自然资源部:关于进一步做好自然资源要素保障的通知解读

围绕“项目跟着规划走、要素跟着项目走”的核心导向，构建了四大战略支柱：顶层设计与规划引领、审批提速与机制优化、要素分类保障、节约集约发展。

将国土空间规划“一张图”确立为所有项目的准入基座，要求各级主管部门将国家、省、市/县三级“十五五”重点项目的空间需求，全部统筹纳入“一张图”管理，从源头实现空间资源的统一配置。

对传统审批流程进行了颠覆性重构，大幅压缩项目前期工作周期：对于纳入“一张图”的项目，只需经省级审查出具许可意见，即可先行用地，替代了原先“办理用地预审→办理选址手续→多头审批”的冗长流程，许可意见有效期为3年。

建立了“不破底线、正向优化”的规划动态调整规则，允许在不突破“三区三线”约束性指标和底线管控要求的前提下，对规划分区、边界、重点项目清单进行年度优化。

同时出台三项宽容政策解决历史痛点：

1.批文过期豁免：用地报批启动后，林/草/保护区批文到期的无需重新办理，不再重复审查矿产压覆；

2.历史遗留解套：非项目主体原因造成的历史违法用地（林、草），由市县政府承诺处置到位即可报批；

3.数据基准统一：所有审批以最新年度变更调查成果为参考，保证空间唯一性，避免地类认定冲突。

针对不同类型项目特点设置弹性报批机制，降低企业资金压力和项目推进风险：

1.单独选址建设项目：可根据施工实际需要，拆分为多期进行用地报批，缓解一次性资金与指标压力；

2. 线性基础设施项目：可以市县级为单位，分段提出用地（林、草）申请，避免因局部卡壳导致全线停滞。

针对已批准用地因设计变更调出的地块，依法交由原用地主体使用。

在征地工作中兼顾效率提升与权益保障：在维护农民合法权益的前提下，支持地方政府依据“一张图”确定的范围，并联开展征地前期工作；尤其是在城镇建设用地范围内因成片开发征收土地的，不再单独编制土地征收成片开发方案，极大缩短城市片区更新与开发的行政审批链条，加快项目入市节奏。

耕地占补平衡方面坚持“县域自行平衡为主，省域内调剂为辅”的原则，同时设置两类特殊场景豁免通道：

1.水利项目：水库淹没区涉及占用耕地的，属于农用地内部结构调整，纳入总量动态平衡管控；

2.矿业开发：对战略性矿产、地热、矿泉水等不造成永久基本农田损毁的非战略性矿业权，可与永久基本农田重叠设置。

矿业用地方面创新推出分期与滚动开发机制：

1.勘查与露天开采项目：符合要求的可分期分区分批批准临时用地，原则上每期不超过5年，且不超过矿业权期限；

2.地下采矿等不符合临时用地要求的项目：遵循节约集约原则，一次性预留空间，滚动开发、分期办理用地手续，降低企业前期用地成本。

对海岸线两侧空间实施分类精细化管理，严格禁止违规新增围填海：

1.向陆一侧：所有区域严格按照土地管理相关规定执行；

2.向海一侧已成陆区域：已报部备案的“未批已填”区域，查处到位、完成生态修复后，按产业准入要求合理利用；

3.向海一侧未完全成陆区域：按照海域管理，维持现状，保障合法用益物权。

生态保护方面，省级上报的自然保护地整合优化成果可作为要素配置依据，核心突破点在于允许线性基础设施在保障生态安全、公共利益的前提下，无害化穿越自然保护区；针对红树林特殊情况，分布区未被认定为“红树林地”的，可按当前地类管理，降低合规摩擦成本。

对设施农业和生态旅游产业释放了明确的空间支持信号：

1.设施农业：不破坏耕作层、符合认定标准的农业生产设施按耕地管理；不符合标准且必要的附属、配套设施可占用一般耕地，按农业设施建设用地认定并纳入“一张图”管理；

2.生态旅游产业：发展森林草原游憩、露营体验、科普教育等配套的小型零星便民设施，可直接作为林业、草原生产经营服务的工程设施统筹建设，免去复杂审批流程。

同时支持无居民海岛游艇、海钓配套设施合理用岛，鼓励相关省市优化产业基础设施布局，探索建立游艇码头泊位审批、转让、登记及交易制度，激发海洋经济活力。

坚持建设用地内涵式发展导向，建立“十五五”新增建设用地指标省级统筹机制，撤回未使用批文对应的占补平衡指标依然有效，提升指标利用效率。

核心约束机制为“增存挂钩”：年度新增城乡建设用地规模，原则上不得超过当年盘活存量土地的面积，倒逼地方提升土地利用效率。指标保障优先级向重大项目与民生事业倾斜，原则上不用于经营性房地产开发。

三大核心突破：

1. 以“一张图”为核心重构审批体系，许可权下放省级，有效期延长至3年，大幅压缩前期周期；

2. 设立历史遗留问题宽容机制、灵活分段报批规则，降低项目落地制度性成本；

3. 对设施农业、生态旅游、海洋经济等产业释放明确空间支持信号，优先保障民生与重大项目指标，严格限制经营性房地产开发。