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完善社会治理体系
党的十九届四中全会《决定》指出：“必须加强和创新社会治理，完善党委
领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会
治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，确保人民安
居乐业、社会安定有序，建设更高水平的平安中国。”这一要求，体现了党领导
下多方参与、共同治理的理念，是社会治理理念、治理体制和治理方式的一次重
大创新，是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。
完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科
技支撑的社会治理体系，是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。
在完善的、现代化的社会治理体系中，坚持党委领导是根本，完善政府负责
是前提，开展民主协商是渠道，实行社会协同是依托，动员公众参与是基础，搞
好法治保障是条件，提供科技支撑是手段，七位一体，有机联系，不可分割。
党委发挥的是领导核心和政治保障作用，这个作用是政府、社会、公众等其
他治理主体所无法替代的。党对社会治理工作的领导，既体现在各级党委对社会
治理的宏观决策和微观推动，也体现在党的基层组织在基层治理中发挥引领带动
作用以及调节平衡作用。
政府负责，是国家履行社会管理职能的题中应有之义。政府应更加注重发挥
在社会管理和公共事务中的职能作用，负责具体的组织管理，包括建立健全社会
建设和管理的政策法规，建立健全社会保障制度，建立健全公共突发事件的应急
机制，推进社会事业管理体制机制改革创新等。
民主协商，就是有事好商量，众人的事情由众人商量。要坚持和完善政党协
商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协
商，完善协商于决策之前和决策实施之中的落实机制，丰富有事好商量、遇事多
商量、做事先商量、众人的事情由众人商量的制度化实践，找到人民群众意愿和
要求的最大公约数。
社会协同，是整合社会治理资源的重要依托和平台载体，就是要充分发挥群
团组织、各类社会组织的作用，鼓励和支持其参与社会治理、公共服务，加强政
府与群团组织、社会组织的分工、协作以及不同社会组织的相互配合。
公众参与，就是引领和推动每一位公民、每一个家庭充分参与社会治理，有效实现人民当家作主，保障人民依法实行自我管理、自我服务、自我教育、自我
监督，确保社会治理过程人民参与、治理成效人民评判、治理成果人民共享。
法治保障，就是要把社会治理纳入法治化轨道，加强社会治理相关法律法规
和有关政策制度的制定完善工作，善于运用法治思维和法治方式化解矛盾、破解
难题、促进和谐，充分发挥法治对社会治理的引领、规范和保障作用。
科技支撑，就是要充分运用现代科技和信息化手段，统筹推进大数据、云计
算和物联网等各种信息数据的集成运用，为提升社会治理整体效能、不断提高现
代治理水平提供有力支撑。坚持全面推进科学立法严格执法公正司法全民守法
习近平总书记在中央全面依法治国委员会第一次会议上强调,要坚持全面推
进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。这一重要论述是习近平总书记全
面依法治国新理念新思想新战略的重要组成部分,是指引我们走向法治中国的新
时代社会主义法治建设方针。
第一,“科学立法”是推进全面依法治国、建设法治中国的前提。习近平总
书记明确指出,推进科学立法、民主立法,是提高立法质量的根本途径。科学立法
的核心在于尊重和体现客观规律,民主立法的核心在于为了人民、依靠人民。
立法,是国家有权机关制定法律、法规和规章行为及过程的总称。立法—执
法—司法—守法,是一个国家法治建设工作的基本环节。立法是第一个环节,是法
治过程的起点和法治工作的前提。没有立法,政府机关就无法可执,人民法院审理
和裁判案件就没有依据和标准,全民遵守法律就无从谈起。
从“有法可依”到“科学立法”,是我们党对立法工作的要求从“数量型”
向“质量型”转变的标志。1978年,党的十一届三中全会提出法制建设的十六字
方针,第一句便开宗明义地提出要“有法可依”,这一主张完全符合当时的中国实
际。经过30多年的努力,中国特色社会主义法律体系已经形成,总体上解决了“有
法可依”问题后,提出“科学立法”,这是一个重大的提升和转型。
党的十九大报告指出:“推进科学立法、民主立法、依法立法,以良法促进发
展、保障善治。”科学立法与民主立法、依法立法相互依存,必须同步推进。科学
立法,主要是指所制定的法律内容必须反映中国的实际,符合客观规律,保证法律
法规件件能够有效落地；同时,立法的过程和方法必须科学化,也必须符合立法规
律,要求一夜之间就能制定一个法律是不符合立法规律的。立法讲成熟、行政讲
效率、司法讲公正,乃是各类法治工作的不同特点,我们应当尊重。科学立法既要
讲质量,也要讲效率,全面推进科学立法工作,还要着力解决党的十九大作出的重
大战略部署以及深化党和国家机构改革涉及的立法问题,完善全国人大常委会和
国务院的立法规划计划,加强重点领域立法。民主立法,是指提高立法的民主化水
平,拓宽公众参与立法的渠道和途径,广泛听取各种利益群体的意见,建立起事先
和事后的立法评估机制等。依法立法,要坚持立法行为和立法内容的合宪性、合
法性:要求立法主体遵守立法权限,不得越权立法；重大立法必须有宪法和上位法依据,不得擅自立法；立法的内容不得与上位法,尤其是宪法相抵触,不得违法立
法。
第二,“严格执法”是推进全面依法治国、建设法治中国的关键。习近平总
书记在首都各界纪念现行宪法公布施行 30 周年大会上的重要讲话中明确指出:
“国务院和地方各级人民政府作为国家权力机关的执行机关,作为国家行政机关,
负有严格贯彻实施宪法和法律的重要职责,要规范政府行为,切实做到严格规范
公正文明执法。”
法律的生命在于实施,实施的关键在于执法。执法是有关国家机关依法从事
管理,具体适用法律,将法律付诸实践的过程。这个过程既是法律适用过程,也是
法律实施过程,更是将规范准则转化为人们自觉行为的过程。我国法治建设中的
不足,既有“无法可依”的问题,更有“执法不严”的问题。当前,“执法不严”
是我国法治建设工作中的突出“短板”,坚持“严格执法”,正是抓住了问题的关
键。
坚持严格执法,要坚持依法行政,加快实现法治政府基本建成的目标。在国家
执法活动中,行政机关是最主要的执法主体。严格执法是法治政府建设的基本要
求。不能坚持严格执法的政府就难以被称为法治政府。要加强法治政府建设,就
要健全依法决策机制,深化行政执法体制改革,完善政府主要负责人履行推进法
治政府建设第一责任人职责的约束机制。
严格执法要求执法者必须遵守宪法和法律,严格依法办事。行政机关及其工
作人员代表国家和政府依法履行职责,对法律负责,就是对人民负责。不能将“执
法”与“处罚”等同起来,执法的本质恰恰不是处罚,而是对法律的正确适用和实
施,是对公民权利的尊重、维护和保护。特别是公民的基本权利,没有法律依据并
经过正当程序,不受限制和剥夺。我们既要防止有法不执,也要防止有法乱执。现
在特别要防止多样的、变相的“新形式”行政违法的出现,严格纠正越权执法、
违法执法、钓鱼执法、逐利执法。
第三,“公正司法”是推进全面依法治国、建设法治中国的保障。习近平总
书记在十八届中共中央政治局第四次集体学习时强调指出:“努力让人民群众在
每一个司法案件中都能感受到公平正义。”这是总书记对“公正司法”的具体要
求。司法是司法机关依照法定职权和程序,认定事实、适用法律、处理纠纷、解
决争议、惩罚犯罪的法律实施活动。司法的价值目标是追求公平正义,公平正义
是司法的灵魂和生命。司法公正是社会公平正义的重要组成部分,是社会公平正
义的保障。公正司法是全面依法治国得以实现的必要方式、重要标志与检验尺度。
只有司法是公正的,我们才能说全面依法治国达到了预期的社会效果,才能赢得
群众的理解、信赖与支持。
没有公正高效权威的社会主义司法制度,就不可能有公正的司法。要实现司
法公正,需要进一步深化司法体制改革,深入推进司法责任制综合配套改革,着力
解决影响司法公正、制约司法能力的深层次问题,破解体制性、机制性、保障性
障碍,加快构建权责一致的司法权运行新机制,确保司法机关依法独立公正行使
审判权、检察权。
第四,“全民守法”是推进全面依法治国、建设法治中国的基础。习近平总
书记在十八届中共中央政治局第四次集体学习时还进一步强调:“全面推进依法
治国,必须坚持全民守法。”守法是国家和社会组织或者个人自觉服从法律法规,
坚持依法办事的行为及其过程的总称。守法反映出国家机关、企业事业单位、社
会团体和公民个人对宪法和法律的认知和态度。一个国家或者社会的法治状况,
与全社会的守法意识、守法行为密切相关。
全民守法要求任何组织或者个人都必须在宪法和法律的范围内活动,坚持宪
法法律地位上的至上性和适用上的平等性,任何组织和个人都不具有超越宪法和
法律之上的特权,杜绝以权压法、以言代法、徇私枉法。
各级党组织和党员领导干部要带头守法,这是全民守法的关键。我们党既是
全面依法治国的领导者,也是全面依法治国中的守法者。坚持党对依法治国的全
面领导,就要坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法。党带头守法、
依法执政,国家机关和政府部门才能做到依法治国和依法行政。各级领导干部作
为具体行使党的执政权和国家立法权、行政权、监察权、司法权的人,是党的执
政骨干,是党和国家政策、法律的执行者,掌握着公共权力,在很大程度上决定着
全面依法治国的方向、道路和进度。全民守法,领导干部这一“关键少数”必须
要发挥好带头作用,为社会树立榜样。
要实现全民守法,应当引导全体人民群众形成自觉遵守法律的意识和氛围。改革开放 40年来,中国的法治建设取得了突飞猛进的发展,全民法治素养明显提
高,但仍有一些不尽人意的地方。一些违法犯罪案件甚至仇视社会的过激行为时
有发生,“黑、毒、黄、赌”尚未彻底清除,生产不健康食品、污染环境、毁坏资
源等行为在一些地方仍然存在。“信权不信法”“大闹大解决,小闹小解决,不闹不
解决”,自力报复、暴力维权等现象还在一定范围内和一定程度上存在。全民守
法,就是要引导群众学会和习惯在理性和法治轨道内平衡利益、化解矛盾、处理
纠纷,共同推进法治社会建设。提升行政执法质量三年行动计划（2023—2025 年）
行政执法是行政机关履行政府职能、管理经济社会事务的重要方式，行政执
法质量直接关系法治政府建设成效。为深入贯彻落实《法治政府建设实施纲要
（2021—2025年）》，全面提升行政执法质量和效能，制定本计划。
一、总体要求
（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学
习贯彻习近平法治思想，全面贯彻落实党的二十大精神，深刻领悟“两个确立”
的决定性意义，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，以提
升行政执法质量和效能为目标，着力提高行政执法队伍能力素质，规范行政执法
行为，完善行政执法体制机制，强化行政执法监督问责，全面推进严格规范公正
文明执法，防止不作为乱作为，更好保护人民群众合法权益，维护公平竞争市场
秩序，加快推进法治政府建设。
（二）工作原则。坚持党的领导，把坚持和加强党的领导贯穿于行政执法
工作的全过程和各方面。坚持执法为民，努力让人民群众在每一个执法行为中都
能看到风清气正、从每一项执法决定中都能感受到公平正义。坚持问题导向，聚
焦重点领域行政执法中存在的突出问题，查找根源，切实解决。坚持注重实效，
立足基层行政执法实际，增强措施的针对性和实效性，稳步提升行政执法质量。
坚持统筹协调，着力增强系统性、整体性、协同性，推动行政执法与政府管理其
他各项工作协调发展。
（三）主要目标。到2025年底，行政执法突出问题得到有效整治，行政执
法工作体系进一步完善，行政执法队伍素质明显提升，行政执法监督机制和能力
建设切实强化，行政执法信息化、数字化水平进一步提升，行政执法质量和效能
显著提高，行政执法的权威性和公信力有力增强，人民群众对行政执法的满意度
大幅上升。
二、重点任务
（一）全面提升行政执法人员能力素质
1.着力提高政治能力。各级行政执法机关要把加强党的政治建设放在首位，
切实践行习近平法治思想，坚定拥护“两个确立”、坚决做到“两个维护”，正确
把握政治方向，严格遵守政治纪律，加强政治历练，积累政治经验，不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力。加强基层行政执法单位党组织建设，充分
发挥党建引领作用。推进行政执法队伍的革命化、正规化、专业化、职业化建设，
持续提升做好行政执法工作的能力素养和本领，实现行政执法工作政治效果、法
律效果和社会效果的有机统一。
2.大力提升业务能力。建立健全行政执法标准化制度化培训机制，开展分
类分级分层培训，在完成政治理论教育和党性教育学时的基础上，确保行政执法
人员每人每年接受不少于 60 学时的公共法律知识、业务知识和行政执法技能培
训，原则上于 2024年6 月前完成对本地区、本部门行政执法队伍的全员轮训。
加强执法行为规范和职业道德教育。国务院司法行政部门要推进全国行政执法人
员培训标准化体系建设。国务院有关部门要研究制定本系统行政执法人员的专门
业务培训计划。上级业务部门要加强对下级业务部门培训工作的指导，乡镇、街
道综合执法人员要参加上级有关业务部门组织的培训，对承担多个部门行政执法
事项人员的培训，鼓励跨部门联合开展。培训工作务求实效，坚决避免各种形式
主义，切实提升一线执法人员运用法治思维和法治方式开展执法、维护稳定、化
解矛盾的能力。
3.切实加强全方位管理。严格落实行政执法人员资格管理和持证上岗制度，
未取得行政执法证件的人员不得独立从事行政执法工作。全面落实行政执法责任
制，健全完善行政执法人员年度考核制度。建立健全行政执法人员退出机制，对
不符合执法要求的行政执法人员要依法暂扣、收回或者注销其行政执法证件。人
民警察证件的管理使用按照人民警察法的规定执行。按照国家有关规定对在行政
执法中做出突出贡献的集体和个人给予表彰奖励，推进示范创建活动。
（二）全面推进严格规范公正文明执法
1.强力整治行政执法突出问题。聚焦人民群众反映强烈的运动式执法、“一
刀切”执法、简单粗暴执法、野蛮执法、过度执法、机械执法、逐利执法等不作
为乱作为问题，开展专项整治和监督行动。各地区有关部门要于 2023 年底前梳
理形成本地区各行政执法领域的突出问题清单，并对照清单适时组织开展专项整
治行动，专项整治情况报送本级司法行政部门汇总。实行垂直管理或者双重领导
并以上级单位领导为主的国务院部门的行政执法突出问题专项整治情况，由垂直
管理或者双重领导并以上级单位领导为主部门汇总后报送国务院司法行政部门。2024 年底前，由国务院司法行政部门牵头，组织有关地方和部门对各地区专项
整治情况开展专项监督，并将专项监督情况向国务院报告。
2.建立健全行政执法标准规范。全面落实行政裁量权基准制度，加强行政
裁量权基准的动态管理和备案审查。2023年底前普遍建立行政裁量权基准制度。
国务院司法行政部门要会同有关部门围绕行政处罚、行政检查、行政强制等执法
种类，分批制定统一的行政执法文书基本格式标准，研究制定行政执法装备配备
标准及技术规范指引。
3.完善行政执法工作机制。严格行政执法程序，全面落实行政执法公示制
度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度。依法健全以信用为基础
的新型执法机制，规范涉企行政检查，完善联合检查、“双随机、一公开”监管、
非现场执法等工作机制，推动监管信息共享互认，避免多头执法、重复检查；对
直接涉及公共安全和人民群众生命健康等的特殊行业、重点领域，依法依规实行
全覆盖的重点监管。综合运用多种方式督促引导受处罚企业加强合规管理、及时
整改违法问题，防止以罚代管。探索建立涉企行政执法案件经济影响评估制度，
依法降低行政执法对企业的负面影响。完善涉民营企业行政执法违法行为投诉举
报处理机制，依法保护民营企业和企业家权益。
（三）健全完善行政执法工作体系
1.协调推进行政执法体制改革。地方各级司法行政部门要切实履行行政执
法体制改革的法治协调职责，督促指导各级行政执法部门于 2024年底前研究制
定本部门行政执法事项目录。国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府要
组织开展行政执法事项的清理工作，对虽有法定依据但近五年未发生的、极少发
生且没有实施必要的、交叉重复的等行政执法事项进行清理，提出拟取消、调整
或者暂停实施的意见，按规定程序处理。国务院有关部门制定本领域综合行政执
法标准化指南，国务院司法行政部门研究制定综合行政执法改革法治建设政策文
件。
2.做好乡镇、街道赋权有关工作。省、自治区、直辖市人民政府司法行政
部门要加强对赋权乡镇、街道行政执法事项的法制审核，指导、监督同级有关行
政部门分区域、分类别依法研究提出可以赋权的行政执法事项清单。对拟予清理
的行政执法事项不再赋权乡镇、街道。完善赋权事项评估和动态调整制度，各地区2024年底前要对已经下放乡镇、街道的行政执法事项至少进行一次评估，对
基层接不住、监管跟不上的及时予以调整。各地区要组织开展乡镇、街道行政执
法规范化试点。
3.大力推进行政执法协作。健全事前事中事后监管有效衔接机制。建立健
全跨部门、跨区域、跨层级的行政执法协作机制，实现违法线索互联、执法标准
互通、处理结果互认。完善行政执法管辖、法律适用等争议协调机制。健全行政
执法与刑事司法衔接机制。加强行政执法机关与纪检监察机关的协作配合，及时
依规依纪依法移送行政执法过程中发现的有关问题线索。
（四）加快构建行政执法协调监督工作体系
1.完善行政执法监督制度。加快出台行政执法监督条例，进一步规范行政
执法监督体制、监督职责、监督内容、监督方式、监督程序、责任体系等内容。
健全完善行政执法监督配套工作制度，推进行政执法案卷评查、行政执法案例指
导等工作。研究制定科学、合理的行政执法考核评价指标体系，提高相关指标的
针对性、约束力。
2.健全行政执法监督机制。强化上级行政机关对下级行政机关行政执法工
作的全方位、全流程监督，严格履行常态化、长效化监督，2024 年底前基本建
成制度完善、机制健全、职责明确、监督有力、运转高效的省市县乡四级全覆盖
的行政执法协调监督工作体系。积极探索司法所协助县级人民政府司法行政部门
开展乡镇、街道行政执法监督工作的方式方法。
3.创新行政执法监督方式。县级以上人民政府司法行政部门要制定年度行
政执法监督工作方案，综合运用行政执法工作报告、统计分析、评议考核等方式，
对行政执法工作情况开展经常性监督，督促行政执法机关全面履行行政执法职能。
县级以上人民政府部门承担行政执法监督职责的机构，要加强对本部门本系统行
政执法工作和重大行政执法案事件的统筹协调、日常监督和业务指导。完善重大
行政执法案件专项监督调查处理机制。拓宽监督渠道，建立行政执法监督与
12345政务服务便民热线等监督渠道的信息共享工作机制。积极推进落实行政执
法监督员制度。
（五）健全行政执法和行政执法监督科技保障体系
1.推进行政执法和行政执法监督信息系统建设。国务院司法行政部门要加快推进全国行政执法综合管理监督信息系统应用，构建行政执法和行政执法监督
一体化平台。按照国家统筹、省级组织、省市两级集中部署、省市县乡四级一体
化应用方式，推进行政执法和行政执法监督一体化平台集约化建设和部署应用，
推行行政执法移动应用程序（APP）掌上执法。
2.推进行政执法数据互联互通。推进行政执法和行政执法监督一体化平台
与国家“互联网+监管”系统、全国信用信息共享平台、“双随机、一公开”系统
等数据标准的相互兼容，形成全国统一的行政执法数据标准体系。建立健全全国
行政执法数据归集共享机制，深化行政执法大数据分析运用，加快推进各地区和
国务院有关部门业务系统与全国行政执法综合管理监督信息系统执法数据的互
联互通，2025年底前汇聚形成全国行政执法数据库。
（六）不断强化行政执法保障能力
1.加强队伍建设。根据行政执法机构所承担的执法职责和工作任务，合理
配备行政执法力量，并注重行政执法机构队伍梯队建设。加强行政执法机构公职
律师和法律顾问队伍建设。整合有关行政执法机关的法制审核力量，建立重大执
法决定法制审核协作机制。
2.强化权益保障。建立健全行政执法责任追究、尽职免予问责机制，细化
追责、免予问责情形和容错纠错程序。落实和完善行政执法人员工资待遇政策，
强化行政执法人员职业保障，依法为基层一线行政执法人员办理保险。完善行政
执法人员心理咨询服务和危机干预机制。
3.加大财政支持力度。要按照中央与地方财政事权和支出责任划分原则，
将行政执法工作经费、行政执法装备配备费用纳入本级预算。结合当地财政实际，
合理保障行政执法经费投入力度，切实满足行政执法工作需要。
三、组织实施
（一）加强组织领导。各地区、各部门要切实加强本计划的组织实施，将
本计划组织实施情况及时向本级党委（党组）报告。县级以上地方人民政府要建
立司法行政、发展改革、财政、人力资源社会保障、政务服务管理、大数据管理
以及其他有关行政执法部门参加的工作会商机制，加强对本计划落实的统筹协调
和督促指导，及时研究解决本计划实施过程中的共性问题。
（二）强化督促落实。各地区、各部门要明确任务分工，压紧压实责任，将贯彻落实本计划情况纳入法治政府建设督察、依法行政考核内容，作为对地方
政府、政府部门及其领导干部综合绩效考核的参考。适时组织开展行政执法人民
群众满意度第三方测评。
（三）推进经验交流。各地区、各部门要充分利用报刊、广播、电视等新
闻媒体和网络新媒体，广泛宣传提升行政执法质量和效能的好举措好经验好做法，
注重发现、培养和宣传行政执法先进人物、先进事迹，深入挖掘、总结推广基层
鲜活经验，切实增强行政执法的权威性和公信力，在人民群众心中树立良好执法
形象。
国务院司法行政部门要会同各有关方面加强对本计划实施情况的指导监督
和跟踪分析，组织开展实施情况评估，及时总结推广典型经验做法，研究解决工
作中遇到的问题，重要事项及时向党中央、国务院报告。
