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摘要

中央社会工作部的组建，标志着新就业群体党建从一个“谁来管”的制度空白，进入“谁来统筹”的系统化阶段。2023年3月中央社会工作部成立以来，从2024年11月首次中央社会工作会议到2025年1月新兴领域党建工作座谈会，再到2026年4月首个中央专项文件《关于加强新就业群体服务管理的意见》的发布，三年间完成了“机构组建—会议部署—制度文件”三层递进的顶层设计闭环。全国8400万新就业群体由此获得从“行业分散管理”走向“社会工作部门统筹协调”的正式制度安排。

“有形有效覆盖”不是两个形容词，而是一个递进式的质变标准。“有形覆盖”要求党组织应建尽建、党员应管尽管，解决的是“有没有”的问题；“有效覆盖”要求党组织真正发挥作用、流动党员真正纳入管理、党建工作与生产经营和社会治理有机融合，解决的是“好不好”的问题。从各地实践看，多数地方仍在从“有形”向“有效”爬坡的关键阶段，平台企业的组织覆盖率高但作用发挥率低仍是普遍痛点。

地方实践已分化为“服务关爱型”与“组织治理型”两条路径，二者的深度融合是当前最前沿的探索方向。“服务关爱型”以驿站建设、友好场景、权益保障为核心，典型如北京8类2000余个友好场景、上海7000多个友好服务阵地；“组织治理型”以流动党员纳管、积分制激励、参与基层治理为核心，典型如云南楚雄540名流动网格员、云南文山327名“口袋党员”归队。重庆两江新区、深圳福田等地的实践则表明，两条路径的交汇点在于“以服务换认同、以认同促参与”——先把服务做进去，再把作用带出来。

一、制度起源线：从“谁来管”到“谁来统筹”

1.1 为什么需要中央社会工作部？

新就业群体党建长期面临一个根本性制度难题： “谁来管”的问题没有答案。传统党建以“属地管理”为核心逻辑，组织关系随单位走、随户籍走。但外卖骑手、网约车司机、直播电商从业者的工作地点日均变动，户籍与从业地分离，劳动关系与平台、加盟商、劳务派遣多层嵌套——“属地”找不到人，“行业”管不住人，“企业”不认人。

2023年3月，中共中央、国务院印发《党和国家机构改革方案》，正式提出组建中央社会工作部。其核心职能之一，就是指导混合所有制企业、非公有制企业和新经济组织、新社会组织、新就业群体党建工作。中国社会科学院蒋敏娟教授将其职能概括为三个方面：统筹指导信访、基层治理和社会领域党建。其中，社会领域党建——尤其是“两企三新”（混合所有制企业、非公有制企业，新经济组织、新社会组织、新就业群体）党建——是新设部门最具增量意义的职责板块。

为什么由社会工作部统筹而非其他部门？关键在于新就业群体党建本质上是一个社会工作问题，而非单纯的党务问题。它横跨组织部门（党员管理）、行业主管部门（快递归邮政、网约车归交通、直播归网信）、属地街道社区、平台企业、群团组织五方主体，任何单一部门都无法有效统筹。社会工作部的设立，正是在制度层面补上了这个“统筹缺位”的缺口。

1.2 政策演进脉络：三年三层递进

新就业群体党建的中央层面政策演进，可以用 “机构组建—会议部署—制度文件”三层递进来概括：

第一层：机构组建（2023年）

2023年3月：《党和国家机构改革方案》提出组建中央社会工作部

2023年7月：中央社会工作部首次召开全国性会议（浦江经验交流会）

2023年内：省、市、县级党委社会工作部门陆续组建，划入同级组织部门“两新”工委职责

第二层：会议部署（2024—2025年）

2024年11月5—6日：中央社会工作会议在京召开，这是中央层面首次召开社会工作会议。会议强调“突出抓好新经济组织、新社会组织、新就业群体党的建设”，将新兴领域党建定位为“重中之重” 

2025年1月10日：新兴领域党建工作座谈会在京召开，进一步强调“着力健全党的组织体系”“着重抓好党的组织覆盖和工作覆盖”“坚持管行业也要管党建” 

2025年2月20日：全国社会工作部长会议在京召开，强调“拓展深化新兴领域党的建设”“持续加强思想政治引领”“坚持不懈推进党的组织覆盖和工作覆盖” 

2025年3月5日：在参加十四届全国人大三次会议江苏代表团审议时指出，“社会工作一定要加强，对这些年出现的快递小哥、网约车司机、电商从业人员等，在管理服务上要跟上，填补好这个空白”

第三层：制度文件（2025—2026年）

2025年10月29日：中共中央办公厅、国务院办公厅审议通过《关于加强新就业群体服务管理的意见》

2026年4月26日：该《意见》正式公开发布，这是首个专门关于新就业群体服务管理的中央文件

2026年3月14日：《关于推进社会工作专业人员队伍建设的意见》印发

2026年4月13日：《关于推动行业协会商会深化改革的意见》印发

三年间的政策密度，从年均一个顶层动作加速到每季度一个重要部署，反映出中央对“新就业群体党建”的紧迫判断：社会结构正在深刻变化，新兴领域迅速发展，8400万新就业群体的组织覆盖如果跟不上，将直接影响党的执政基础。

二、政策框架线：中央要什么？

2.1 “有形有效覆盖”的内涵

“有形有效覆盖”是中央对新就业群体党建的核心要求，但它不是一个笼统的口号，而是一个两阶段递进的质变标准：

“有形覆盖”解决的是“有没有”的问题。具体指：凡有3名以上正式党员、符合组建条件的，100%单独建立党组织；3名以下党员、难以单独建立的，通过联建共建实现100%建立党组织；没有党员的，通过建立健全群团组织、选派党建工作指导员等方式，100%实现党的工作覆盖。内蒙古呼伦贝尔市将这一目标凝练为“三个100%”，2025年新成立党组织336个，派驻党建工作指导员586名。

“有效覆盖”解决的是“好不好”的问题。组织建了，但党员参加不了组织生活（因为工作时间不固定）；支部成立了，但企业一转型就面临解散重组；流动党员转接流程长、周期久，等转接完成，人已去了另一个城市。“有效覆盖”要求：党组织真正发挥作用、流动党员真正纳入管理、党建工作与生产经营和社会治理有机融合。正如四川旺苍县一位组织干部所概括的，要推动“从'有形覆盖'向'有效引领'的深刻转变” 。

从各地实践看，多数地方仍处于从“有形”向“有效”爬坡的关键阶段。“有形覆盖”可以通过集中攻坚相对快速实现，但“有效覆盖”需要解决深层的体制机制问题——党组织活动方式如何适应碎片化工作时间？流动党员管理如何突破属地与行业的分割？党建工作如何真正嵌入平台企业的算法治理和劳动关系？这些问题没有捷径，只能在实践中逐个破解。

2.2 《意见》的制度创新

2026年4月发布的《关于加强新就业群体服务管理的意见》，是理解中央政策框架的纲举目张之作。该文件共6个部分、12条举措，其制度创新集中在三方面：

一是明确了工作格局。《意见》首次以中央文件形式确立：构建党委领导、党委社会工作部门指导推动、行业管理和业务监管部门具体推动、相关部门协同配合、属地管理的工作格局。这一“五方联动”架构，正式回应了“谁来管”的制度空白。

二是设定了时间节点。主要目标是：到2027年，上下联动、条块结合、有效协同的工作机制进一步完善，新就业群体党的组织和党的工作全面覆盖，劳动用工逐步规范，从业环境显著改善。再过3至5年，新就业群体服务管理制度更加健全，思想政治引领更加有力，劳动关系更加和谐。这意味着中央给出了明确的“施工图”和时间表。

三是打通了党建与治理的通道。《意见》不仅要求“持续扩大党的组织覆盖和党的工作覆盖”，更要求“引导参与社会治理”“发挥新就业群体特点优势”，将党建工作与基层治理深度融合。这一要求的深层逻辑是：新就业群体党建的“有效”与否，最终要看党组织能否将8400万人的“流动力量”转化为“治理力量”。

2.3 中央对四类新就业群体的方向性指引

中央文件和会议部署对不同类型的新就业群体给出了差异化指引：

三、基层实践线：两条路径与十个案例

3.1 两条路径的分野

梳理各地实践，可以清晰地看到两条不同思路的分野：

“服务关爱型”路径——以解决新就业群体急难愁盼问题为切入，通过驿站建设、友好场景、权益保障等“暖心服务”凝聚人心，再逐步引导其向党组织靠拢。典型逻辑： “先把服务做进去、再把作用带出来”。

“组织治理型”路径——以组织覆盖和流动党员纳管为切入，通过“组织找党员”、积分制激励、参与基层治理等“组织化手段”凝聚力量，服务嵌入其中但不作为前置条件。典型逻辑： “从有形覆盖向有效覆盖”。

二者的区分不是非此即彼，而是侧重不同。最新的实践趋势表明，两条路径正在走向深度融合——服务是凝聚的“入口”，组织是凝聚的“骨架”，治理是凝聚的“出口”。

3.2 十个地方案例

案例一：北京——“友好之城”建设（服务关爱型）

地方：北京市

做法：推动新就业群体“友好之城”建设，市、区两级成立120余个重点行业党委，在快递、互联网平台、餐饮等30多个重点行业开展党建引领行业治理实践。5家行业党组织联合发布《首都新就业群体“友好之城”建设行动倡议》。

机制：累计打造8类2000余个友好场景，将全市1.42万个服务阵地向新就业群体开放。

效果：形成了规模最大的友好场景体系，“8类场景”成为全国学习的样板。

案例二：上海浦东塘桥——“1+3+N”红色矩阵（服务关爱→组织治理融合型）

地方：上海市浦东新区塘桥街道

做法：构建“1+3+N”（街道党群服务中心+3个街区党群服务站+N个居民区党群服务站）党群服务阵地矩阵，升级打造8个“聚蜂驿·红色加油站” 。

机制：依托街区党支部将党建触角延伸到每个站点，两百余名骑手主动到社区报到。推动组建“友好观察员”志愿服务队，鼓励“随手拍、随手帮、随时报、随口说”。常态化召开“小哥议事会”。

效果：实现从“城市过客”到“治理伙伴”的转变。

案例三：重庆两江新区——“江心比'新'”五心工作法（融合型）

地方：重庆市两江新区

做法：以“江心比'新'”党建品牌，探索“红心领航、倾心问需、暖心护航、同心共治、匠心聚力”的“五心”工作法。

机制：系统打造11类友好场景，挂牌188家友好商户，42个友好驿站。全面推广“小哥来了”应用，入门时间从3分钟压缩至5秒。建立“城市守护者”品牌，形成“发现—上报—处置—反馈—激励”闭环机制。

效果：为1.2万名劳动者购买重大疾病互助保障，1人荣登“重庆好人榜”、3人当选区人大代表。

案例四：深圳福田——“暖新十事”（服务关爱型→治理型）

地方：广东省深圳市福田区

做法：联合39家成员单位，发布首批“暖新十事”，覆盖健康服务、权益保障、技能提升、子女照护等全场景。

机制：组建区网络直播、网约配送、交通运输三大行业党委，形成“工委牵头—行业推动—部门协同—街社兜底”四级联动体系。创新打造“小哥学院”、“安心音乐空间”。针对600名新就业群体体检数据，健康异常率高达99.48%，首项即全域布局105家暖新社康。

效果：近3万活跃从业者成为基层治理的“移动探头”和“前哨兵”。

案例五：湖北武汉——“江城骑侠”（组织治理型）

地方：湖北省武汉市

做法：推动14个区建设新就业群体服务中心，提档升级44个服务阵地；共建百个“小哥食堂”、打造百个“友好小区” 。

机制：成立135个重点行业党委。在直播电商行业，打造线上党建阵地、培育特色党建品牌；在网约车行业，风韵出行公司推动5000余名网约车司机亮明党员身份。“江城骑侠”志愿服务队队长张宝剑2024年10月入党。

效果：平台企业党建从“点上突破”向“面上铺开”，行业党委数量居全国前列。

案例六：辽宁丹东振兴区——“四链”模式（组织治理型）

地方：辽宁省丹东市振兴区

做法：构建“机制链+组织链+服务链+联动链”四链模式。

机制：理顺区委“两新”工委运行机制，建立组织部牵头抓总、社会工作部归口指导、行业部门各负其责的工作体系。开展“组织找党员、党员找组织、党员找党员”专项活动。打造七经街商圈流动党员服务驿站。引导新就业群体加入“兼职网格员”队伍，形成“发现—上报—处置—反馈”闭环。

效果：形成党组织引领有力、党员示范先行、群众积极参与的双向奔赴良好局面。

案例七：四川德阳广汉——项目化运作（服务关爱型→治理型）

地方：四川省德阳市广汉市

做法：以项目化运作精准回应新就业群体急难愁盼。

机制：党委社会工作部牵头定方向，行业主管部门搭桥梁，专业社工机构强执行，形成三方协同闭环。建设115个“暖心能量站”，全域打造“五分钟可达”休憩港湾。出台《关爱凝聚新就业群体的九条措施》。70余名外卖骑手组建“食安公益护航队”，90余名网约车司机担任“文旅导赏志愿者”。

效果：从“被动应对”向“主动服务”转变，从“运动式关怀”向“项目化运作”跨越。

案例八：云南楚雄——流动网格员制度（组织治理型）

地方：云南省楚雄州

做法：出台《推动新就业群体融入城市基层治理的16条措施》，540名新就业形态劳动者被聘为流动网格员。

机制：从制度层面为流动网格员赋能，形成“服务—积分—兑换—激励”完整闭环。上报有效问题、参与志愿服务均可累计积分，可在“云岭先锋新家园”积分超市兑换日用品。通过“楚雄微智理”微信小程序形成“发现—上报—处置—反馈”闭环。

效果：2025年累计上报问题线索1200余条，处置率90%以上，群众满意度超95%。91%问题线索在48小时内得到有效处置。

案例九：云南文山——“四维发力”破解覆盖难题（组织治理型）

地方：云南省文山市

做法：创新实施“双线摸排流动党员、灵活组建党组织、打造'云端课堂'、搭建参与治理平台”四维举措。

机制：线上开发“新新向党”小程序，线下科学布局186个“党员报到点”。将327名“口袋党员”“隐形党员”纳入有效管理。线上学习平台“七都红驿”累计上传学习资料150余个，新业态党员线上学习参与率达92%。建立“先锋骑士”积分管理制度，招募628名“先锋骑手”“流动网格员”。

效果：累计上报问题线索310余条，办结率96%以上，协调解决劳资纠纷等实际问题147件。

案例十：山东淄博——“友好城市”建设（融合型）

地方：山东省淄博市

做法：深入实施“双融双创”行动（党建工作与经济发展深度融合、与社会治理深度融合），全域推进新就业群体“友好城市”建设。

机制：深化第三方专业运营暖“新”驿站、“司机之家”等服务阵地网络。用好“新新向党”综合服务平台，集成政策咨询、法律援助、技能培训等8类服务。聘任新就业群体担任兼职网格员、平安巡查员、文明劝导员、政策宣传员。

效果：形成“党建引领、服务暖心、发展赋能、治理增效”的工作新格局。

3.3 平台企业党建：一个特殊但关键的维度

平台企业党建是新就业群体党建中最特殊的一环——平台是劳动关系的源头，但劳动者往往不与平台直接签约。满帮集团的“红色方向盘”党建品牌提供了代表性案例：在贵州、四川、江苏等地成立47个货车司机流动党支部，1600多名货车司机党员亮明身份上岗，2218名流动司机党员在满帮党建云注册认证。2023年以来，满帮货车司机流动党支部共计1039人次参与乡村振兴事业，总运输物资21010.5吨。

广东的工会实践则展示了另一条路径：实现12家头部平台在粤重点城市分支机构建会全覆盖，累计发展新就业形态劳动者会员187.6万人。对滴滴平台将入会链接置入司机端APP，入会数量列入各市分支机构KPI考核——用“流量变留量”的互联网思维做组织覆盖。

四、核心判断与前瞻

判断一：新就业群体党建已从“破题”进入“深水区”。三年的制度演进完成了顶层设计的闭环，但基层面临的深水区问题——流动党员的属地-行业双重管理困境、平台企业党组织的“空心化”风险、友好场景的可持续运营——都没有现成答案。

判断二：“有形有效覆盖”的瓶颈在“有效”不在“有形”。集中攻坚可以在短期内实现组织覆盖的数量跃升，但组织覆盖后的作用发挥、流动党员的常态管理、党建工作与生产经营的深度融合，需要的是制度创新和持久投入，而非运动式推进。

判断三：服务与治理的“双向奔赴”是检验“有效覆盖”的试金石。当外卖骑手从“被服务者”转变为“治理参与者”，从“城市过客”变为“治理伙伴”，党建的“有效”才算真正落地。目前最具突破性的实践——积分制激励、流动网格员、“随手拍”闭环——都发生在这一交汇点上。

判断四：《意见》设定的2027年目标是一道硬门槛。“新就业群体党的组织和党的工作全面覆盖”意味着从现在起不到一年时间内，工作体系必须完成从“框架搭建”到“全面运转”的跃升。这对各地社会工作部门的执行力是重大考验。

本报告基于公开政策文件、中央社会工作部官网、人民网、新华网、中国社会工作报等权威来源撰写。所有关键事实均附有来源。