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给乱罚滥罚戴上法治“金箍”
国务院日前印发《关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导
意见》（以下简称《意见》），首次对行政法规、规章中罚款设定与
实施作出全面系统规范，旨在通过制度性的安排，坚决防止罚款收入
的不合理增长，确保罚款制度在法治化、规范化的轨道上健康运行。
（2 月 19 日新华社）
《意见》印发体现了我国在法治政府建设上的坚定决心，以及对
优化营商环境、保障高质量发展的高度重视。
罚款作为一种较为常见的行政执法手段，其规范性和合理性不仅
直接关系到公民、法人和其他组织的合法权益，也体现着法治的权威
和公信力。随着全面依法治国的推进，罚款设定与实施日益受到社会
各界的广泛关注。
罚款制度的初衷是通过经济制裁来预防、纠正和惩戒违反行政管
理秩序的行为，维护公共利益和社会秩序。然而，在实际操作中，一
些地方乱罚款、“以罚增收”“以罚代管”“逐利执法”等问题时有
发生，引发群众和企业的极大不满，饱受社会诟病。据媒体报道，北
方某山区县一年的一般公共预算收入才 1 亿多元，但交通违章罚款一
年竟“创收”了 3000 多万元。如此“龙潭虎穴”，哪有人敢来投资
消费？这虽是极端个案，但对地方营商环境、对企业发展造成的破坏
和影响不容小觑。
1因此，《意见》明确对罚款设定与实施进行全面规范，要求依法
科学行使罚款设定权、严格规范罚款实施活动、全面强化罚款监督。
这不仅是法治建设的必然要求，也是优化营商环境、激发市场活力的
重要举措。尤其值得一提的是，龙年春节假期后，全国不少地方都召
开“新春第一会”，全力“拼开局”，而会议主题大多聚焦高质量发
展与营商环境。在这个特殊节点，《意见》适时发布也更具有现实意
义。
近年来，政策层面不断加强对罚款的监管力度，乱罚款现象已得
到一定程度改善。但是，每到经济下行压力加大、地方钱袋子面临“缺
钱”困境时，一些地方罚款创收的老毛病就很容易复发。越是此时，
越要防范“以罚代管”、以罚创收的冲动。事实也反复证明，一缺钱
就想着从企业、个人头上“薅羊毛”，不仅短视而且危害极大，容易
陷入“财政缺钱-乱罚滥罚-营商环境恶化-企业用脚投票-税基减少-
更加没钱”的恶性循环。发展才是硬道理，乱罚款只会成为高质量发
展的绊脚石。
《意见》的出台，从顶层设计上为罚款的设定与实施提供了明确
的指导和规范。它明确罚款不是目的，而是手段，强调着力破解企业
和群众反映强烈的乱罚款等突出问题，努力让企业和群众在每一个执
法行为中都能看到风清气正，从每一项执法决定中都能感受到公平正
义。这些理念的明确，有助于引导行政机关依法行政，切实保护企业
和群众的合法权益。此外，《意见》提出了一系列具体措施。比如，
2罚款的最低数额与最高数额之间一般不超过 10 倍，任何行政机关都
不得随意给予顶格罚款或者高额罚款等，皆有助于规避自由裁量权过
大而导致的滥用和误用。
法治是最好的营商环境。整治乱罚款是一道民生题，也是一道发
展题。在全面推进依法治国的大背景下，确保罚款制度在法治化、规
范化的轨道上健康运行，必将为营商环境加分，助益高质量发展。（via
广州日报）
3从源头治理“乱罚滥罚”
日前，国务院印发《关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指
导意见》，从依法科学设定罚款、严格规范罚款实施、全面强化罚款
监督等方面提出 10 余条具体举措，受到社会广泛关注。
罚款是较为常见的行政执法行为，也是备受企业和群众吐槽的
“重灾区”。近年来，各地不断推进严格规范公正文明执法，执法水
平有了显著提高，但乱罚款、乱收费等问题在一定程度上仍然存在，
老农卖芹菜赚 14 元被罚 10 万元、一辆货车两年收 58 张罚单、一个
高速路口致 18 万人违章等新闻屡见报端。2021 年，国办督查室关于
河北省霸州市出现大面积大规模乱收费乱罚款乱摊派问题的督查情
况通报，揭开了部分地区“以罚增收”的真相，引发各方高度重视。
这些乱象，不仅增加企业和群众负担，冲淡了惠企惠民政策成效，甚
至直接影响到群众对党和政府的信任、对法治的信心。
2021 年新修订的行政处罚法实施，2022 年、2023 年国务院连续
两年取消调整了一批与企业和群众生产生活关系密切的罚款事项，共
计 80 余项。此次在新年伊始，国务院即发布重磅文件对行政法规、
规章中罚款设定与实施作出全面系统规范，不仅范围拓宽，而且从顶
层设计入手，为科学规范罚款提供有力的制度保障和支撑，是优化法
治化营商环境，切实保护企业和群众合法利益的必然之举、务实之举。
《意见》的问题导向很明确。解决乱罚款等突出问题，重在、也
难在如何规范行政处罚自由裁量权。行政处罚包括警告、罚款、暂扣
4或者吊销执照以及行政拘留、限制开展经营活动、行政拘留等，同时
相关条文规定，违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不
予行政处罚。由于这只是一个原则性规定，为执法人员进行裁量留下
了较大空间。《意见》从“能够通过教育劝导、责令改正、信息披露
等方式管理的，一般不设定罚款”，到“不得随意给予顶格罚款或者
高额罚款”，均有很强的针对性，重申了处罚法定、公正公开等原则，
回应了社会公众关切。
罚款是手段，不是目的。无论是预防“以罚增收”还是整治“逐
利执法”，都离不开有力有效的监督。《意见》强调要深入开展源头
治理，持续加强财会审计监督，充分发挥监督合力，特别提出“同一
地区、同一部门罚款收入同比异常上升的，必要时开展实地核查”，
可以看出国家整治部分地区“罚没收入”畸高的决心。同时还从对特
定监控设备开展重点监督、促进行政复议案件繁简分流等具体方面入
手，推动行政执法效能和质量的提高。
有观察者发现，去年以来不少地区“罚没收入”占比显著下降。
从整个社会层面来看，鼓励“免罚”“轻罚”已经成为趋势。比如，
上海、浙江、广东等地出台的“免罚清单”“轻罚清单”等，已经取
得了较好的执法效果和社会效果。期待随着《意见》落细落实，能够
让政策实实在在惠及企业和群众，为推动高质量发展提供有力支撑。
（via 南方日报）
5粉笔说：
近日，国务院印发了《关于进一步规范和监督罚款设定与实施的
指导意见》，首次对行政法规、规章中的罚款设定与实施作出全面系
统规范。罚款作为一种常见的行政处罚方式，对维护公共利益、预防
纠正违法行为都具有重要意义。但现实中，个别行政机关执法不规范，
出现了“以罚增收”“以罚代管”“逐利执法”等各类乱象，这不仅
增加了企业和群众的负担，也不利于营商环境的构建。因此，本《意
见》的出台不仅回应了社会公众关切，将行政机关的权力关进了制度
的笼子，还能进一步优化营商环境、激发市场活力。期待通过《意见》
的落地实施，严格规范行政部门的罚款行为，平衡好执法的力度和温
度，让群众真正感受到政策的善意。
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