【观点】鄢德奎:作为环境治理工具的流域生态补偿:实践反思与规范路径

近年来，面对水资源的质与量的预警，流域水源保护和污染防治已经成为环境管制的重要领域。作为一种复杂的自然资源，水资源的地理位置分布与行政区域划分是完全不同的逻辑，使得水资源管理成为最容易引起利益冲突的公共领域。为了调处这类利益冲突，政府主要通过对流域上游进行限制或禁止开发，以保障下游的水质和流量达标。这类环境管制一定程度上牺牲了流域上游地区的发展机会。为此，2008年修订的《水污染防治法》第7条明确“建立健全江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制”，随后的《长江保护法》《黄河保护法》也相继提出建立流域生态补偿制度，以便对作出牺牲的“生态保护者给予适当补偿”。然而，实践中的流域生态补偿并不都是按照既定的补偿路线展开，而是在流域环境治理框架下进行的试点探索。其实，此前也有个别学者提及这一现象，如“流域生态补偿沦为落实流域水污染治理责任之手段，与其他减排治污措施无异。”“目前以‘项目制’行政拨款和治理方式为基础”的“生态补偿制度在很大程度上沦为政府达成较低要求的环境污染治理的工具。”总体而言，现有文献并未厘清流域生态补偿是流域治理的工具，还是仅在客观上推动了流域环境治理；多数文献只选择一个或数个流域的生态补偿制度展开探讨，缺乏整体的研究视野。因此，通过全面梳理各地现有的流域生态补偿制度规范，以此为基础解构流域生态补偿制度实践，探讨流域生态补偿与环境治理之间的关系，并从理论上对流域生态补偿制度的实践现状进行反思，提出流域生态补偿制度的完善方案，为《生态保护补偿条例》配套措施的制定提供参考。

以“生态补偿”“生态保护补偿”作为政策关键词在政府官网、北大法宝等平台进行检索，从中筛选出2007年到2023年间流域相关的生态补偿政策文本104份。剔除规划类文件、函、批复等与规范性文件无关的文本，最终得到81份生态补偿规范性文件。

为了整体把握流域生态补偿制度实践，表1列示了流域生态补偿规范性文件的发布时间与地域分布，从时空分布维度描述流域生态补偿的实践样态。

表1 流域生态补偿

规范性文件的

发布时间与

地域分布

（N=81）

从历年流域生态补偿规范性文件数量变化来看，2007年以后出现过三次“峰值”，分别是2010年、2017年和2021年。流域生态补偿的规范性文件发布数量出现这类变化，主要与中央流域生态补偿政策文件有关。具体而言，第一次发生在2010年的峰值主要与2007年《国家环境保护总局关于开展生态补偿试点工作的指导意见》（环发[2007]130号）提出“推动建立流域水环境保护的生态补偿机制”、2008年《水污染防治法》修订时提出“建立健全水环境生态保护补偿机制”有关；第二、三次峰值分别与《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》（国办发[2016]31号），2021年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》等文件出台相关联。

在地域分布方面，共有15个省份及其省辖市出台了流域生态补偿规范性文件，平均每省出台5.4份文件。结合全国经济区域划分，流域生态补偿在东部、中部、西部和东北四大区域之间的实践情况差异较大。其中，中部的六省全部出台过流域生态补偿规范性文件，仅有2/5的东部省份、1/4的西部省份、1/3的东北省份出台过流域生态补偿规范性文件。东部地区相对发达，但是出台流域生态补偿规范性文件的地区、数量均无法与中部地区相比。从这个角度来看，流域生态补偿地方实践与地区经济发展水平的关联性并不大。从具体省份来看，出台流域生态补偿规范性文件最多的省份是安徽省，其次是河南省，河北省位居第三，贵州省排第四，山西省和湖北省并列第五。可见，大力实施流域生态补偿的省份水资源并不丰富，河流数量也并不占优。如此一来，经济发展水平、水资源储量和流域数量均不是影响流域生态补偿地方实践的关键因素。

通过对81份流域生态补偿规范性文件内容进行分析，以“谁补偿谁”为分类标准梳理得出88个流域生态补偿规范样本，归纳总结出上下级政府间的纵向生态补偿、上级政府介入下同级政府间的横向生态补偿以及政府与私主体间的损失补偿三大类六小类的流域生态补偿类型，表2列示了每种类型的具体情形及其规范数量。从样本数量占比来看，上下级政府间的纵向生态补偿占比高达61.4%（54/88）、上级政府介入下同级政府间的横向生态补偿占比为37.5%（33/88），只有1份规范性文件涉及政府向私主体的生态补偿。由此可见，流域生态补偿多属于政府间的生态补偿，极少涉及政府对私主体的补偿。

上下级政府间的纵向生态补偿包括上级政府根据考核结果对下级政府进行奖惩、上级政府扣收下级政府生态补偿金、上级政府向下级政府支付或收取补偿金、上级政府单向补偿下级政府四种情形。具体而言，在上级政府根据考核结果对下级政府进行奖惩中，多数省市根据环境质量考核评估实行“改善奖励”“下降扣缴”的补偿策略，而部分省市如云南昆明实行的是目标管理责任制，要求下级政府签署目标责任书或承诺书，并强调“对连续扣缴地区的政府负责人进行责任追究”。在上级政府扣收下级政府生态补偿金中，除了河北、黑龙江各有1份文件涉及以外，其余18份流域生态补偿文件均出自中部地区，其中仅河南就出台了12份文件。根据生态补偿资金筹集是否完全来自于“上级政府对下级政府生态补偿金的扣收”，又可以分为两种情形：一是扣收下级政府生态补偿金并非生态补偿金的唯一来源，资金不足时由本级财政统筹安排；另一种则是生态补偿金全部通过扣收下级政府生态补偿金获得，不再额外出资，且扣收的生态补偿金只有一小部分用于奖励或补偿环境质量改善地区，其余部分用于“支付其上级政府扣收的补偿金”“弥补省级扣缴缺口”“环境治理”等。在上级政府向下级政府支付或收取补偿金中，上下级政府根据环境质量状况进行“双向补偿”，虽然客观上造成了与“上级政府根据考核结果对下级政府进行奖惩”相似的结果，但相比而言，这类生态补偿中上级政府的内部控制权更弱一些。在上级政府单向补偿下级政府中，上级政府根据考核结果来决定是否对下级政府进行补偿，最严重的后果只是“对年度考核不合格或辖区流域内出现重大水污染事故的地区，取消生态补偿资金”。虽然这种补偿并未要求“不达标上缴生态补偿金”，但是部分省市在生态补偿金筹集时却要求下级政府出资一定的比例。

表2 流域生态补偿

的实践类型

及其规范数量

（N=88）

注：共有7份文件同时涉及两种生态补偿类型的规范内容，具体见表中斜体部分。

在上级政府介入下的同级政府间横向生态补偿中，上级政府并不直接参与生态补偿的全过程，介入方式主要是生态环保部门的考核评估和财政部门的转移支付。这类生态补偿包括经济发展地区政府向生态保护地区政府支付生态补偿金、同级政府间的双向补偿。其中，经济发展地区向生态保护地区支付生态补偿金的实践表现为两种不同的运行逻辑：一是在流域水质超标时上游补偿下游，流域水质达标时则不需要补偿，依据是“谁超标谁付费”；二是在流域水质达标时下游补偿上游，流域水质超标时则下游不需要补偿，依据是“谁保护谁受益”。

学界关于生态补偿认识限于“生态产品价值实现方式”“弥补生态保护者的成本支出以及其他相关损失”“对生态环境禁限措施造成‘特别牺牲’或呈现‘显失公平’的个别性损失填补”“弥补因生态环境保护而导致平等发展权受限制的地区和个人的利益损失”等。虽然对生态补偿的界定不尽统一，但是多强调的是抵消损失、补足差额，以保障村民的长远生计或发展机会。实践中，只有泰安市规定了“对生态保护实施主体及受损主体支付一定的经济补偿”，绝大多数流域生态补偿均是政府之间根据环境质量达标或改善情况进行补偿（奖励）。虽然政府间的流域生态补偿实践有着“谁补偿谁”的外观，但是“补偿”的并非是因保护流域生态环境而遭受的损失，而是对流域生态环境质量达标或改善的地区进行补偿，以激励地方政府积极治理流域生态环境。政府间的流域生态补偿又是流域生态补偿的主要方式。无论是上下级政府间的纵向生态补偿，还是上级政府介入下的同级政府间横向生态补偿，上级政府都保持着对下级政府的有效控制，只是控制程度大小不同而已。如此一来，流域生态补偿以“补偿之名”行“治理之实”，不是为了补偿损失，而是增进流域生态环境公共产品的供给。进一步而言，有的通过补偿金奖惩的方式激励着流域所在地的政府积极治理流域生态环境，有的则通过生态补偿金的扣收筹措来变相减轻上级政府治理流域的财政压力。生态补偿作为政府治理工具在资金用途方面体现得更为淋漓尽致。在规定资金用途的流域  生态补偿规范性文件中，多明确生态补偿资金用于流域污染治理和生态保护。即使是在上级政府扣收下级政府生态补偿金的类型中，扣收资金除了支付上级政府扣收的补偿金、纳入环境污染防治资金以外，只有一小部分用于奖励流域生态环境达标或改善的下级政府，而且规定这笔奖励资金也同样专项用于环境治理支出。

行政发包制作为“中国政府的常态治理模式”而存在，是政府上下级之间嵌入了发包关系，由上级政府将治理任务层层发包给下级政府组织实施。周雪光、练宏结合控制权理论，提出了一个“委托方（中央政府）—管理方（中间政府）—代理方（基层政府）”的三级科层组织模型，以目标设定权、检查验收权、激励分配权作为分析维度，将行政发包制明确为委托方（中央政府）设定目标和政策取向，然后任务发包给下属管理方（中间政府），政策执行和激励分配等剩余控制权由管理方行使，以督促代理方（基层政府）实施政策。行政发包制可以解释政府间的流域生态补偿实践。从控制权的视角再述流域生态补偿的实施过程：首先，中央政府通过协商或自主设定流域水环境的流量和水质考核目标（是否达标、有无改善等），并将这些政策目标发包给中间政府；然后，中间政府（省级政府和市级政府）通过设定流域生态补偿考核规则，例如环境质量“改善奖励”“下降扣缴”、不达标扣收下级政府生态补偿金，以此控制基层政府（县级政府）积极执行上级政策、完成流域水环境考核目标；最后，中央政府通过定期检查验收的方式，评估中间政府的政策完成情况，以确保政策目标如期按约完成。由此可见，流域生态补偿成为了一种流域治理的激励分配工具，即通过生态补偿的方式激励县级政府积极治理流域水环境。在实践中，这种激励表现为流域治理的经济激励与经费筹集两方面。

在经济激励方面，作为管理方的中间政府通过对流域水环境质量是否达标或有无改善进行考核，以此为依据对基层政府进行扣收和奖励补偿金，或者要求基层政府相互之间进行单双向补偿。虽然流域水环境质量考核结果是流域生态补偿开展的依据，但是不同地方对经济激励规则的设定却有所不同。大体而言，上下级政府间流域生态补偿涵盖三种情形：一是上级政府根据下级政府的流域水环境质量考核结果进行“改善奖励”“下降扣缴”；二是上级政府对流域水环境质量达标或改善的下级政府进行奖励，不达标也不会扣缴生态补偿金；三是上级政府对流域水环境不达标或恶化的下级政府进行扣缴，但达标或改善也不会给予补偿。同级政府间流域生态补偿包括两种情形：一是经济发展地区政府向生态保护地区政府支付生态补偿金。有的经济发展地区是下游地区，实施受益者补偿规则（下游补偿上游），即使上游地区水质不达标也不会补偿下游地区，最多是下游地区暂停向上游补偿；有的经济发展地区是上游地区，则执行超标补偿规则（上游补偿下游），即使上游地区水质达标，下游也无需补偿上游；二是上下游地区根据水质达标情况实行双向补偿。依据上游“改善（达标）受益、恶化（超标）赔付”的原则在流域上下游之间实行生态补偿，即上游地区水质达到或优于考核标准，下游补偿上游；若上游地区水质不达标，则上游补偿下游。

在经费筹集方面，有的地区流域生态补偿只是为了筹集流域环境治理经费而存在。从补偿资金来源和分配角度来看，流域生态补偿作为经费筹集工具的比重，因补偿类型的不同而有所差异。虽然除了个别地区将生态补偿金用于补偿“河流污染造成下游经济损失”以外，绝大多数生态补偿金最终都用于流域环境治理，但是相比同级政府间流域生态补偿而言，上下级政府间流域生态补偿更多是由上级政府将筹集到的生态补偿金直接用于本级政府的流域环境治理，而非补偿给下级政府。其中，上级政府根据考核结果补偿下级政府、上级政府根据考核结果对下级政府进行奖惩、上级政府扣收下级政府生态补偿金等补偿类型是中间政府筹集本级政府流域生态补偿资金的主要方式。具体而言，在上级政府根据考核结果补偿下级政府的情形中，由流域所在地的上下级政府共同出资筹集生态补偿金，补偿给流域水环境质量改善或达标的下级政府。这种通过上下级共同筹集的方式一定程度上缓解了上级政府的生态补偿资金筹集压力。在上级政府根据考核结果对下级政府进行奖惩的情形中，存在两种流域环境治理的经费筹集方式：一是上级政府从本级财政列支一定比例的生态补偿金，其余的生态补偿金都是由流域所在地的下级政府筹集，但是在支出方面，除了奖励水质明显改善、实现考核目标的下级政府外，剩余的生态补偿金由上级政府统筹用于水环境治理；二是因流域水环境质量考核不达标而扣缴下级政府所得的生态补偿金，全部用于本级水污染防治专项基金。在上级政府扣收下级政府生态补偿金的情形中，上级政府的生态补偿资金来自于扣收流域水环境质量考核不达标的下级政府的生态补偿金，而且由上级政府统筹支配用于其上级的生态补偿金扣收和流域环境治理，只有部分地区明确将扣收获得补偿金的一部分用于奖励“达标率较高的或达标率提高幅度较大的下级政府”。也就是说，上级政府将生态补偿资金的出资压力全部转移给了下级政府，且将大部分生态补偿金用于本级政府的流域环境治理。

流域生态补偿本应是为了平衡生态保护者（上游）与生态受益者（下游）间的利益分配，对牺牲经济发展机会的上游地区的利益损失予以填补，实现经济发展利益共享。但是流域生态补偿制度的地方实践已经背离了这一中央政策目标，不再是对上游地区的损失填补，而是以行政发包制为载体，成为中间政府治理流域水环境的经济激励分配工具。即中间政府根据流域水生态环境保护的考核结果，以生态补偿之名通过流域上下游地区财政转移支付或直接扣收不达标的下级政府的财政资金，来筹集本级政府流域环境治理经费。虽然流域生态补偿实践客观上依然是为了改善流域水环境质量，但这种政策执行的偏离和变通导致以下两个方面的负面后果。一方面，地方政府通过“上下级共谋”的策略应对中央政府的流域生态补偿政策，变通国家生态补偿政策的执行，使得“有组织地乱作为”成为地方政府主导流域生态补偿制度的行为逻辑，一定程度上消解了国家能力。另一方面，作为管理方的中间政府（省市政府）竭力向代理方（基层政府）层层加码，在流域生态补偿金扣收方面给予基层政府更高的要求，以便能万无一失地完成上级下达的任务，但这增加了基层政府流域治理经费的筹集压力，导致本不充足的流域治理资金时刻准备用作向上级财政上解的生态补偿金。当然，中间政府能够利用经济激励控制权的分配，游刃有余地凭借“层层加码”和“共谋”从流域生态补偿中汲取和筹集资金，以弥补流域环境治理的财政缺口。之所以这种以“补偿之名”行“治理之实”的现象能够出现并得以存续，是因为中央政府激励不够和地方政府财力紧张共同造成的。

流域生态补偿政策从纸面上的文字转为实践中的规范，需要地方政府结合自身条件和资源禀赋将中央政府的政策内容逐级细化。在这个过程中，流域生态补偿政策转化涉及到与流域环境治理目标的碰撞和互动。其实，无论是从法律内容上还是国家政策方面，对于地方政府来说，流域生态补偿仅仅是一项政策试点、有待“建立健全”的制度。可以说，流域生态补偿还处在“摸着石头过河”的试点探索阶段，政策内容相对模糊，为地方政府政策变通提供了便利。根据政策“模糊—冲突”模型，流域生态补偿与流域环境治理政策的冲突表现在“运行结构中的不同参与者目标、手段和信息相左”，导致流域生态补偿政策的模糊执行。流域生态补偿要求地方政府补偿流域生态保护者因发展机会受限的经济损失，流域环境治理则要求地方政府保障流域水生态环境质量达标。前者处于政策制定不断变化和调整的状态，而后者则是地方政府必须面对的治理任务。于是，地方政府在执行流域生态补偿政策时，采取的是一种拼凑应对的模糊执行方式，即通过将流域生态补偿“拼凑”在流域环境治理中，以流域生态补偿作为流域环境治理的经济激励工具推动流域生态补偿与流域环境治理走向融合。虽然在政策推进过程中仍然会出现流域生态补偿与流域环境治理的政策执行边界不清的现象，但通过变通执行既完成了国家要求“建立健全”流域生态补偿的试点任务，又助力了流域环境治理指标的完成。在这个意义上，流域生态补偿作为流域环境治理工具的存在，不仅契合了中央流域生态补偿制度“名”的象征意义，也达成了地方政府灵活执行的“实”（流域环境治理）的意义。

表面上流域生态补偿的变通执行是中央政策模糊导致的，本质上则是多重治理任务格局下地方政府注意力分配造成的。这种复杂治理任务格局产生的原因是在条块分割的科层制治理逻辑与自上而下的压力型体制的框架下，地方政府作为行政发包制的代理方被动地接受上级政府及其部门委托的各种治理任务。其中，基层政府处在“政府整体性权威和统一政治管理链条”的下游或终端，保障着国家治理任务的贯彻落实。一般来说，下级政府贯彻执行上级决策应当按照严格的规则程序和任务内容要求来实现治理目的。但是由于行政资源和注意力有限，地方政府不可能同时以最优效果完成全部事项，必须对多重治理任务根据轻重缓急进行分类。虽然地方政府注意力分配表面上是一种简单的“政府领导将有限的注意力资源配置到相关公共治理问题和答案的过程”，但是其注意力分配受制于组织、制度甚至社会环境的影响，从而不断调用其有限的注意力资源。由于对地方政府注意力分配缺乏约束，科层制形成的“上下分治”政治结构和地方官员晋升机制使得地方政府注意力具有对上负责的特征，地方政府根据政治引导和行政压力并结合自身优势和目标对上级下达的治理任务选择策略性应对。在这个背景下，流域生态补偿政策被转换成了政府治理流域水环境的工具。

地方官员晋升遵循着“政绩出干部”的一般规律。在行政发包制中，作为管理方的中间政府对下拥有政绩考核、人事任命的决定权，基层政府需要将治理资源集中在中间政府关注的领域，通过完成代理方的考核指标展开绩效竞争，以获取上级政府的肯定和认可。因此，地方政府注意力分配的主要依据就是官员的政绩考核指标，以避免问责和展示政绩。尤其是在面对流域环境治理和流域生态补偿等多种治理任务时，地方政府主要官员遵循“优先次序和权衡取舍”来分配注意力。影响地方政府注意力分配的政绩考核指标主要有两类：一类是“硬指标”，即官员政绩考核的核心指标，如环境治理、经济发展等领域；另一类是“软指标”，即不属于官员政绩考核的指标或核心指标，如教育、医疗等领域。

近年来，在各级领导的高度重视下，伴随环保督察、河长制等运动式治理的常态化，流域环境治理被纳入官员的绩效考核中，采取的是“一票否决”“问责制”等“淘汰”式的硬指标考核。与此相对，流域生态补偿并未得到领导重视，民众关注度也较低，且由于成效不易测量，被归入到了政绩考核的“软指标”行列。也正是因为流域生态补偿是政绩考核的“软指标”，中央常常通过运动式治理的方式来推动流域生态补偿试点探索。这解释了前述2017年、2021年中央发文的初衷，即通过运动式治理推动了地方政府开展生态补偿试点。对于地方政府来说，流域生态补偿并非公共服务的重要内容，却要负担很多成本。这种“吃力不讨好”的政策只好变通执行。加之作为管理方的中间政府和代理方的基层政府拥有自主性较大且缺乏规范的政策转换权力，导致未进入硬性考核的流域生态补偿政策被作为“二线政策”服务于“一线政策”流域环境治理的完成，从而背离了中央流域生态补偿的政策目标。

一般来说，事权是指哪级政府负责哪些事情，支出责任是在事权确定的前提下，反映政府通过财政支出履行事权的责任，支出责任则需要财力作保障，政府通过征收税费等财权来筹集财力。由此得出，事权应当与财权相匹配，政府才能有效提供公共服务产品。然而，分税制改革通过“建立财政资金自下而上的抽取途径”以“有效提高中央政府的控制动员能力”，调整的是中央和地方的财政权限，财政包干制时期的事权划分却保持不变，以致于大量的支出责任仍由地方承担，导致地方政府承担更多的事权反而享受更少的财权。为此，中央政府通过转移支付的方式平衡地方财力，以缓解地方财政压力。虽然地方对中央财政转移支付依存度不断提高，但是中央财政转移支付仍无法满足地方政府的财政支出需求。在这个背景下，“分税制所产生的地方财政的‘饥饿效应’没有得到有效缓解”，地方政府只有通过扩大包括土地财政在内的自有收入来平衡财政收支。

流域环境治理属于地方事权，但是地方政府又缺乏相应的财权，中央政府转移支付力度不够，导致地方政府财力常常不足以应付日常的流域环境治理。承前所述，流域环境治理成为官员晋升绩效考核的关键指标，使得地方政府在流域环境治理领域所面临的财政收支平衡压力日益增大。为了保证流域环境治理事务的顺利开展，地方政府需要另觅资金以弥补财政缺口。此时对于地方政府而言，只要能够筹集到流域治理资金，至于流域生态补偿“是什么”“为什么”在所不问。流域生态补偿的探索试点为地方政府拓展“生财之道”以支撑流域环境治理提供了契机，由此各地争相通过上下级政府转移支付、生态补偿金扣收等方式以流域生态补偿之名获得预算外的流域环境治理资金收入。在不改变现有地方政府支出责任和财权结构的情况下，流域生态补偿作为流域环境治理的经费筹集工具将会一直存在下去。

无论是上下级转移支付还是生态补偿金扣收，中间政府都处在主动地位，而基层政府则是被动接受。这是因为分税制改革形成了“收入集权、事权下放”的格局，在自上而下的压力型体制内，受影响最大的是中央政府和基层政府：中央政府通过集中收入以转移支付的方式实现自己的政策意图，是最大的“获利者”；作为最底层的县级政府由于“收入层层集中、支出层层下降”则承担更多的事权和更少的财权，是最大的“受损者”。相比而言，分税制改革加强了中间政府尤其是省级政府对财政收入的控制能力和对下级政府的权威。由于分税制并未明确省以下的财权分配，造成省级政府比照中央政府的做法，将财权上收、财力分配向自身倾斜，支出责任则尽量下移，市级政府也遵从此逻辑将事权下放、财权上收，压力最终传到给县级政府。正因如此，在流域生态补偿实践中，不同层级政府的行为逻辑才会有所不同。在“中央决策、地方执行”自上而下的事权下压结构中，尽管中央政府往往“只给政策不给钱”，但是省级政府主要领导受到晋升锦标赛的激励，往往愿意以流域生态补偿助推流域环境治理制度的落实；由于省级政府给予的经费支持有限，市级政府主要领导同样受到晋升锦标赛的影响，也不会直接拒绝流域生态补偿这一事权，但是往往采取“上有政策，下有对策”的政策变通做法，而且有更强的动力将流域生态补偿转化为流域治理的经费筹集工具，部分地方甚至通过层层加压扣收县级政府生态补偿金以充实流域治理资金。如此一来，原本应由中间政府出资补偿的生态补偿制度却成了中间政府向下汲取流域治理资金的工具，进一步加剧了县级政府事权与财力间的紧张局面。

东部地区地方政府的财力和事权不匹配状况相对不严重，流域生态补偿多通过上下级转移支付的方式出现。而对于财力与事权严重不匹配的中西部地区，更多将流域生态补偿视作流域环境治理的经费筹集工具，导致基层政府承担更多的支出责任。吊诡的是，流域生态补偿原本是为了利益分配公平，补偿因流域生态保护而发展受到限制的地区和民众的经济损失，而这些地区多是财力紧张的地方，导致这些地区需要自筹资金开展流域生态补偿。这导致流域生态补偿非但没有发挥补偿经济发展受限的地区和民众损失的功能，反而进一步加剧了相关地区和民众的负担，造成了新的不公平。

流域生态补偿实践背离了“损失填补”的补偿本质，转而成为中间政府激励基层政府治理流域生态环境的工具，与中央政府的政策模糊和地方政府的重视程度、财力紧张密切相关。无论是流域环境治理还是流域生态补偿，均遵循“中央请客、地方买单”的逻辑，“量出为入”的地方财政收支结构为流域生态补偿以补偿金扣收、转移支付的方式筹集财政资金或弥补财政缺口提供了动力。虽然脱离“补偿”本质的流域生态补偿实践客观上也是为了保护流域生态环境，但是无形中消解了中央政策权威，加重了基层政府的财政负担。为此，以下着重从制度功能视角廓清流域生态补偿认识误区，围绕“为何补偿”“谁来补偿”“补偿给谁”的脉络来规范流域生态补偿制度内容，以破解流域生态补偿异化为政府治理工具的实践困局。

肖爱在探讨流域生态补偿关系时，指出“流域生态补偿的本质属性更应该体现为一种社会性环境保护措施，定位于发展权补偿和平衡”。陈婉玲认为，流域生态补偿“作为解决区域发展不平衡的一种制度性工具，是对利益关联区域之间功能关系与利益分配的一种描述”，补偿权利的生成源于“区域发展权让渡或利益牺牲”。笔者也认同发展权应当是生态补偿所要保障和规范的主题。也就是说，流域生态补偿并不是基于财产限制造成的损失补偿，而是由发展机会限制造成的损失补偿，以实现流域经济发展利益共享、生态保护成本共担。有别于财产权保障的行政补偿制度，流域生态补偿是由国家、生态环境保护受益者给予相关地区、公民、法人或其他组织因流域生态环境保护造成平等发展权益损失的补偿制度。由此，流域生态补偿可以分为上下级政府间的流域纵向生态补偿和同级政府间的流域横向生态补偿。前者是由流域所在地的上级政府对达到流域水质水量标准的地区给予适当补偿的制度，综合考虑流域不同地区的受益程度、保护责任、经济发展等因素，根据“谁请客，谁买单”的财权和事权相统一的原则由流域上级政府承担主要支出责任，通过转移支付的方式在资金筹措和分配上向流域上游地区倾斜，以水质水量情况作为补偿资金分配的主要因素，对流域水环境保护贡献大、节约用水多的地区加大补偿，反之则少补或不予补偿。后者则是在前者的基础上，在符合流域水质水量标准的前提下，流域上下游地区政府根据流域跨界断面的水质优良程度和水量保障为补偿依据，结合流域上游治理成本投入、下游支付能力等因素自主协商的补偿标准和补偿方式。

其中，流域纵向生态补偿属于基础性补偿，流域上下游地区的水质标准和生态流量要求，是上级政府下达的事权内容，上级政府承担包括支出责任在内的相关补偿义务。流域横向补偿则是流域下游的经济发达地区为了获得比法定要求更优质的水资源，通过利益协商机制与流域上游地区进行谈判，要求流域上游地区承担比法定要求更多的流域水生态保护责任并为此支付相应的对价。由于地方政府财力紧张，为了防止流域生态补偿资金挪作流域环境治理经费，流域纵向生态补偿可以通过设立专项基金的方式保证生态补偿金用于补偿经济发展受限的地区、公民、法人或其他组织；对于流域横向生态补偿不作强制要求，而且流域所在地的上级政府不应介入其中，但可以通过立法的方式赋予流域上游地区政府区际利益补偿权，并以此为请求权基础与下游地区政府协商谈判，寻找流域上下游地区的利益均衡点，以协议的方式确定双方权利义务，最大限度地保障上游地区的发展利益和满足下游地区的优质水源需求。

流域生态补偿实践异化为政府治理流域水环境的工具，是以行政发包制为载体，将生态补偿作为流域环境治理的经济激励和经费筹集手段。造成这种现象的原因是中央层面流域生态补偿制度规范的目标不明和内容缺失，地方政府注意力分配集中在流域环境治理，加之地方政府在流域生态补偿领域的财权和事权不对等，缺乏财力支持流域生态补偿制度实施。其中，影响流域生态补偿实施的最关键因素是地方政府无钱补偿。这也是近二十年来中央层面的政策法律一直停留在“建立健全流域生态补偿”阶段，相关实施细则迟迟未能出台的重要原因。若想“补偿的归补偿，治理的归治理”，唯有强调财政的“量入为出”以避免加重地方政府的财政负担，改变现有“中央请客，地方买单”“上级请客，地方买单”的现状，根据“谁决策、谁买单”的权责一致性原则明确中央政府、流域所在地的上级政府等决策主体的支出责任，通过设立专项资金的方式以保障流域纵向生态补偿的实施。纵向生态补偿仅仅是针对流域水环境质量达标的情形，对于超过流域环境质量标准的水质改善，通过立法确定区域利益补偿权的方式，以支持流域上游通过利益协调机制与下游建立横向生态补偿。值得说明的是，流域纵向生态补偿是全面推行的基础性补偿，流域横向生态补偿则是结合各地经济发展条件和补偿意愿自主决定实施。

• 【专栏】鄢德奎、马可 | 生态补偿制度功能的实践考察、生成原因与法治进路：治理还是补偿

• 【专栏】鄢德奎：生态补偿的制度实践与规范重塑——基于154份地方立法文本和规范性文件的实证分析

• 【专栏】王昊宇、李爱年：流域横向生态补偿协商实效性的制约因素及对策