【招投标争议助手】AI分析投诉处理决定:联合体投标所需的资质、人员要求,可否仅由其中一家成员配备?

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关于温州市东屿电厂有机更新项目二期工程标段投诉处理决定书的风险审查

一、问题分析

本报告基于您提供的《温州市东屿电厂有机更新项目二期工程|标段投诉处理决定书》（下称“《决定书》”）全文内容进行分析。该《决定书》系温州市鹿城区住房和城乡建设局（下称“鹿城区住建局”）针对投诉人浙江搏鸿建设工程有限公司（下称“搏鸿公司”）就“温州市东屿电厂有机更新项目二期工程标段”中标候选人北京首钢建设集团有限公司与浙江原野建设有限公司组成的联合体（下称“首钢-原野联合体”）所提投诉作出的处理决定。

投诉人的核心诉求在于主张 首钢-原野联合体的组成方式、项目负责人配置及内部责任分工，违反了资格预审文件的实质性要求，应取消其中标资格。鹿城区住建局经审查，认定投诉缺乏事实与法律依据，驳回了投诉。

归纳本案的核心争议焦点如下：

1.联合体资格条件认定的合法性与合理性：在资格预审文件要求投标人“同时具备”建筑工程与机电工程相应资质的背景下，由一家同时具备两项资质的单位与另一家仅具备建筑资质的单位组成联合体，并由该具备双资质的单位同时承担两项专业工程任务及配备相应建造师，是否符合招标文件的本意与法律规定？

2.行政投诉处理的程序正当性：鹿城区住建局在投诉处理过程中，其事实认定、法律适用及程序履行是否存在瑕疵，尤其是其审查标准是否超越了行政监督的权限边界。

二、法律依据

1.《中华人民共和国招标投标法》第三十一条：两个以上法人或者其他组织可以组成一个联合体，以一个投标人的身份共同投标。联合体各方均应当具备承担招标项目的相应能力；国家有关规定或者招标文件对投标人资格条件有规定的，联合体各方均应当具备规定的相应资格条件。由同一专业的单位组成的联合体，按照资质等级较低的单位确定资质等级。联合体各方应当签订共同投标协议，明确约定各方拟承担的工作和责任，并将共同投标协议连同投标文件一并提交招标人。联合体中标的，联合体各方应当共同与招标人签订合同，就中标项目向招标人承担连带责任。

–法条释义：该条款确立了联合体投标的基本法律框架。其核心在于确保联合体作为一个整体具备履行合同的能力。法律并未禁止联合体成员一方具备多项招标所需的资质，也未强制要求联合体内部必须按照资质类别进行严格的一一对应分工。只要联合体整体满足了招标文件对投标人的所有资格和能力要求，且通过联合体协议明确了内部责任划分，该联合体形式即为法律所允许。行政监督部门和招标人应尊重招标文件的约定和评标委员会的专业判断，对联合体具体组织形式的审查应限于其是否违反法律的强制性规定和招标文件的明确要求。

2.《中华人民共和国招标投标法实施条例》第六十一条：投标人或者其他利害关系人认为招标投标活动不符合法律、行政法规规定的，可以自知道或者应当知道之日起10日内向有关行政监督部门投诉。投诉应当有明确的请求和必要的证明材料。就本条例第二十二条、第四十四条、第五十四条规定事项投诉的，应当先向招标人提出异议，异议答复期间不计算在前款规定的期限内。

3.《中华人民共和国招标投标法实施条例》第六十二条：行政监督部门应当自收到投诉之日起3个工作日内决定是否受理投诉，并自受理投诉之日起30个工作日内作出书面处理决定；需要检验、检测、鉴定、专家评审的，所需时间不计算在内。行政监督部门处理投诉，有权查阅、复制有关文件、资料，调查有关情况，相关单位和人员应当予以配合。行政监督部门的工作人员对监督检查过程中知悉的国家秘密、商业秘密，应当依法予以保密。

4.《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》（七部委令第11号）第二十条第（一）项：行政监督部门应当根据调查和取证情况，对投诉事项进行审查，按照下列规定做出处理决定：（一）投诉缺乏事实根据或者法律依据的，驳回投诉。

三、关联参考案例

1.案例一

–案号：（2019）闽03行终120号

–法院名称：福建省莆田市中级人民法院

–争议焦点：被上诉人作出投诉处理决定是否超越职权、程序是否正当。

–法院观点：行政监督部门无权直接认定投标人不符合招标文件规定的资格条件而否决评标结果，被上诉人滥用职权。未赋予上诉人陈述、申辩及听证权利，违反正当法律程序原则。在无证据显示招标人已对异议作出答复情形下直接受理投诉，程序不当。被诉处理决定应予撤销。

2.观点总结根据上述类案分析，可以初步总结出如下司法裁判规则：在招投标行政监督领域，行政机关处理投诉的职权与程序受到严格限制。行政机关无权超越招标文件规定，直接对投标人的资格条件作出实体性认定并据此否决评标结果，否则构成超越职权或滥用职权。同时，行政机关必须遵循正当法律程序，在作出对当事人不利的决定前，应保障其陈述、申辩等程序性权利。此外，行政机关受理投诉应以招标人已依法对投标人提出的异议作出答复为前提，否则其受理行为本身即存在程序瑕疵。违反上述职权边界与程序要求的投诉处理决定，将被司法机关依法撤销。

四、法律问题分析

结合上述事实、法律及类案观点，对本案核心争议分析如下：

（一）关于首钢-原野联合体资格条件的实体认定

1.招标文件规定的解释：资格预审文件要求投标人“须同时具备下列第1、2项条件或第1、2项条件组成的联合体”。该条款的文义解释是，投标人作为一个整体（无论是单一法人还是联合体）应满足两项资质要求。它并未明文禁止“由一家同时具备两项资质的单位与另一家单位组成联合体”这种形式，也未强制要求联合体内部分工时，承担建筑工程的单位不能同时承担机电工程。投诉人主张的“必须由两家分别仅具备单一资质的单位组合”，是对招标文件进行了目的性限缩解释，该解释缺乏文件明文支持。

2.法律框架下的合规性判断：根据《招标投标法》第三十一条，法律关注的是联合体“整体”是否具备相应能力与资格。首钢公司同时具备建筑壹级和机电壹级资质，原野公司具备建筑壹级资质。两公司组成联合体后，该联合体整体上无疑满足了招标文件对两项资质的要求。其联合体协议约定由首钢公司作为牵头人负责建筑工程和安装工程，并配备相应专业的建造师（张国庆负责建筑、廉月亮负责机电），原野公司负责其他任务。这种内部分工安排，是对联合体内部责任的自主约定，并未导致联合体整体资格能力的缺失，也未违反招标文件的任何明文禁止性规定。因此，鹿城区住建局认定该联合体形式符合资格预审文件规定，在实体认定上具有合理性与合法性，并未超越职权对招标文件进行不当解释或创设新的资格标准。

3.与“工程分包”的区别：投诉人将联合体内部基于协议的分工误解为违法分包，显属错误。联合体各方是共同向招标人投标并承担连带责任的平等主体，而分包是中标人（承包人）与分包人之间的法律关系。两者法律性质截然不同。《决定书》对此予以明确区分是正确的。

（二）关于鹿城区住建局投诉处理程序的审视

1.职权行使的边界：对比参考案例，本案中鹿城区住建局的处理方式有所不同。其并未直接否定评标结果，而是在审查后，采纳了招标人对异议的回复以及评标委员会、定标委员会的评审结论，认为投诉事项不成立。这种做法实质上是尊重了招标投标活动中的市场主体（招标人）和专业评审组织（评标委员会）的判断，行政权力行使相对克制，符合行政监督“不替代、不干预”的职责定位，未明显构成类案所指的“超越职权直接认定资格不符”。

2.程序正当性的潜在瑕疵：尽管《决定书》提到了受理投诉的过程，并记载了被投诉人（首钢-原野联合体）的陈述申辩，但其对于是否依法保障了投诉人搏鸿公司在投诉处理过程中的陈述、申辩权利，记载不够清晰。参考案例强调，正当程序原则要求行政机关在作出可能对当事人产生不利影响的决定前，应听取其意见。若鹿城区住建局在作出驳回投诉的决定前，未以适当方式告知投诉人并听取其最终陈述申辩，则程序上存在瑕疵。此外，从《决定书》简略的“调查情况”描述看，其调查深度和说理的充分性仍有提升空间，但尚不必然导致决定被撤销。

五、结论和实务建议

结论：温州市鹿城区住房和城乡建设局作出的驳回投诉决定，在实体认定上具有法律与合同依据，结论可予支持；但其投诉处理程序的具体履行情况，尤其是保障投诉人程序性权利方面，可能存在记载不足或履行不充分的情形，构成程序上的潜在风险点。

实务建议：

1.对投诉人（搏鸿公司）的建议：若对本案实体认定仍有异议，可依据《决定书》告知的救济途径，在法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼。诉讼策略上，可重点审查行政处理程序的合法性（如陈述申辩权保障、调查取证是否全面），而非单纯纠缠于联合体资格的解释问题，后者获得司法支持的可能性相对较低。

2.对招标人及中标人（首钢-原野联合体）的建议：本次投诉处理决定维持了中标结果。双方应尽快依据招标文件及投标承诺签订合同。联合体双方需确保《联合体协议书》内容详尽、权责清晰，特别是工程价款结算、内部责任划分、风险承担等条款，以避免未来履约过程中产生内部纠纷。

3.对行政监督部门的启示：在出具投诉处理决定时，除实体认定正确外，务必高度重视程序正当性。决定文书中应清晰载明受理依据、调查过程、是否及如何保障各方当事人陈述申辩权利等程序性事项，做到事实清楚、程序完备、说理充分，以经得起司法审查。

六、风险提示

1.程序性风险：如投诉人提起行政复议或行政诉讼，行政机关投诉处理程序中的任何瑕疵（如未充分保障陈述申辩权）都可能成为决定被撤销的理由，即使实体认定正确。

2.联合体内部履约风险：首钢-原野联合体内部约定由首钢公司承担主要工程任务。若协议中对双方权责、利益分配、风险分担约定不明，在项目执行过程中极易引发内部矛盾，影响工程顺利实施，甚至可能对外承担连带责任后产生内部追偿纠纷。

（注：文档部分内容可能由 AI 生成）

高伟成律师，曾从事工程施工、招标与造价工作十余年，持有法律从业资格证、一级建造师、一级造价师（水利）、咨询工程师（投资）、招标师等证书。致力于提供建设工程全过程法律咨询服务和建工诉讼纠纷，包括资产证券化、招投标争议解决（代理投诉、复议和诉讼）、各类索赔和结算争议。欢迎业务咨询，13758162357（同微信号）