行政复议:行政机关作出行政行为时,仅说明所依据的法律名称,未引用具体条款的,属于适用法律错误.
除了防止和纠正违法的或者不当的行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益之外，监督和保障行政机关依法行使职权也是《行政复议法》的立法目的之一。这里的依法行使职权，是依据行政法律规范。行政机关作出行政行为时，不仅要明确说明所依据的法律，还应当明确说明所引用具体条款。
第一条 为了防止和纠正违法的或者不当的行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督和保障行政机关依法行使职权，发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用，推进法治政府建设，根据宪法，制定本法。
第四十八条 行政复议机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交作出行政行为的证据、依据和其他有关材料。
第七十条 被申请人不按照本法第四十八条、第五十四条的规定提出书面答复、提交作出行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该行政行为没有证据、依据，行政复议机关决定撤销、部分撤销该行政行为，确认该行政行为违法、无效或者决定被申请人在一定期限内履行，但是行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。
2002年12月31日，衢州市国土局作出衢市国土(2002)37号《收回国有土地使用权通知》，并告知宣懿成等18人其正在使用的国有土地使用权将收回及诉权等内容。该《通知》说明了行政决定所依据的法律名称，但没有对所依据的具体法律条款予以说明。原告不服，提起行政诉讼。
法院生效裁判认为：被告衢州市国土局作出《通知》时，虽然说明了该通知所依据的法律名称，但并未引用具体法律条款，其作出的具体行政行为没有明确的法律依据，属于适用法律错误，遂判决撤销被告衢州市国土资源局2002年12月31日作出的衢市国土(2002)第37号《收回国有土地使用权通知》。宣判后，双方当事人均未上诉，判决已发生法律效力。
根据行政复议法的规定，行政行为被申请行政复议后，行政机关应当提交作出行政行为的证据、依据和其他有关材料。这里的依据，即行政行为所依据的法律、法规、规章和行政规范性文件。
行政机关作出行政行为应当有具体的法律依据，为了避免产生行政争议，也应当向当事人明确告知法律名称和具体条款。
在行政复议程序中，被申请人对行政行为的合法性负举证责任，当被申请人不能提供作出行政行为时的证据和依据时，应当认定该行政行为没有证据和依据。行政复议机关应当及时依照《行政复议法》第七十条的规定作出处理。
在本指导案例之前，实践中对行政机关作出行政行为时未引用具体条款的处理不一，有的观点认为，行政机关未引用具体条款属于瑕疵，允许行政机关予以补充说明，有的观点认为随着行政依据被排除在举证范围之外，不应当对其作实体审查，还有极少数观点认为该问题属于违反法定程序。
本指导案例发布后，行政复议机关和人民法院对行政机关作出行政行为时未引用具体条款的处理认识趋于一致。
为了进一步阐明立场，强化指导案例的审查引导作用，最高法最终明确这样的观点：行政机关作出行政行为时未引用具体条款，且在诉讼中不能证明行政行为符合法律的具体规定，应当视为行政行为没有法律依据，属于适用法律错误。
夜雨聆风
