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“小过重罚”“罚款包月”该划上句号了
日前，《国务院关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意
见》公开发布，首次对行政法规、规章中罚款的设定与实施作出规范。
一段时间以来，一些行政罚款案件引发不小争议。有的被质疑小
过重罚。“老伯卖菜赚 14 元被罚 10 万元”“因售卖拍黄瓜被罚 5000
元”等案例，较少获利与大额罚款的落差，与人们一般价值判断
相悖，难免给人处罚过当的观感；有的则有以罚代管的嫌疑。个
别执法者习惯了遇事先开罚单，对于能够通过教育劝导、责令改正、
信息披露等方式管理的，也往往一罚了事。此外，因设置不合理，一
些“电子警察”沦为罚款机器的吐槽也时有出现。
行政执法工作面广量大，一头连着政府，一头连着群众。市场监
管部门借助行政处罚维护市场秩序，也是依法办事的体现。但执法不
是单纯“执罚”，行政处罚法的总基调是“处罚与教育相结合”，
除了刚性惩戒，还有很多“柔性执法”手段可用。从法理逻辑上
说，行政处罚理应是有梯度的，递进性的。对于轻微违法、初次违
法的市场主体，应实行包容审慎监管。从地方法院屡屡裁定一些案
件“处罚畸重”，不准予强制执行，到这次《意见》出台，其实都是
对片面式、顶格式执法逻辑的纠偏。
更值得警惕的是，小错重罚、过罚不当背后，多有罚款创收的
冲动。早些年，这种现象被称为“罚款经济”。而今，随着罚缴分离、
对执法机关全额拨款、严格规范执法程序等一系列改革措施落地，“乱
1收费、乱罚款、乱摊派”等得到显著改善，但尚未完全根治。比如，
前两年，针对某地交通违章罚款过多，国务院督查组曾暗访发现，部
分交警为完成创收任务，对过往货车司机随意罚款、“一刀切”式罚
款。更匪夷所思的是，还有地方居然可以提前缴纳罚款，“充值包月”
后就可以随便违章。
“罚不当罪，则不如无罚。”过罚不当、小过重罚非但有悖执
法初衷，还会损害公众对法治的信任，尤其令广大小微经营主体
忐忑不安。结果一些维护市场秩序之举，因为动作变形、实施偏误，
倒扰乱了营商环境。
严肃罚款的设定与实施，对激发市场活力和规范经营秩序善莫
大焉。比如，指出“能够通过教育劝导、责令改正、信息披露等方式
管理的，一般不设定罚款”，罚款的依据是什么，更明确、更统一。
比如，集中厘清“宽严”界限，“除涉及公民生命健康安全、金融安
全等情形外，罚款的最低数额与最高数额之间一般不超过 10 倍。”
哪种行为可轻罚、不罚、重罚，更清晰、更有谱……明确参照、严
格遵循，未来的执法实践中，法、理、情与民众的朴素感知将更
加一致。
一张罚单，同样丈量着法律的良心与公道。秉公执法、规范执法、
柔性执法，是“高水平执法”的重要标志，也是对执法者的更高要求。
（via 北京日报客户端）
23罚款考虑公众感受，法度之下有温度
国务院新闻办 2 月 28 日举行政策例行吹风会，介绍《国务院关
于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》（以下简称《指导
意见》）的有关情况。《指导意见》提出：罚款决定要充分考虑社会
公众的切身感受，确保罚款决定符合法理，并考虑相关事理和情理，
优化罚款决定延期、分期履行制度。（2 月 28 日中国网）
政策很硬，表述很软。“罚款决定要充分考虑社会公众的切身感
受”这句话特别暖心、舒心，因为蕴含着浓浓的同理心、同情心。罚
款不仅要符合法理，还要考虑事理、情理，法度之下有温度，这
才是执法为民最好的样子。
说来也巧，最近就有一个合法理不合情理、闹得沸沸扬扬的“芹
菜案”：福建张某顺手帮邻居卖了点芹菜，赚了 14 元钱，因为这些
芹菜农残超标，因此要被罚款 5 万元。又因为迟迟没有缴纳罚款，被
追加罚款 5 万元，最后闹上法庭。无独有偶，2022 年 8 月，陕西也
发生过一起“芹菜案”，一家个体户卖了 5 斤芹菜，因为质量不合格
而被当地市场监管部门罚了 6.6 万元。所幸的是，两起案子都被相关
部门及时纠偏了，前一起是地方法院，后一起是国务院督查组。
那么，两起“芹菜案”的执法者错了吗？并没有。他们敢开出罚
单，甚至上法庭向违法者追缴罚款，确实有法律依据。食品安全法规
定，违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处
4五万元以上十万元以下罚款。如此看来，他们还就低不就高，没有顶
格处罚。
既然如此，“芹菜案”为何如石投水，泛起阵阵涟漪？
一方面，不合事理，有违情理。卖几斤芹菜，案值几十元，一
下就要罚 5 万元，两者比例高达数百倍，不按时缴纳，罚款立马翻倍，
还要求法院强制执行，小过重罚、用力过猛，这种“冲击”换作谁都
承受不住。请用同理心换位思考，要是被罚者是执法者的亲人，你们
也眉头不皱就开罚单吗？另一方面，自由裁量跑偏。要说法律，规
治此类行为的法律也并非只有一部。若按农产品质量安全法，处罚相
对要轻一些（罚金“在二千元以上二万元以下”），也更接近事理、
情理一些；若按行政处罚法，违法行为轻微并及时改正（尤其是初次
违法），可以不予行政处罚。可见，即使是维护法理、法度也存在着
一个法律适用问题。
在此背景下，提出“罚款决定要充分考虑社会公众的切身感受”
这一原则及时且必要。对地方来说，对行政罚款要采取更加审慎、
克制的态度，要坚决告别以罚增收、以罚代管、逐利罚款等行为。
要重新审视、及时清理罚款事项，尤其是那些不符合上位法规定、
不适应经济社会发展需要、明显过罚不当等情形的罚款规定。对执法
者来说，要做到眼中有群众、心中有温情，在选择适用法律时，
充分结合违法事实与事理、情理，从而作出更加合理的选择；在
执法过程中，多采用柔性执法，让执法对象心服口服。
5法理不外乎人情，只有把事理、情理摆到执法天平上，才能较好
平衡法理与人情、法度与温度。（via 广州日报）
粉笔说：
罚款是常见的行政执法行为之一，是实现行政管理职能，维护社
会公共利益的重要手段。但“小过重罚”的出现，不仅严重背离了初
衷，更是对法治的曲解和伤害，让市场执法变了味道。既无法让被罚
者口服心服，也无法赢得公众认同。需要明确的是，处罚不是目的，
6教育引导更多人守法才是关键，这也是交通领域推出“以学代罚”“重
大节假日异地车辆轻微交通违法不处罚”等柔性执法屡屡获赞的原因。
在此背景之下，《指导意见》的出台进一步明确了罚款的依据与界限，
规范了执法尺度，更好地平衡了执法的力度和温度。因此，各地要积
极学习贯彻落实，使人民群众在每一个执法行为中看到风清气正、在
每一项执法决定中感受公平正义、在每一次执法工作中体会便民为民。
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