夜雨聆风
最新发布:自然资源要素保障迎来“深刻变革”,对执法影响几何?
基于自然资源部3月例行新闻发布会实录及《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》（自然资发〔2026〕38号，以下简称“38号文”）全文，结合发布会各位司长的权威解读，我们可以从执法理念、执法手段、执法边界、历史遗留问题处置以及监管模式五个维度，系统梳理38号文对自然资源执法工作的深远影响。
总的来说，38号文对执法工作的影响是“宽严相济”：一方面通过制度创新为合法项目松绑、为历史问题解套；另一方面通过技术手段强化全周期监管，对新增违法和突破红线的行为保持高压态势。
以下是详细分析：
一、 执法理念的转变：从“末端严惩”转向“全周期协同监管”
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依托“一张图”的全生命周期管理（核心变化）
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预警前置：利用“一张图”的数智化功能，可以对疑似未批先建、占用红线等行为进行自动识别和预警，变被动查处为主动预防。
数据唯一性：用地报批以最新年度变更调查成果为依据，保证了地类属性的空间唯一性。这减少了因数据打架导致的执法争议，执法的依据更加精准、权威。
原文依据：《通知》第十三条规定：“各级自然资源（海洋）、林草主管部门要依托‘一张图’建立全生命周期管理体系，加强日常监测监管，完善预警机制，严格执法督察，严肃查处各类违法违规行为。”
发布会解读：刘彦司长强调，《通知》中的政策举措既要依托“一张图”实施，也要通过“一张图”加强监管，确保既“放得活”又“管得好”。
执法影响：这意味着执法不再仅仅是项目建成后的末端查处。通过自然资源管理和国土空间规划“一张图”，执法部门将介入从规划许可、用地审批、建设施工到竣工验收的全过程。
二、 执法方式的优化：通过流程再造降低“程序性违法”风险
38号文通过大幅简化审批流程，实际上从源头上减少了因审批周期过长、程序繁琐导致的“被动违法”或“未批先建”。
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先行用地与规划许可制度
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原文依据：第二条提出探索国土空间规划许可制度，符合条件的项目取得省级许可意见后即可先行用地，不再办理用地预审。
执法影响：以前项目因等不及预审手续而先行开工，往往被认定为违法用地。新政实施后，合法开工的“门槛”降低了，只要纳入清单、落图落位并取得许可，即可动工。这将大幅减少因程序性原因产生的违法用地案件，让执法资源更聚焦于真正的恶意违法。
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分段与分期用地
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原文依据：第五条允许线性基础设施分段申请，单独选址项目分期申请。
执法影响：解决了过去因项目整体报批周期长，部分标段急于开工导致的“局部违法”问题。允许分段办理后，各标段可以在取得本段批文后合法动工，减少了“未报即用”的发生。
三、 对历史遗留违法问题的“柔性”处置与“刚性”查处相结合
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历史遗留违法用地的处置承诺制
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责任主体转移：对于因政府主导、历史政策变动等原因造成的存量违法，不再作为新项目报批的“一票否决”项。只要地方政府背书承诺处置，就可以推进新手续。
执法侧重点转移：执法部门的精力将从纠缠于陈年旧账的审批卡口，转移到监督地方政府履行“处置到位”的承诺上。如果不处置，承诺不兑现，后续仍可追究政府责任。
原文依据：第四条明确：“非项目主体原因造成的历史遗留违法用地（林、草），由市县人民政府承诺处置到位即可开展报批。”
发布会解读：刘彦司长在介绍为地方解难题时提到，归纳共性问题，从“解决一件事”到“办好一类事”。
执法影响：这是对执法工作最大的“松绑”之一。
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历史围填海区域的“转正”条件
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执法是盘活的前提：历史违法不查处，就不能办理后续用地手续。这给了执法工作极大的权威，执法结论直接决定了该地块能否进入市场流通。
生态修复纳入执法监督范围：执法不仅要查“违法占用”，还要监督“生态破坏修复”是否到位。
原文依据：第十一条规定，已成陆区域的“未批已填”历史遗留围填海，在违法违规用海查处到位、生态修复措施落实到位后，可按土地管理进行合理利用。
执法影响：这里明确将“查处到位”作为盘活存量的前置条件。这意味着：
四、 执法边界的明确化与包容性发展
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设施农业与生态产业的“豁免”或“简化”
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原文依据：第十三条明确，在耕地上建农业生产设施不破坏耕作层的仍按耕地管理；发展林草游憩配套的小型零星便民设施可与直服工程设施统筹建设。
执法影响：这明确了“非农化”与“农业生产设施”的界限。以前一些地方的露营设施、简易管理房容易被误判为违法建筑。新政实施后，只要符合标准、纳入“一张图”管理，这些属于合法设施，执法部门应予以保护而非拆除。
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自然保护区穿越的合法化
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原文依据：第十二条允许线性基础设施无害化穿越自然保护区。
发布会解读：张敏副司长以湖北大鲵保护区修桥为例，说明新规允许无害化穿越。
执法影响：过去，在保护区核心区、缓冲区修建任何设施往往被“一刀切”地视为违法。新规实施后，执法部门需要具备判别“无害化”的能力。对于采取地下、水下或空中方式，且通过环评的线性工程，不再适用原有的“禁止建设”条款进行处罚。
五、 对新增违法和底线管控的“刚性”强化
虽然38号文在保障发展上做足了“放活”的文章，但在守住底线上更加刚性，对执法提出了更高要求。
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耕地保护的执法压力不减反增
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原文依据：第七条完善耕地占补平衡，坚决防止弄虚作假。
隐含逻辑：审批权下放（如委托省级办理用地预审），意味着监管责任也同步下放。省级以下执法部门对耕地尤其是永久基本农田的日常巡查、卫片执法核查的责任将更重。部里通过“一张图”监测，一旦发现下放权力被滥用或耕地违法新增，追责力度将更大。
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存量盘活挂钩机制的执法倒逼
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原文依据：第十条要求“新增城乡建设用地原则上不得超过盘活存量土地面积”。
执法影响：如果地方存在大量闲置土地、低效用地不盘活，又想通过新增用地搞开发，执法部门在核查供地合法性时，需要核对“盘活存量”的账本。这赋予了执法工作从宏观层面监督地方土地利用效率的职能。
总结：38号文对自然资源执法的影响画像
执法更“聪明”：依托“一张图”和大数据，从人防走向技防，实现全生命周期预警。
执法更“包容”：对历史遗留问题（政府原因造成的）采用承诺制放行，对新兴产业业态（露营、游艇）划定合法空间。
执法更“硬核”：对触碰红线的行为（新增围填海、破坏耕地）、不履行承诺的行为（查处不到位不批复），坚持零容忍。
执法更“协同”：用途管制、规划、利用、执法各处室在“一张图”平台上联动，改变了以往执法孤军奋战的局面。
简而言之，38号文通过“规则重塑”和“科技赋能”，推动了自然资源执法从“单纯的末端查处者”向“全周期的底线守护者”转型。
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