临时用地。制定植被恢复保证金制度，严格按照植被恢复方案进行恢复验收，验收不合格的，没收保证金并用于代为恢复。三是强化行刑衔接。加强与公安、检察院、法院的联动，对涉嫌犯罪的破坏草原资源案件，坚决移送司法机关，追究刑事责任。

（四）夯实工作基础，提升“履职尽责”新能力。一是加强队伍建设。开展常态化业务培训和技能比武，重点提升草原监管人员运用科技手段和掌握草原法律法规知识水平。二是深化宣传引导。采用多种形式，用通俗易懂的语言（包括少数民族语言）向企业和牧民宣传草原保护政策和法律法规，营造全社会共同保护草原的良好氛围。

四、结论

加强草原资源监管、规范征占用草原手续办理，是践行习近平生态文明思想、筑牢青藏高原生态安全屏障的必然要求。全州林草系统必须勇于担当，以更大的决心、更实的举措、更新的技术，破解管理难题，强化草原资源管理，严格草原征占用审核审批工作、规范草原征占用审批程序, 加大对各类建设工程使用草原建设项目的监管力度，进一步加大开垦草原、非法征占用草原等违法违规行为排查力度，在草原资源保护监管中开展执法巡查，制止随意侵占草原，依法查处开垦草原和非法占用草原等违法违规行为，切实履行依法保护草原、依法管理草原的职责，对发现的非法占用破坏草原的问题，要立即责令停止侵占破坏行为，并依法依规查处，做到违法案件查处到位、草地收回恢复到位、追责问责到位。全面提升草原治理体系和治理能力现代化水平，为全州的高质量发展与高水平保护提供坚实保障。