夜雨聆风
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作者简介：杜月，清华大学社会学系副教授。
摘要：以卫星遥感和地理信息系统为代表性技术的制图术，日益在中国农村土地治理过程中占据核心位置。制图术不仅是国家权力的工具，其所呈现的空间模板，正在成为治理工作中与增长—发展同等重要的合法性来源。制图术的空间模板呈现为清晰可辨的地类和功能层叠的图层，对应着中央政府土地治理的应然性要求，包括清晰识别基本农田、保护耕地、保护生态，以及城乡发展等多重土地功能在同一块土地上的叠加。但与此同时，制图术的运用也受制于技术的内在限制，例如地类划分的历史偶然性以及图层之间的矛盾关系。此外，空间模板被预设为地方政府与社会资本合法性的来源，但呈现空间模板的行动策略有可能偏离地面真实，即村庄与农户对于土地开发带来经济与社会收益的期待。应致力于以地面真实校正制图术，使之成为推动国家治理与社会发展更好适应、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要手段。
关键词：制图术；国家治理；地理信息系统；图层；农村土地开发
基于卫星遥感和地理信息系统等技术，农村土地逐渐被纳入国家空间治理的范畴。“制图术”描述了这一过程：通过卫星遥感和地理信息系统等典型的空间技术，土地被“抽象”为地图和数据，这些地图和数据在国家对农村土地的治理中日益发挥重要作用。然而制图术的现实效果较为复杂，在有效达成某些治理目标的同时，也会增加另一些目标的实现难度。
国家治理面临着一个新的挑战：如何校正制图术与地面真实情况的差距，使得制图术真正推动治理有效？本研究基于对近年来M市农村土地开发及治理的经验研究，尝试揭示制图术呈现的理想空间形态在实际落地过程中的挑战、地方政府和社会资本展现理想空间形态以争取合法性的实践，以及这些地方实践对于村庄和农户的影响，力求探索以地面真实校正空间模板的可能性，使制图术更好服务于基层社区的社会福利和经济发展。
一、制图术研究的视角转换
制图术与国家权力的关系是制图研究的重要视角。制图术回应的是主权国家监管领土与居民的需求。就中国的空间治理而言，学者倾向于将制图术理解为中央与地方政府互动的载体。一方面，通过数十年的制图实践，中央政府逐步建立了覆盖全国的土地信息系统，并越来越依靠这些可视化的技术知识对地方政府进行监管。另一方面，地方政府也借助制图获取更大的自主性空间。
制图术作为一种知识形态，与权力之间存在千丝万缕的联系，然而过度依赖这一视角，使得大多数制图术研究错失了权力与空间关联的另一种可能：地图上显示的空间不仅是给定的，而且具有明确的规范性，即规定了现实空间“应该是什么样子的”。在制图术作为权力工具的主流视角之外，有一派较为边缘的制图研究者主张制图术不仅是现代主权国家施展权力管治领土的工具，更构成了领土的范本，形塑了国家现代权力的形态——领土国家。当国家运用地图勾画领土时，一个重要的变化发生了：地图不仅仅勾勒地貌，还改变了地貌，使实际的空间变得泾渭分明和内部同质化。空间的同质性是现代地图的另一个特征：空间被描绘为空的、同质而可分的，这与极具复杂而差异性的现实政治空间有较大差距。在将制图术理解为一套权力技术之前，首先要将其理解为一套空间模板。正如没有内部同质、边缘清晰的传统制图，人们的观念中就没有主权国家权力的空间模板，由遥感技术和地理信息系统主导的现代制图原则，构成了当代中国国家治理的空间模板。
二、地类与图层：作为空间模板的制图术
在我国，土地治理与制图之间有极其密切的关联。基于空间认知，中央政府以一系列空间技术手段监督地方政府落实耕地保护制度和乡村振兴等国家战略。
（一）卫星遥感与土地分类
遥感技术最突出的特征是与拍摄对象不发生任何物理接触，远距离收集信息。利用搭载在卫星或飞机上的仪器，遥感技术收集的信息包括从微波到可见光再到伽马射线范围的光谱数据。遥感技术最重要的应用之一是对于土地覆盖的“客观的、可复制的分类”。遥感技术以“上帝俯视”的视角剔除使传统土地测量不精确的所有人为因素。我国自20世纪80年代开始对全国土地的利用现状进行调查，力图建立全国性的土地数据库，迄今一共进行了三次全国土地调查。在三次国土调查中，卫星遥感技术的重要性不断提升。
（二）地理信息系统与图层叠加
地理信息系统最突出的特征是对空间数据和属性数据做出整合分析，可整合多个数据来源，最终目的是帮助使用者作出决策。层叠技术是地理信息系统运用中的基础和核心。层叠技术呈现出的是一个理想、抽象的空间形态，其实质是将复杂、异质性的因素以图层的方式在平面上呈现并累加，抹平各自独特的内部机制以及彼此之间的复杂关联，在地图上呈现为同质的、可以彼此替换的空间分布。
近年来，中央政府逐步推进的“多规合一”“一张图”等改革措施，使得GIS技术的运用覆盖了全国各地。以国土部门、发改部门、城市规划部门与环保部门为代表，不同政府部门对于同一块土地的治理目标各有侧重，土地制图过程中采集的数据也各有不同。图层叠加后形成的数据平台可以实现部门间的信息共享，实现项目协同审核，并为规划编制、重大项目选址等关键决策提供技术支持。
由卫星遥感、地理信息系统等来自“天上的”垂直视野所看到的空间形态，即地类清晰可分、多种功能属性层叠的分类分层形态，构成了中央政府监督地方政府的空间模板。这一空间形态具有较强烈的道德属性。本研究尝试具体回答：作为理想的空间模板，制图术如何影响中国的土地治理与土地开发过程中诸行动者的行动策略？它形塑了何种新的经验事实？这一过程又对乡村社会的发展模式带来哪些改变？
本研究的经验材料基于作者2019—2025年间对于M市R区和J县农村集体建设用地开发利用的考察。本研究深入观察了近年来M市农村土地开发的两大试点，其中“集体建设用地建设租赁用房”项目是由区政府以区平台公司作为推手，与村集体联营开发集体建设用地的实验，而“田园综合体”项目则是社会资本下乡整合集体建设用地与农地进行文旅融合开发的实验。在以下两个案例中我们可以清晰地看到，围绕着制图术展开的互动如何超出了以往围绕着土地利益的博弈模式，转向呈现理想的空间模板。
三、住宅开发的空间模板与地方策略
2017年，国土资源部、住房城乡建设部印发《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》。M市的R区与J县依托区县级平台公司流转村庄集体建设用地，之后村庄以土地款入股，与平台公司成立新公司来共同投资并运营项目。
在租赁房项目的选址阶段，两个区县即体会到将多种治理目标转化为理想的地类清晰、功能层叠的空间形态所带来的实际困难。国土部门、发改部门、城市规划部门与环保部门对于同一块耕地的不同治理目标，现在它们都要同时在一张图纸上以图层叠加的形式得到体现。J县在正在建设的航空产业园区边上选了一块8亩左右的现状集体建设用地，同时符合城乡统筹发展与耕地保护的治理目标。然而这一方案和生态保护红线相冲突。R区将试点放在区内最大的产业园附近以体现城乡统筹的目标，但生态保护的要求也构成挑战。本研究表明，地方政府出于惯性而采取的一些应对策略在现阶段的空间治理过程中逐渐失去效力。
RO平台公司作为R区农业农村区域的产城综合运营商，是区政府在农村土地开发领域的重要推手。RO平台公司在应对空间管控方面也做出了一番尝试。变更租赁房纸面上的目标群体，这种变通策略也是地方政府应对空间管控的典型做法。然而这一次，“偷梁换柱”的计划并没有能够实现。这是由于空间模板对空间的理想刻画细致到了房屋权属，使得卫星遥感基础上的土地分类视野扩展到了建筑内部。在认识到生态保护和城乡统筹的矛盾很难根本解决后，区平台公司除了提供“真金实银”的现金流，还从另一个角度挖掘了这个缺乏日常经营收入的试点项目的作用：公司将其作为固定资产以进一步增加平台的借贷能力。然而，对于租赁房试点项目的重新定义使得平台公司对于经营租赁房本身进一步失去兴趣，而租赁房产生的租金却是村集体最关心的收益，这就使得二者在重大决策上持续产生矛盾。
案例显示，分类清晰、图层功能叠加的空间模板在实现过程中遭遇了种种困难，这些困难源于基本农田划定的历史影响，以及城乡统筹与耕地保护这两个图层之间的内部矛盾。
四、农文旅融合的空间模板和资本策略
近年来，社会资本利用农村土地改革政策，踊跃下乡投资农村土地开发，打造了多样态的农文旅融合土地利用模式。“田园综合体”是近年来农村集体建设用地开发、发展农文旅融合的重要尝试。2019年3月，R区成立乡村振兴推进中心，推动文旅融合项目落地。本研究跟踪调研了M市R区三个田园综合体项目。作为一个田园综合体项目，“我们的郊野”体现出严格的土地分类、明晰的功能分层和叠加。
尽管规划尽显图层完美叠加的图景，田园综合体的实际运作还是面临和租赁房项目相同的挑战，即“基本农田”这一分类实践带来的现实困难，以及土地开发中不同图层之间的冲突关系。在田园综合体的开发中，“功能层叠”的困难集中体现为耕地保护和文旅开发的冲突。社会资本面临耕地保护政策与旅游配套设施开发的矛盾时，展示出了应对的技巧，这些技巧将配套设施的缺乏视为消费者与自然，以及与消费品的关联机会，实现了对于农村空间的“再定义”。
要同时维持耕地保护和文旅发展这两个图层，使其呈现相得益彰的关系，则在资金需求上带来的巨大压力，会使社会资本更加难以应对。2024年，“我们的郊野”项目被自然资源部查处，项目资金链断裂，进入破产重组流程。要解决农业和旅游业同时发展给资金链带来的压力困境，“卖房”已绝非良策，于是一些社会资本转向了“卖指标”，将手头的田园综合体项目分成若干单元招商，让下一级的业主来承担资金链的压力。然而，将图层重叠的资金压力向实力更加弱小的小企业转移，会进一步加剧土地使用不合法不合规的风险，并给村庄带来不利影响。
五、土地治理新逻辑与“地面真实”校正
（一）制图术的技术局限
遥感技术将复杂的现实影像全部转换为像素点，再根据像素点之间的相似性将每个像素点归类到不同的地物类型，这一过程看似客观可复制，基本忽略了包括政治在内的复杂因素，但我们依然需要为不同的地物类型赋予意义，而这一赋予意义的过程仍然高度依赖既有的社会过程，具有偶然性。同样，地理信息系统工作的最重要原理之一——图层的重叠技术——也具有严苛的技术前提。层叠技术预设了不同图层之间的相互独立性，在此前提之下，图层叠加才有实际的意义。但现实中图层显示的变量之间经常有极大的关联性。
本研究展示的实例显示出图层之间相互矛盾的关系。“多规合一”和“一张图”改革要求同一块土地同时严格符合多个部门的治理目标，这正是图层叠加逻辑在政府决策中的体现，案例呈现了农村土地开发实践中各个图层在现实中的矛盾给图层叠加带来的困难。
（二）空间模板：土地治理的新逻辑
以往的研究将制图术理解为中央政府与地方政府权力博弈的工具，这一理解意味着制图服务于既有的空间治理逻辑，具有明确的目标。但这些策略在现阶段的农村土地开发中都已经失效，被地方政府和社会资本主动或被动地放弃了。
本研究提出将制图术作为空间模板，意味着制图形塑了国家土地治理中新的治理逻辑：中央以类别清晰与图层重叠的空间形态作为地方政府与社会资本合法性的确证，而呈现这种空间形态本身成为和经济发展同样重要的治理目标。地方政府要同时保证地方平台公司投资的项目与引进的社会资本投资的项目都呈现合规的空间形态。
（三）校正制图术
在地理信息系统技术的运用层面上，减小差距需要依据“地面真实”校准地理信息系统，即研究者通过实地探访和物理测量来确定遥感数据和地理信息系统决策的准确性。
在本研究所展示的农村土地开发过程中，基层社会对于制图术的校正作用还有待进一步发挥。由于制图术规定的空间形态成为地方政府和社会资本合法性的来源，地方政府与社会资本都有极大的动力解决制图术的内在张力，但二者努力的目标都不是使制图术符合地面真实，而是使得地面真实呈现出制图术构想的理想空间形态。相比呈现清晰地类，图层重叠技术的地面真实校正涉及多部门与条块之间的复杂关系，如何让这些复杂的关系在空间上有所显现，而不简单预设图层彼此独立、不强行要求其简单叠加，是下一步校正制图术的重要问题。
本文的结论对于我国现阶段土地治理具有如下启发：首先，以制图术体现的空间模板为来源的合法性，可以有效制约地方政府和社会资本单纯追求经济增长而危害粮食与生态安全的实践，引导地方政府实现土地综合整治的目标。其次，制图术作为一种具有内在技术限制的工具，其运用需要配以“地面真实”的校正机制才能纠正自参照的抽象逻辑。最后，中央政府正在逐渐承担校正制图术的职能。土地治理服务于社会发展的目标不应被现代制图技术的内在限制所制约，如何校正图层重叠的简单逻辑，允许多部门和条块之间复杂的关系在空间上得到表达，是社会科学工作者可以通过研究地面真实，助力中央政府实现校正功能的重要课题，其最终目的是使空间技术逐步推动国家治理与社会发展相适应，成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要手段。
农法研究
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