赵群毅/“工具合一”:决定改革成败的一步-夜雨聆风

赵群毅/“工具合一”:决定改革成败的一步

跟所有的改革一样，国土空间规划改革的过程也是在实践的基础上，不断总结积累经验、螺旋式上升的过程。2019年以来的改革实践经验弥足珍贵，对实践得失成败的深入总结和思考能够引导国土空间规划告别单纯的“经验主义”和机械的“教条主义”，在“能用、好用、管用”的改革道路上持续走向深入。基于此，笔者站在实践的基础上回头看，对若干问题进行再审视和再思考，目的是为持续深化国土空间规划改革、真正实现“多规合一”提供知识积累。

1/“工具合一”：国土空间规划改革的“深水区”

“多规合一”的国土空间规划改革，由行政管理体系的“事权合一”到空间规划体系的“技术合一”再到国土空间治理的“工具合一”是一个不断晋级的创新过程，“事权合一”是起点，为“技术合一”和“工具合一”奠定了制度基础。2019年以来，按照“18号文”的要求，不同层级同步展开的国土空间规划编制实践，本质上探索的是空间规划的“技术合一”，实践中越来越清晰的基本认识有两点：

其一，“多规合一”在技术上并不是也不可能合在一个规划或一张图纸，而是合在“五级三类”国土空间规划体系中，重点是把之前“多规”（主要是“三规”，即主体功能区规划、土地利用规划和城乡规划）的核心内容和技术重点消化在新的规划体系中，并有所发展；

其二，“技术合一”必须联动“工具合一”，技术的创新方向必须面向治理的客观需求，否则“技术合一”也难以真正落地。推动真正实现 “多规合一”的关键在于“工具合一”，即在“18号文”与“44号文”的框架下，聚焦部门事权和层级事权，形成“事权清晰、上下协调、管放有度、实施有效”的国土空间统一治理工具，在新的国土空间规划体系中实现工具再造。而把握各类空间规划的工具本质，是实现“工具合一”的基础。

2/“多规”的技术逻辑与工具本质

(1)主体功能区规划：本质上是一种“政策分区”，工具是差异化政策

主体功能区规划的基本出发点是发挥不同地区的比较优势，促进区域差异化协同发展；其技术逻辑是通过资源环境承载力、经济社会发展潜力和国家发展战略意图等多维度综合评估，对县级行政单元进行分区分类；从治理工具的角度看，其本质上是一种“政策分区，”治理是否有效取决于分区背后的政策是否具有针对性和差异性。

事实上，2006年“主体功能区”概念提出时，它就是一种政策区划的概念，而非空间规划的概念，虽然其具有空间属性。随着2010年全国层面“主体功能区规划”的发布实施，2011年“十二五”规划中“主体功能区战略”的提出，2013年十八届三中全会“主体功能区制度”的确立，主体功能区逐渐形成了包含“制度–战略–规划–政策”在内的完整体系，但其作为一种“政策分区”的核心本质并没有改变。

这一“政策分区”以县级行政区为基本单元，在制度层面，通过“空间区划”与“公共政策”的结合，实现了制度创新；在战略层面，通过县级空间单元的“科学评估”和“差异化指引”，夯实了构建优势互补区域发展格局的空间基础，并以县级单元的空间整合为基础，优化了农业、生态和城镇化等主体功能区战略格局；

在政策层面，通过县级空间单元差异化的政策供给，最大程度地实现了自上而下宏观调控的针对性和有效性。这一“政策分区”的思路实际上并不陌生，在我国几千年“皇权不下县”的背景下，对县从来都是按照“冲、繁、疲、难”进行分区分类管理的，这种区分县的不同特点进行差异化对待和管理的思维，跟“主体功能区”如出一辙，不同之处仅在于过去的差异化管理是通过派驻不同能力和类型的官员来实现，现在则是通过差异化的政策和考核来进行。

抓住了“主体功能区规划的工具本质是政策分区”这一点，就能明白主体功能区规划虽然也称作“空间规划”，但与土地利用规划和城乡规划有着本质的不同，它的本意并不是通过构建自上而下涵盖不同层级的规划体系来实现对各个层级的空间干预，它的重点是通过对“县级行政单元”这一“剖面”的差异化指引来促进区域的协调发展，它的所谓“空间上的上下传导”、“在市县层面具体落地”等内容不是靠主体功能区越划越细来实现，更不是靠构建包含所有层级的主体功能区规划体系来完成的。

(2)土地利用规划：本质上是一种“要素管控”，工具是用途管制

土地利用规划的基本出发点是对耕地实行特殊保护，其技术逻辑是在评估的基础上规定土地的用途，划分农用地、建设用地和未利用地等，并通过关键的用地约束性指标和用地边界，实现土地用途管制；从治理工具的角度看，其本质上是一种“要素管控”，通过对各类土地要素之间转换关系的管制，尤其是对农用地转为建设用地的管制，实现保护耕地的核心目标。

从1998年建立土地用途管制制度开始，土地利用规划和土地用途管制分别作为技术手段和治理工具相互支撑，规划技术创新始终服务用途管制的需求，“五级”土地利用规划体系中，横向上每个层级的土地利用规划都直接支撑本级土地用途管制，纵向上不同层级之间也通过关键指标和管控线实现了有力传导。

按照“统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”要求构建的国土空间规划，拓展了“要素管控”的种类和边界。从土地用途管制向国土空间用途管制的转变，标志着管控的对象由土地单要素向自然资源多要素转变，管控的内容由割裂的单要素管制向“山水林田湖草沙生命共同体”综合管制转变，管控的重点由“要素”向“空间”转变，但其治理工具的内在本质并没有改变，始终是对“转换关系”的管控。

（3）城乡规划：本质上是一种“空间赋值”，工具是规划许可

城乡规划的基本出发点是指导城乡空间发展和项目建设，其技术逻辑是通过空间规划设计的手段，塑造从宏观到微观不同尺度的空间，实现空间价值提升，满足城乡居民对美好人居环境品质的需求；从治理工具的角度看，其本质上是一种“空间赋值”行为，也就是通过规划设计条件完成“空间开发权”的行政许可，进而塑造城乡空间。

虽然城乡规划跟土地利用规划一样，都构建起了包含自上而下各个层级的规划体系，但城乡规划的“规划行政许可”这一治理工具，并不像土地利用规划的“土地用途管制”那样在每个规划层级都发挥作用，它的作用集中体现在项目建设的具体审批环节，直接依据的是规划体系中微观尺度的控制性详细规划。

也就是说，从规划体系与治理工具的联动看，城乡规划更像是一个庞大的规划体系支撑了一个具体的仅在规划体系末端发挥作用的治理工具，它的所谓传导更多的是技术内容的上下传导，技术上的层层传导最后汇聚到了“控制性详细规划”这一个出口，转化为了规划技术条件支撑了规划的行政许可行为，这样一个“大规划体系”和“小治理工具”的体系设计，增加了规划技术内容服务治理需求的难度和有效性，也增加了治理工具的脆弱性。

3/在“五级三类四体系”中实现工具再造

把握主体功能区规划、土地利用规划和城乡规划的技术逻辑和治理工具本质特点，将其“消化”到统一的国土空间规划“五级三类四体系”中实现工具再造，是真正实现“多规合一”的基本要求(图1)。

首先，主体功能区规划本质上是一种以县级行政区为基本单元的政策分区，其发挥治理效能的关键层级在全国和省级等“宏观”层面，对于市县级层面而言，如果背后没有相应的差异化政策配套供给的话，所谓的以乡镇为单元将主体功能区进一步细化是没有意义的。

它融入国土空间规划体系主要通过“空间整合”和“空间传导”两种路径实现：其一，在县级行政区为单元的主体功能区划基础上进行空间整合，形成主体功能战略格局，并将其“嵌入”到全国和省级层面的国土空间开发保护格局；其二，通过指标传导和功能传导，将主体功能区划与国土空间一级分区、二级分区直至用地布局相衔接，将主体功能区规划的相关要求在市县乡镇层级实现传导和“落地”。

其次，土地利用规划本质上是一种对要素用途转换关系的管控，其在从国家到乡镇的“五级”规划体系中均发挥治理效能，每个层级的土地利用规划和土地用途管制都相互支撑。国土空间规划体系下，土地用途管制转变为国土空间用途管制，其重点由“要素用途转换的管控”转变为“空间用途转换的管控”，需要采用“以空间整合要素”的基本思维，通过国土空间规划组织多尺度的国土空间系统，支撑各个层级的国土空间用途管制。

最后，城乡规划本质是一种运用规划设计的手段塑造空间、实现空间增值的过程，其发挥治理效能的空间层级主要在市县乡镇中的“微观”建设层面，通过详细规划所提供的“开发建设控制与引导规划许可”来体现。

从“工具合一”的角度看，一方面原城乡规划体系中各层级的城镇体系规划和总统规划并不直接服务空间治理，将通过与各层级国土空间总体规划的融合，服务对应层级国土空间用途管制；另一方面，详细规划需要适应城镇开发边界约束的新形势，重点面向城市存量空间的盘活优化，加强规划与土地政策的融合创新，探索新的规划许可内容和工具，更好适应市场环境的需要，服务可持续城市更新。