作者手记：

探寻乡村治理的“分利秩序”与内卷化困境

拙文《分利秩序与基层治理内卷化》自2015年在《社会》第3期发表以来，承蒙学界厚爱，已被引用760余次，并有幸在2020年获得教育部高等学校科学研究优秀成果奖（人文社会科学）青年成果奖。一晃这篇论文发表已经10年有余，回首研究历程，当时调研、构思和写作的过程依然历历在目。

这篇论文的诞生源于我对后税费时代乡村治理困境的深切关怀，以及长达180天在北镇的田野扎根的经历。在此，我简要分享论文背后的思考与故事，重点阐述问题意识的形成、经验材料的理论升华，以及与资源汲取时期乡村治理逻辑的对话。

本文的研究问题萌发于2009年我第一次踏入北镇田野之时，并随后在2021—2022年继续扎根在北镇的政府与村庄开展调研。当时，农村税费改革已推行数年，国家惠农政策密集出台，资源不断向下输送。然而，与政策预期相反，我看到的却是基层治理的种种乱象：项目资金“趴窝”、公共工程烂尾、村干部或消极敷衍或与灰黑势力纠缠。这种反差引发了我的深思：为何资源输入未能改善治理，反而加剧了内卷化？

这一问题意识的形成，得益于与我所在团队的多次集体调研与讨论。我们意识到，税费改革后乡村治理逻辑已发生根本转变：从资源汲取转向资源输入，但国家、基层组织与农民的关系并未理顺。现有研究多聚焦于税费改革前的“汲取型”治理，而对资源输入下的新困境缺乏系统解释。因此，我试图通过北镇的个案，揭示资源流变中的“分利秩序”，并探讨其与治理内卷化的内在关联。

北镇位于中国北方，其12个村庄在资源占有、治理样态上差异显著，为比较研究提供了理想场域。我通过深度访谈与参与式观察，发现了基层组织的两种基本形态：一是消极作为的“维持会”，二是富人与灰黑势力主导的“摆平式治理”。前者因无法治理“钉子户”而逃避资源输入；后者虽能推动项目落地，却形成利益联盟，蚕食公共资源。

这些经验现象如何升华为“分利秩序”这一理论框架？我受杜赞奇“国家政权内卷化”的启发，但更注重基层行动者的互动机制。在北镇，我看到资源流变中多个主体——权力寻租者、富人村干部、灰黑势力、谋利型农民——相互依赖，形成稳固的分利网络。普通农民被排斥在外，沦为“沉默的大多数”。这一秩序不仅耗散国家资源，更削弱了基层治理的合法性。通过图示的资源流变过程，可以清晰地看到分利秩序的结构性特征。

本文的另一个核心意图是与资源汲取背景下的乡村治理理论对话。既往研究如杜赞奇的“营利性经纪”和基层政权内卷化主要焦于资源汲取中的治理危机。本文则指出，资源输入同样会引发内卷化，但其机制不同：在汲取时期，困境源于国家过度汲取与基层代理人的谋利性；在输入时期，则源于国家直接治理的失效与分利集团的固化。这一对话旨在突破“国家—代理人”的二元视角，引入农民分化与行动者互动维度。最终，论文论证了乡村治理内卷化的根本症结：国家在推动技术治理转型时，弱化了乡村治权，导致国家、基层组织与农民之间的连带制衡关系断裂。因此，资源输入未能在乡村治理的“最后一公里”实现有效供给。

本研究虽在学界获得较大的认可，但我始终视其为一项未竟的探索。田野中那些沉默的农民、纠结的干部、隐忍的村庄，时时提醒我乡村治理的复杂性。这篇论文之后，我仍然继续关注乡村振兴中的治理转型，尤其思考如何重建国家与社会的协同机制，避免“分利秩序”的再生。我们已经迈入了“强国家”的时代，但需要与之对应的“强社会”，才能使国家资源的输入与社会的有效组织形成对接，进而推动乡村社会的善治。

本文的研究结论：

农业税费取消之后，国家不断输入资源以保证农村公共服务的提供，然而，普通的村庄既无力配套相应财力承接自上而下的项目资源输入，也无法在项目实施过程中与少数谋利性的机会主义农民协商合作，从而呈现出普遍的消极主义心态。与此同时，地方政府积极鼓励先富群体参与村庄选举，一些富人与灰黑力量成为村庄主政的主体。富人与灰黑势力治村不同于普通的村干部，他们可以利用自身“黑白两道”通吃的优势，既能向上索要项目，又能通过金钱和灰色势力摆平项目实施过程中的机会主义者，实现村庄的摆平式“积极”治理。但在资源流变的过程中，争资跑项和推动地方资源资本化的乡镇组织，富人主政的村级组织及其统辖的灰黑势力，以及少数善于抓住机会进行谋利的机会主义农民，形成了乡村社会的分利秩序，普通民众却被排除在外。这一分利秩序中的行动主体之间相互依赖，相生相成，共同形成一个阻断、耗散、蚕食和分割利益的一种相对结构化的力量和状态，乡村治理内卷化。

乡村社会治理陷入内卷化的困境与基层治理中的利益主体的谋利型行为逻辑紧密关联，尤其是基层代理人的自利性可谓根深蒂固，但更在于农村税费改革之后国家、基层组织与农民关系的再次重塑。农村税费改革以后，国家不再需要从农村汲取资源，从而迎来基层治理转型的契机，国家意在限制基层组织的权力滥用，推动基层组织向服务型政权的转型。这一转型过程中，以“目标管理责任制”为监督手段，弱化乡村治权，以技术治理为替代，国家从间接治理走向直接治理，农民从义务本位走向权利本位。基层组织的高压目标没有改变，但治理能力却因此日益弱化，国家、基层组织与农民三者之间利益与责任连接纽带和制衡关系发生断裂。替而代之的是，一些地方的基层组织或者消极作为，或者利用地方富人群体与灰黑势力进行更加非正式化的“积极”治理，乡村社会形成更加稳固的分利秩序，不断吸食国家与地方的公共资源，造成乡村治理内卷化。

纵向来看，分利秩序的形成与基层治理内卷化并不仅仅是当前乡村社会面临的现实困境，而且是一个世纪以来国家政权现代化建设中一直面临的一个历史怪圈。20世纪上半叶的国家政权内卷化与20世纪90年代末的国家政权内卷化，一方面是由于国家对乡村社会资源的过度提取，一方面是缺乏有效的组织手段或者说官僚化能力进行提取，从而不得不依赖“营利性经纪”来完成。值得注意的是，建国后30年间，国家曾经利用“人民公社”这一强大的“权力的组织网络”（强世功，2003）完整地触及到了农村最底层，进而可以稳定有效且有计划、可持续地提取农村资源，并形成了自上而下和自下而上相结合地对基层组织进行强大的行政监督的能力。这种以组织建设替代经纪模式，成为国家政权建设中重要的一环，实现国家与农民的有效对接，从而避免国家陷入内卷化的困境（杜赞奇，2008；温铁军，2009）。但是，这种全能主义的高度控制却是以牺牲广大农村和广大农民的利益为代价的，并在很大程度上抑制了经济效率。问题在于，对于国家政权建设来说，权力运作的有效性并不能代替权力运作的规范性（张静，2000）。

农村税费改革以后，国家不再从农村提取资源，本已摆脱了国家“压力型体制”（荣敬本等，1998）的束缚，使得国家可以更加从容地推动基层社会向技术治理转型，以便实现公共规则之治的转变。但是，税费取消之后，“压力型体制”仍然笼罩在“争资跑项”促发展与高压维稳这两大中心任务之中，在权威体制与有效治理之间出现了明显的张力，使得基层组织基于自利性考虑而产生目标替代。与此同时，随着国家强制性权力逐步从乡村社会退出，基层组织的治理权力大大弱化，国家与基层组织、农民三者之间的联结与制衡纽带发生断裂。虽然国家意图通过资源输入和技术治理的转型来建构基础性权力以替代传统强制性权力的总体支配（迈克尔·曼，2002），但实际结果却是两种权力的双重弱化。基础性权力无法替代强制性权力，一方面在于基层组织在“压力型体制”下的目标责任考核中所作出的自利性消极应对，另一方面更在于国家公共权力在乡村社会的运行受历史和习惯的重大影响，仍然“表现出一种整体主义的特征，即其强制性和基础性两个方面关联密切，难以剥离，往往是一进俱进，一退俱退，一荣俱荣，一衰俱衰。即要么以强制性权力作支撑，基础性权力表现得强而有力，要么当强制性权力受到约束，或有所减弱之时，基础性权力也相应地被消弱乃至崩解；反之，为了重新增强基础性权力，似乎又只有再去寻求强制性权力作支撑，哪怕因此牺牲农民的基本权利”（丁卫，2007）。

因此，对于国家来说，如何重建国家、基层组织与农民之间的利益关联机制与制衡机制，从而克服在治理中既能够监督作为中间层的基层组织的谋利性行为，又能在村民自治的背景下克服少数农民的机会主义行为，改变“压力型体制”，走出技术治理的困局，将是基层治理消除内卷化困境的根本。当然，基层社会能否实现“善治”并非是国家或者正式权力所能单向度锻造的，“技术治理”提出的原初即是对权力“总体支配”运作的一种监控，并锻造一种官民共同遵守的公共规则，达成多元主体共同协商治理的目标。但是，在急剧转型的利益流变期，如何在基层社会实现协商治理，既需要制度规则的引导，更需要拥有实现这些制度、规则的强制力作为保障，否则，协商治理终究只是一个美好的幻想，治理也难以逃脱单向度“管理”的意味，无法回归其真正的本意，甚至难以保证乡村社会的基本秩序。就当前实际情况来说，基层治理需要在有效性与规范性之间达成平衡，过于强调实用性将会导致权力运作的规范性遥遥无期，过于强调规范性则是脱离了乡土社会不规则的现实国情。基层治理绝不是一个应然性问题，而是一个实践性问题，国家与基层治理转型任重而道远。

作者：陈锋，北京工业大学社会学院教授。