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多管齐下治理交通拥堵畅通高效提升宜居魅力
——对破解中心城区交通拥堵问题的调研与思考
城市交通是城市品位和文明程度的直接反映，是生态宜居城市建
设的重要内容之一。结合我市创建全国文明城市、国家园林城市、国
家全域旅游示范市目标要求，我们近期就破解中心城区交通拥堵问题
进行了专题调研，现将调研情况报告如下：
一、中心城区交通现状及存在的问题
近年来，市委、市政府紧紧围绕“生态宜居”城市发展定位，大
力实施中心城区“西进、东扩、南移、北优和老城提升”战略，城区交
通建设日新月异，极大地提升了城市品位。城市道路交通条件明显改
善，以一、二环线、环城高速和兴汉路、滨江路、天汉大道、团结街为骨
干的“三环两横两纵”道路框架已经形成，中心城区道路总长达到
XXX.X 公里，其中XX 条城区主干道XX.XX 公里、XX 条城区次干道XX
公里。城市公共交通发展较快，中心城区共有公交车XXX 辆、运营线路
XX 条、运营总里程XXX.X 公里，XXXX 年城市公交客运量超过XXXX 万
人次，日均客运量达到XX.X 万人次；中心城区共有出租汽车XXX 辆，
XXXX 年出租车客运总量XXXX 万人次，日均客运量达到X.X 万人次。
城市交通管理不断强化，中心城区共设红绿灯XX 处，电子警察XX 处，
测试卡口X 处，交通标识牌XXXX 余块，交通标线约XX 余万延米；近几
年持续开展道路交通秩序综合整治，取得了较好成效。
尽管近年来我市城市交通状况发生了显著变化，但一些路口、路
段、时段交通拥堵、秩序混乱问题仍较突出。
一是堵车易发常发。天汉大道、太白路、兴汉路、前进路、北团结
街、东大街、北大街、莲湖路等商业区、学校医院周边路段易发拥堵，
莲湖路与北团结街十字、黄家塘十字、将坛路与天汉大道十字、虎头
桥路汉运司后门口、万邦路口、高客站门口等人流、车流集中路口拥
堵频发，市医院门口、风景路与天汉大道交叉口、天汉大道与滨江路
交叉口、西环路与康复路交叉路口、东关正街与团结街十字、理工学
院门口等异形道路路口行车难以通畅。节假日，机动车、电动车、行人
大量出行，来汉旅游探亲访友车流量增多，骨干路段和汽车站周边人
流、车流激增，常会发生交通拥堵。上下班、上下学高峰期及恶劣天气，
机关单位、学校周边路段、路口常常出现行车难。
二是停车一位难求。交通主干道附近和城市广场、学校医院、机
关单位、运输车站、批发市场、商业集中区周边，常年存在停车难。市
中心医院、中心广场、运达批发市场等区域停车经常一位难求，违规
停放和在路边徘徊寻找停车位的机动车更加剧了交通的拥堵。
三是管理难度增大。目前，中心城区机动车保有量约XX.X 万辆、
其中载客汽车X 万辆，摩托车X.X 万余辆，电动车约XX 万余辆，低速
三轮车XXXX 余辆，老年代步车近千辆。一方面，交通管理任务繁重、
警力有限；另一方面，机动车违章转向、随意调头、见缝插针、随意停
行现象屡见不鲜，电动车、低速三轮车在道路上肆意穿行，行人乱穿
马路、闯红灯，人车抢道现象到处可见，这使交通管理的工作量和难
度大为增加。
二、中心城区交通拥堵的主要原因
通过实地调研和汇总分析，我们认为导致市区交通拥堵的主要原
因集中在四个方面，即：城市功能布局不尽合理，道路等交通资源供
给不足，公共交通分担出行压力不够，交通管理存在薄弱环节。具体
表现在：
（一）城市功能不均衡，造成部分区域交通拥堵频发。一是老城区
功能过于集中。由于历史原因，天汉大道两侧的民主街、中山街、北大
街、东大街等老城区，既集中着党政机关，又集中着XX 多所中小学、
幼儿园，X 所医院，这些过度集中的公共配套设施，造成出入车辆多，
影响了交通出行。二是路网结构不合理。虽然近年来新建拓宽了一大
批道路，如东一环路、北一环路、滨江路以及东、北出入口，但城区大
部分道路基本上还是混行交通的格局，主干路、次干路基本不具备级
配，东大街、北大街、中山街、川前街等越是交通集中区道路越狭窄。
加之城区环线尚未完全连通，支路、背街连通性低、无法成网，造成机
动车、非机动车通行集中在主干道上，使得主干道交通负荷过大。三
是部分大型功能区交通疏导性较差。北大街商业区、民主街行政区、
运达批发市场等高密度人群活动场所停车场配建不到位，严重削弱周
边道路功能。市汽车运输总公司XX 汽车站、高速客运站位于中心城区
内，每天有几十条班线、上千个班次发往各县及XX 等城市，进出客运
站的车流给周边路网带来很大压力。南郑、勉县等郊县的客运车辆、
快捷车进入市区繁华地段，随意上下旅客、慢速行驶、游走揽客，造成
虎桥路、石马路、前进路等路段交通不畅，降低了通行效率。
（二）道路供给较滞后，导致车路矛盾日益凸显。一是城市道路的
增长速度远远低于汽车增长速度。近三年来，我市机动车保有量以年
均XX%的速度递增，城区道路的增长速度远远赶不上车辆增长的需要。
况且，新增道路主要分布在新城区和郊区，相对来讲，中心城区的道
路面积率反而略有下降。这就使城区主要路口及路段交通流量成倍超
出设计流量，造成市区道路通行能力下降，高峰时段交通拥堵现象时
有发生。南北团结街作为城东贯穿城区南北的中轴线，设计最大交通
流量为机动车XXXX 辆/小时，但经对市人民医院T 型路口、莲湖路十
字、东门桥T 型路口早、晚高峰交通流量统计，三个路口早高峰机动车
流量均达XXXX 辆/小时以上，非机动车流量均达XXXX 辆/小时以上，
极易形成交通拥堵和秩序混乱。二是城市道路设施欠账较大。随着我
市城市建设快速发展，城区规模不断扩大，部分道路未能及时延伸，
导致断头路、道路衔接不到位、交通循环差等现象比较突出，如：南一
环西端、西一环南端、前进路西端、傥骆路南端等断头路多年未打通，
形成交通瓶颈，增加了周边道路交通压力，容易出现交通高峰期潮汐
性、系统性的拥堵现象。立体交通设施不足，除几座跨越铁路立交桥
外，仅在天汉大道的钟楼十字、万邦十字设置了地下通道，在中心广
场设置了人行天桥，其余如兴汉路、前进路、北团结街、东大街、北大
街、莲湖路等主要交通干道天桥、地下通道等立体交通设施为零，导
致这些路段红绿灯过多、车辆通行缓慢，严重影响了道路通行能力。
三是停车泊位严重匮乏。中心城区现有机动车停车泊位约X.X 万个，
车辆保有量和车位配比为X:X.X，与X:X.X 的通行配比差距较大；社
会公共停车泊位严重缺乏，百辆汽车公共停车泊位仅X.XX 个，距畅通
工程国家最低标准XX 个/百辆相差甚远。现有非机动车停放点XX 处
XXXX 平方米，容量不足X 万辆，停车位远远不能满足群众基本停车需
求。一些大型商场、酒店、娱乐场所将规划建设的停车场地挪作他用，
使周边车辆只能停放在道路旁边和人行道上，临时停车位大量的占用
了道路资源。
（三）公交发展水平落后，难以成为市民出行主要交通工具。一是
公交基础设施滞后。中心城区现有人口XX.XX 万人，按公交车XX 标
台/万人的标准计算，公交车应该达到XXX.X 标台，才能满足市民的出
行需求，但城区运营的公交车只有XXX 标台，缺口相当大。公交场站、
停靠站严重不足，枢纽站、首末站、换乘站、港湾式停靠点等设施基本
没有，公交车停靠、上下客只能占用交通道路，影响了其他车辆通行。
二是公交线路覆盖率不高。公交线网密度为X.XX 公里／平方公里，低
于X.X—X 公里／平方公里的规范标准；公交站点XXX 个，XXX 米站点
覆盖率为XX.X%，低于XX%的规范标准。公交线路重叠率达XX%，线路
大部分设置在城区的主、次干道上，一些社区和支路缺乏公交服务，
不方便区域市民选择公共交通出行。三是公交服务水平不高。部分车
辆老旧、准点率不高、车内卫生不达标，公交行业总体仍停留在人力
资源密集型的粗放经营阶段，公共交通服务的快捷化、信息化、人性
化、舒适化亟需改善。
（四）交管执法不够严格，交通管理水平有待提高。一是执法合力
不强。各部门之间联动配合不够紧密，交通安全监管执法和督导检查
仍失之于宽、软，未形成严管、严查、严处的常态机制，导致对车辆乱
变道、乱抢道、乱插队、乱调头、乱压线、乱超车等行为的处罚震慑力
不够，对行人、自行车、电动车违反交通法规行为处罚警示不力，对违
规营运三轮车、老年代步车清理取缔工作难以到位。在市政维修工程
影响交通秩序、轻微事故造成交通拥堵等方面的沟通机制也不完善。
二是交通管理设施不足。交通标志、标线、信号灯和交通隔离设施的
建设缺乏计划性，现有交通标志、标线的数量不足、质量不高、规范不
够。交通管理科技含量较低，未形成统一的智能化管理系统，主要还
是依靠传统的人海战术进行管理。三是交通警力仍然不足。随着经济
建设的快速发展，人口、道路里程的增长，车辆、驾驶员的增多，也造
成警力严重不足，长期超负荷工作，有效警力下降，除日常固定岗位、
事故处理外，无多余警力对因各种交通违法行为引起的拥堵问题予以
深入治理。
三、破解中心城区交通拥堵难题的几点建议
中心城区交通拥堵问题影响着XX 的对外开放形象，关系着广大
群众的生活质量。切实破解中心城区交通拥堵难题，是加快“三市”
建设、同步建成全面小康社会的内在要求，也是推进供给侧结构性改
革、加快补齐发展短板的重要任务。解决这一难题，要以“五大发展
理念”为引领，尊重城市发展规律，结合XX 城市发展实际，积极推进
“XXX”工程。即“围绕一个目标、遵循四个坚持、落实六项重点任
务”。
一个目标：中心城区交通治理要始终紧紧围绕全力优化交通供给、
不断提升宜居魅力这一目标。
四个坚持：坚持把握大势、统筹谋划，重点是准确把握城市发展
规律和以人为本要求，统筹城市发展和交通发展，深入研究、精准发
力，全面抓好城市总体规划衔接、城市交通规划完善、公交服务提升、
执法手段改进等工作。坚持远近结合、协力攻坚，重点是既着眼长远
及时完善规划设计，又聚焦社会关注的突出问题，善于凝聚合力，勇
于攻坚克难，让群众更多感受到城市交通治理的成效。坚持多管齐下、
综合施策，重点是找准城市交通拥堵的病灶所在，根据“药方”明确
各相关部门责任，及时出台针对性举措，综合治理存在问题。坚持常
抓不懈、久久为功，重点是总结以往城市交通整治中的经验教训，进
一步健全完善工作体系和责任体系，加快形成缓堵保畅长效机制。
六项重点任务：
第一，健全联动机制，形成齐抓共管工作格局。成立市城市交通
综合管理委员会，由市政府领导担任主任，公安、交警、交通、规划、住
建、工商、质检等部门和有关县区政府为成员，定期研究影响中心城
区交通的重大问题。职责包括以下几个方面：一是抓好交通规划。围
绕市城市总体规划，牵头抓好城市综合交通、市区停车场、公共交通
等规划的编制和修订工作，并推动规划落实。二是明确任务职责。对
于清理取缔非法营运三轮车、非法客运车辆、规范治理老年代步车、
区域施工影响交通、瓶颈路段改造等老大难问题，需要开展的交通秩
序专项整治活动等，组织相关部门协作配合，明确责任分工，限期落
实到位。三是加强督促检查。对于既定任务、突出问题，采取现场办公、
暗查暗访等方式，加强跟踪督查，及时反馈通报，确保调动起各相关
部门、各交通管理者、参与者的积极性，形成责任明确、齐抓共管的工
作机制。
第二，完善规划体系，做到科学引领城市交通。一是适时修订提
升总体规划。统筹考虑城市功能区分布，适时修订提升城市总体规划，
完善城市新建居住区学校、医疗等公共服务设施，疏解老城区交通压
力。以城市总体规划为指引，做好中长期城市交通发展规划和城市综
合交通体系规划的修订，充分发挥规划对城市交通建设的指导作用。
二是及时编制完善分项规划。优化城市道路系统规划，加大规划指导
下的城市道路结构调整改造，构筑与城市发展相适应、高效快捷的城
市道路网络系统。完善城市公共交通系统规划，将城市公共交通配套
设施及出租车停靠点等公共设施建设纳入城市旧城改造和新城建设
规划，大力发展大容量、快节奏的城市公交。编制城市停车系统规划，
形成以配建停车为主体、公共停车与路内停车为补充的城市停车系统。
三是加大规划落实力度。进一步制定出台促进城市交通各项规划落实
的地方法规，把城市交通各项规划指标的落实作为区域详规审查的重
要内容，真正使城市交通建设步入科学化、规范化轨道。
第三，加快硬件建设，提高城区道路通行能力。一是加快市区路
网建设。推动城市主干道升级改造，专设非机动车道，实现行人、非机
动车、机动车分流。尽早打通前进路、西新街、南一环、望江路、汉宁路
等断头路，形成交通环线。适时拆除司法路南侧门面房、拓宽川前街
路面宽度，打通道路瓶颈。在理工学院东门、XX 中学新校区、市人民医
院西门等行人流量大的交通要道，建设更多的地下通道、天桥等过街
设施，在保证行人安全的同时提升机动车通行效率。加大城市次干道、
支路、背街小巷交通基础设施的改造力度，改善城区道路微循环。二
是加快重点路口改造。对前进路天汉大道十字、南一环南团结十字、
新桥十字进行路口渠化改造；对天汉大道将坛路十字、北团结街莲湖
路十字、南北团结街东大街十字扩建右转车道，减少拥堵发生；拓宽
交通瓶颈，优化兴汉路高客站门前机非隔离绿化带，压缩人行道，拓
宽路面单向宽度；优化虎头桥路运达步行街地段机非隔离绿化带，单
向拓宽北侧路面，解决交通梗阻。三是加快停车泊位建设。加快重点
商业区、行政区、休闲区停车场建设，同时利用闲置空地设置临时停
车场作为资源补充，适当规划建设立体非机动车停放点；盘活现有停
车位，统一标准、规范管理，建立不同区域公共停车位的限时收费制
度，提高公共场所停车位使用的周转率；引导有条件的单位、社区开
放一定的停车场所，并通过价格机制给予一定的补偿，弥补停车场建
设不足的矛盾；出台优惠政策，鼓励社会投资建设经营性停车设施，
促进停车产业化。
第四，发展城市公交，提升公共交通服务水平。一是加大政策扶
持力度。设立城市公共交通发展专项资金，并逐年提高投入比例，对
公交企业执行政府指令性任务、开通冷僻线路、承担社会福利等形成
的政策性亏损，以及在公交场站建设、新能源车辆购置、信息化建设
等方面的投入给予补偿补贴。对新建公交停车场及其用房、车辆保养
场、首末站、枢纽站等项目的规费给予减免，城市公用事业附加费、基
础设施配套费等政府性基金使用向公共交通倾斜。二是优化公交网络
布局。优化公交线网和站点布局，有效提高站点覆盖率，体现公交的
公益性和便捷性，增强公共交通的吸引力。不断更新、添置公交车辆，
增加班次、缩短发车间隔时间，改善公交乘车环境，推出公交运行状
态实时查询平台等措施，有效提升公共交通服务水平，进一步提高公
交分担率，努力形成以公共交通为主、个体交通为辅的交通出行基本
方式。适度增加出租车数量，严肃查处出租车宰客、拒载等违规经营
行为，打击非法运营“黑车”，为市民提供方便、快捷出行工具。三是
保障公交路权优先。科学设置公共交通优先车道、专用车道、路口专
用线、单向优先专用线和专用指示信号，确保公交车辆优先通行。
第五，创新交管工作，保障城市交通安全畅通。一是创新管理方
式。在城市道路改建、扩建、新建过程中，对交通安全设施做到同步规
划、同步建设、同步使用，建立起交通安全设施建设、使用、维护管理
机制和交通安全设施维护经费逐年递增机制。加快智慧交通管控系统
和指挥平台建设，逐步建立起一套集交通控制、道路通行监控、拥挤
路段自动跟踪显示、交通诱导、交通违法自动抓拍等技术于一体的交
通指挥控制系统，提高交通管理的科技含量。二是创新执法模式。加
大交警、城管、交通、工商行政执法及其联合执法力度，始终以“零容
忍”的态度，加大对机动车乱停车、乱调头、乱转弯和自行车、电动车、
电动三轮车闯机动车道、闯红灯、逆向行驶、横穿马路以及行人闯红
灯等违法违规行为的处理力度，不断提高机动车、非机动车和行人的
遵章率。对于挪作它用的停车场，要通过联合执法，限期恢复。三是创
新应急机制。对于各种原因引起的交通拥堵，要适时、适地、适情迅速
处理。比如，对于事故性交通拥堵，要完善轻微事故快速处理机制，以
最短时间处结；对于饱和性交通拥堵，要通过行政管理手段来规范交
通参与者的交通行为；对于违法性交通拥堵，要按照法律法规要求，
“严管重罚”；对于特殊性交通拥堵，包括道路施工、恶劣天气、大型
活动、特种运输、特种勤务等，坚持“告之”与“分流”相结合，缓解
消除交通拥堵。
第六，加强宣传教育，营造遵纪守法社会氛围。人是道路交通
“人、车、路”三要素中最关键的要素，也是最主动的要素。提高市民
的文明交通素质，是改善道路交通状况，解决交通拥堵最直接、最有
效的方法。一要普及交通知识。把《道路交通安全法》列入普法重要内
容，采取市民喜闻乐见的形式，让道路交通安全法律法规进社区、进
学校、进企业、进单位。二要加大现场宣传。结合对交通违法行为的现
场处理，选择典型案例，开展警示教育，谴责不文明的交通行为，增强
群众文明交通素养、遵守交规意识。三要强化媒体引导。利用电视、网
络、微博等新闻媒体和平台，及时开展全民交通安全劝诫教育，加大
交通违规行为的曝光力度。在全社会营造文明出行、绿色出行、公交
出行的浓厚氛围，引导市民养成文明出行的良好习惯。
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