【招投标争议助手】AI分析——“温州鹿城区某施工项目”项目负责人“在建”争议的法律风险审查

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关于《温鹿政复（2020）116号行政复议决定书》的风险审查报告

本报告基于您提供的《温鹿政复（2020）116号行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》）及关联类案分析报告，旨在对其中涉及的招投标行政投诉处理决定的司法审查核心要点进行专业剖析。报告将围绕事实认定、法律适用及行政程序等维度，结合现行法律法规及司法实践，提供分析结论与实务建议。

一、问题分析

本案的核心争议源于“藤桥镇戍浦村股份经济合作社周徐三产返回安置房工程”的招投标活动。申请人（原第一中标候选人）因其拟派项目经理杨宝成是否在“郓城县贫困村饮用水工程施工二标”项目中存在“在建工程”而被投诉。被申请人（温州市鹿城区住房和城乡建设局）经调查后，认定申请人提供的业绩“完工证明”不符合招标文件及水利工程竣工验收的法定形式要求，无法证明项目已竣工，故项目经理杨宝成仍属“在建”，据此作出《投诉处理决定书》，取消了申请人的第一中标候选人资格。申请人不服，申请行政复议。

归纳本案，核心法律问题聚焦于两点：

1.事实认定标准问题：行政机关在投诉处理中，对“在建工程”及“竣工验收”的认定，应遵循何种证据审查与事实认定标准？其采信“中共郓城县纪律检查委员会的信访回复意见”而否定申请人提交的“完工证明”等材料，是否合法、合理？

2.法律适用规范问题：行政机关作出“取消中标候选人资格”的处理决定时，除了认定违法事实所依据的实体法条（如《注册建造师执业管理办法》），是否必须同时、明确地引用作出该具体处理决定（行政处罚或行政处理）的程序与职权法律依据？未引用或引用不全是否构成“适用法律错误”？

二、法律依据

针对上述问题，检索并匹配以下核心法律规范：

1.《注册建造师执业管理办法（试行）》（建市〔2008〕48号）第九条：“注册建造师不得同时担任两个及以上建设工程施工项目负责人。发生下列情形之一的除外：……（四）因非承包方原因致使工程项目停工超过120天（含），经建设单位同意的。”

•法条释义：该条款明确了注册建造师执业的基本准则，即原则上禁止同时担任两个及以上项目的负责人。该规定是判断投标人拟派项目经理资格是否合格的核心实体标准之一。

2.《水利工程建设项目验收管理规定》（水利部令第30号）第六条、第十五条、第三十七条、第三十八条。其中第三十八条规定：“竣工验收主持单位应当自竣工验收通过之日起30个工作日内，制作竣工验收鉴定书，并发送有关单位。竣工验收鉴定书是项目法人完成工程建设任务的凭据。”

•法条释义：该规定明确了水利工程竣工验收的法定形式和权威证明文件为《竣工验收鉴定书》。其他形式的“完工证明”、“竣工证明”等，若不符合该规定中关于验收组织、程序及鉴定书形式的要求，则不能作为工程已通过法定竣工验收的充分证据。

3.《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项：“具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1. 主要事实不清、证据不足的；2. 适用依据错误的；3. 违反法定程序的；4. 超越或者滥用职权的；5. 具体行政行为明显不当的。”

•法条释义：该条款是行政复议机关审查行政行为合法性的核心标准。其中“适用依据错误”是导致行政行为被撤销的法定情形之一。

4.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”

•法条释义：该条款与《行政复议法》的精神一致，从司法审查角度明确了“适用法律、法规错误”是行政行为可被撤销的独立且重要的理由。

三、关联参考案例

（2016）闽0503行初63号

•案号：（2016）闽0503行初63号

•法院名称：泉州市丰泽区人民法院

•争议焦点：被告做出的《招投标投诉处理的决定》认定第三人江西城建公司项目经理夏某某不存在在建工程问题证据是否充分，事实是否清楚；被告做出诉争的行政行为未告知起诉权利及适用的法律依据是否违反法定程序。

•法院观点：被告在收到原告的投诉后，与招标单位组成调查小组，就原告所投诉的事项前往项目工程所在地进行调查核实并调取相关的证据材料，认定事实清楚，证据充分。被告做出本案行政处理决定时虽只告知原告行政复议的权利未告知原告提起行政诉讼的权利，但原告已实际提起本案的行政诉讼，其救济权利并未受到影响，不影响被诉行政行为的合法性。

（2017）皖1302行初85号

•案号：（2017）皖1302行初85号

•法院名称：宿州市埇桥区人民法院

•争议焦点：被告作出的投诉处理决定认定事实是否清楚，证据是否充分，适用法律是否正确。

•法院观点：被告认为原告在开标日存在在建工程，认定事实不清，证据不足。被告作出的投诉处理决定，未引用法律依据，属于适用法律错误。被告作出的处理决定，认定事实不清，证据不足，适用法律错误，依法应予撤销。

（2018）皖02行终124号

•案号：（2018）皖02行终124号

•法院名称：安徽省芜湖市中级人民法院

•争议焦点：罗瑞华是否曾在鹦鹉洲大桥工程、墨水湖北路工程担任项目经理，以及其自2017年5月4日起是否已不再担任杨泗港大桥工程项目经理。

•法院观点：芜湖市住建委在作出投诉处理决定过程中对收集的证据是否采信、如何采信应享有一定自由裁量权，其认定罗瑞华符合招标文件关于项目经理业绩及资质要求符合客观事实，并无不当。

观点总结综合上述类案，法院在审查招投标行政投诉处理决定时，主要遵循以下裁判规则：首先，行政机关对投诉事项的调查核实是否充分、全面，是判断其认定事实是否清楚、证据是否确凿的核心。行政机关需积极履行调查职责，其基于调查取得的证据所作的事实认定，通常会被尊重（如案例一、三）。其次，投诉处理决定必须明确引用法律依据，否则构成适用法律错误，可能导致决定被撤销（如案例二）。最后，对于行政程序中的轻微瑕疵（如未全面告知诉权），若未实际影响当事人的实体及程序救济权利，法院可能不予否定行政行为的合法性（如案例一）。

四、法律问题分析

结合本案事实、法律依据及类案观点，进行如下逻辑推导：

1. 关于事实认定标准：行政机关享有基于专业规定的证据审查裁量权，但调查需充分。

•证据审查的专业性：本案的关键在于如何证明“郓城县贫困村饮用水工程”已竣工验收。申请人提供了建设单位和水务局的“完工证明”，而被申请人采纳了郓城县纪委的调查意见，认定项目“仍未进行竣工验收”。根据《水利工程建设项目验收管理规定》，水利工程竣工验收的法定凭据是《竣工验收鉴定书》。申请人未能提供此核心文件，其提交的“完工证明”在证明力上存在天然缺陷，仅能证明施工行为完成，不能等同于法定验收程序完结。

•行政机关的裁量权：参考类案观点（案例一、三），行政机关在投诉处理中，对于证据的采信、事实的认定享有一定的自由裁量权，尤其是涉及专业领域（如工程验收）的认定。只要其调查程序正当、获取的证据能够形成逻辑链条支持其结论，司法机关通常会予以尊重。本案中，被申请人采信具有公信力的纪检监察机关的调查结论，并依据水利专业规定否定形式不合规的“完工证明”，在事实认定层面具有合理性和专业性基础。复议机关亦认可“该项目未通过验收”的认定“并无不妥”。

•调查的充分性：虽然复议决定未否定事实认定，但行政机关的调查行为本身应尽可能全面、客观。例如，若能同时调取项目所在地建设主管部门的备案信息或查询官方信用平台，将使证据链更为牢固。

2. 关于法律适用规范：处理决定必须同时明确“事实认定依据”与“处理决定依据”，缺一不可。

•“适用法律错误”的严格标准：这是本案行政复议的核心逆转点，也是类案（案例二）明确支持的规则。行政机关作出一个具体行政行为，其法律文书（如《投诉处理决定书》）中引用的法律依据，必须完整覆盖该行为的各个法律要件。

•本案的“适用法律错误”分析：被申请人的《投诉处理决定书》仅引用了《注册建造师执业管理办法（试行）》第九条，这仅明确了申请人行为“是什么”（即项目经理违规同时在两个项目任职），属于事实定性依据。但是，该决定书没有引用任何法律依据来回答“怎么办”，即：依据哪部法律的哪一条款，授权被申请人可以作出“取消第一中标候选人资格”这一具有行政处罚或行政处理性质的决定？是《招标投标法》及其条例，还是《行政处罚法》的相关程序规定？

•法律后果：这种仅引用行为模式条款，未引用法律后果（处理职权与程序）条款的情形，构成了《行政复议法》第二十八条和《行政诉讼法》第七十条所规定的“适用依据错误”或“适用法律、法规错误”。无论实体认定是否正确，程序上的这一重大瑕疵直接导致行政行为因违法而被撤销。复议决定明确指出“未援引其作出取消申请人第一中标候选人资格行为的法律依据，属于适用法律错误”，完全符合上述法律精神和类案裁判规则。

五、结论和实务建议

结论：本案行政复议机关撤销原投诉处理决定，其核心法律依据在于该决定存在“适用法律错误”的程序违法问题，即未在决定书中明确引用作出“取消中标候选人资格”这一处理决定的法律依据。尽管行政机关对项目经理“仍在建”的事实认定可能基于专业判断而成立，但该程序瑕疵直接导致行政行为整体违法。同时，关联类案清晰地印证了司法机关对此类问题的审查标准具有高度一致性。

实务建议：

1.对投标人（申请人）而言：

–业绩证明规范化：在投标尤其是涉及项目经理业绩证明时，必须严格按照招标文件要求和相关行业（如水利、住建）的法定竣工验收文件形式准备材料。仅提供“完工证明”等非标准文件存在重大不被认可的风险。

–复议/诉讼策略：在质疑行政机关决定时，除事实争议外，应高度重视审查其法律适用是否完整、程序是否合法。如本案所示，程序违法是推翻不利行政决定的有效途径。

2.对招标人/招标代理机构而言：

–招标文件明确化：在招标文件“投标人须知”或“评标办法”中，应清晰定义“竣工验收”的证明文件形式，例如明确要求提供“竣工验收备案表”、“竣工验收鉴定书”或“竣工验收报告”等法定或行业通用文件，减少争议空间。

3.对行政监督部门（被申请人）而言：

–法律文书严谨化：制作《投诉处理决定书》等法律文书时，必须遵循“事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、程序合法、手续完备”的原则。在“依据”部分，务必并列写明：①认定违法事实所依据的实体法条；②作出本项具体处理决定（如否决投标、取消资格、罚款等）所依据的程序法及职权法条。

–调查取证全面化：在处理投诉时，应主动、全面调查，取证方式应多样化，并形成能够互相印证的证据链，以支撑事实认定的稳固性。

六、风险提示

1.程序违法风险：行政机关及其工作人员需警惕“重实体、轻程序”的思维。即使对违法事实的认定百分之百正确，若在处理文书中遗漏或错误适用法律依据，该行政行为仍面临被复议机关或法院撤销的极高风险。

2.证据认定分歧风险：对于“在建工程”、“竣工验收”等事实的认定，不同主体（投标人、招标人、行政监督部门、司法机关）可能存在基于不同证据的理解分歧。行政监督部门在调查和认定时，应格外注重证据的权威性、形式的合规性，并保留充分的调查过程记录，以应对可能产生的争议。

（注：文档部分内容可能由 AI 生成）

律师人工校核评价：上述在建的认定标准存在瑕疵！

判断是否存在“在建项目”的标准不宜简单的等同于业绩证明标准，项目发包人与行业主管部门对水利项目出具的完工证明（水利项目完工约等于房建市政项目的竣工），足以充分认定项目负责人合同履职已经结束，可胜任新项目，具有履约能力。

高伟成律师，曾从事工程施工、招标与造价工作十余年，持有法律从业资格证、一级建造师、一级造价师（水利）、咨询工程师（投资）、招标师等证书。致力于提供建设工程全过程法律咨询服务和建工诉讼纠纷，包括资产证券化、招投标争议解决（代理投诉、复议和诉讼）、各类索赔和结算争议。欢迎业务咨询，13758162357（同微信号）