夜雨聆风行政规范性文件制定指南
尊敬的各位领导，同事们：大家好，今天我们一起来学习行政规范性文件的制定相关法律知识。
行政规范性文件虽然不属于严格意义上的法律法规，但却是行政法律实践中数量最大的规则渊源。随着我国社会的快速发展，各地、各部门每年都颁布或修订大量的行政规范性文件。但是，就行政规范性文件的制定，迄今并无全国统一权威的法律规范和技术规范加以指导和规制。
（点击）今天我根据自己的实践经验，结合相关法律法规，介绍一下行政规范性文件的基本知识，一般性要求和制定的格式、语言要求；并按照文件起草、合法性审核、发布和备案、废止、修改等六个方面，进行一下全面、详细地阐述相关的工作要点和注意事项。
（点击）一、行政规范性文件基本知识
（点击）(一)什么是规范性文件
行政规范性文件（以下简称规范性文件）是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称行政机关）依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。(《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》国办发〔2018〕37号)
如实施某一上位法规的规定、办法，某类事务的办理决定等。
行政机关内部执行的管理规范、工作制度、技术操作规程、机构编制、会议纪要、工作要点、请示报告、表彰奖惩、人事任免等文件，规划类文件和专业技术标准类文件，对其直接管理的事业单位人事、财务、外事等事项制定的文件，对具体事项作出的行政处理决定，以及涉密和依法不对外公布的文件，不属于行政规范性文件。
制发行政规范性文件是行政机关依法履行职能的重要方式，直接关系群众切身利益，事关政府形象。近年来，各地区、各部门不断加强行政规范性文件制定和监督管理工作，取得了一定成效，但乱发文、出台“奇葩”文件的现象还不同程度地存在，侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益，损害了政府公信力。
（点击）（二）规范性文件的分类
行政规范性文件分为政府规范性文件和部门规范性文件。各级人民政府(含政府办公厅、办公室)以自己的名义制定的规范性文件为政府规范性文件;省（市）级以下人民政府组成部门、直属机构以及法律、法规授权的管理公共事务的组织(以下简称部门)等以自己的名义制定的规范性文件为部门规范性文件。
（点击）（三）行政规范性文件的制定和发布主体
行政规范性文件的制定和发布主体，为行使行政权力的行政主体，主要是作为机关法人的、具有国家行政管理职权的行政机关，也包括经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的非政府组织。
作为行政规范性文件制定和发布主体的行政机关，包括中央机关与机构和地方机关与机构。
地方行政机关分为如下六类：
（1） 各级地方人民政府，包括乡、镇级到省级人民政府；
（2） 各级地方政府工作部门、直属机构、特设机构（直属特设机构，是指政府为了管理某类特殊的事项或履行特殊的职能而单独设立的一类机构。目前，直属特设机构通常是指中央和地方政府设置的国有资产监督管理委员会（简称国资委））；（国务院直属机构指的是各总局，如国家烟草管理局，国家林业局等，地方直属机构与国家存在对应。）
（3） 各级地方政府的各类派出机关，如地区行政公署（基本没有了）、区公所（基本没有了）、街道办事处等；
（4） 中央机关或机构依法设立的地方分支机构，如银保监会和证监会的地方监管局；
（5） 经法律、法规授权的行政机关派出机构，如公安派出所、税务所等；
（6） 一定条件下依法设立的综合执法机构，如根据行政处罚法规定组建的综合执法机构。
除以上六类机构外，其他的地方政府办公机构、办事机构、内设机构、派出机构以及未经授权的议事协调机构，不具备行政主体资格，不能作为行政规范性文件的制定和发布主体。
（点击）经法律、法规授权的非政府组织主体包括以下四类：
（1） 经法律、法规授权的事业单位；
（2） 经法律、法规授权的社会团体，如行业协会；
（3） 经法律、法规授权的基层自治组织，如居民委员会和村民委员会；
（4） 经法律、法规授权的企业组织，如邮政、电信、铁路、水电等公用事业企业。
接受行政主体委托而就某一或某类事务行使特定行政管理权的非政府组织，并非行政主体，故无权作为制定和发布行政规范性文件的主体。但是，这类非政府组织可以接受行政主体委托制定/起草行政规范性文件，一如委托立法。在这种情况下，其制定/起草行政规范性文件的活动应当接受本文述及的原则和规范约束，但所制定的行政规范性文件产生的法律责任归属于委托主体。
（点击）行政规范性文件制定工作要旨：
（一）坚持合法性原则，从始到终、从程序到内容，严格遵守上位法确立的原则和精神，不与上位法抵触；
（二）立足全局，做到中央与地方、全局与部门统一协调，避免片面追求地方或部门利益；
（三）以人为本，重视人民群众普遍关心和迫切要求的热点、难点问题；
（四）从实际出发，在维护法制统一前提下充分体现地方、部门或行业特色，防止照抄照般、简单重复上位法；
（六）充分发扬民主，全面听取公众意见，深入调查研究，增加行政规范性文件制定的民主性、科学性。
（点击）（四）规范性文件的形式
行政规范性文件包括：
（1） 省、直辖市及其下级地方政府发布的、除政府规章外，具有普遍约束力的决定、命令及其他规范性文件；
（2） 除地方政府外的行政主体基于法律法规授权制定的与上位法相配套的规范性文件；
（3） 除地方政府外的行政主体基于其法定行政职权，或经法律、法规授权的公共事务管理职能，就其职权范围内上位法实施或其他职责范围内具体行政事务办理制定的规范性文件。
（点击）行政规范性文件的制定和发布的特点
行政规范性文件的制定和发布，具有从属性、相对独立性、地方性。
从属性
行政规范性文件的从属性表现在：
（1） 行政规范性文件，从属于上位法，包括中央立法、地方法规、地方政府规章和制定主体上级机关颁布生效的规范性文件和其他应遵守的效力级别较高的规范性文件。行政规范性文件不得与上位法确立的原则和立法精神相抵触。
（2） 从调整内容上，行政规范性文件调整的是地方行政主体职权范围限定的空间、对象和行为范围内的特定事务。
（3） 从效力等级上，行政规范性文件效力从属于上位法。上位法的修改、废除直接引发从属于其的行政规范性文件的修改、废除。
相对独立性
行政规范性文件的相对独立性，是指行政规范性文件是依法行政的规则体系中不可或缺的组成部分，在不与上位法抵触的前提下，地方行政主体有权从本地方、本部门的具体情况和实际需要出发，发挥积极性和创造性，自主创制处理地方和部门事务的规范。具体表现如下：
（1） 行政规范性文件处理的是专属于本地方和本部门职权范围的专属事务，不是上位法规则的重复，而是对上位法规则的补充和完善。其作用不能为上位法所替代。
（2） 在不违反法律保留（法律保留是指凡是只能由法律规定的事项则只能有法律规定，或者在法律明确授权的情况下行政机关才有权在行政规范中予以规定。其目的在于禁止行政机关在没有法律授权的情况下，对公民的个人自由、财产权等涉及公民基本人权的重要事项予以干涉和侵犯）原则的前提下，对于上位法没有具体规则的，为了具体事务的办理，为了法律确立的原则、精神和价值的贯彻，地方行政主体可以就职权范围内的具体事务办理的准则、流程、方法等制定规范性文件以减少行政行为的不确定性风险，防止具体部门和人员滥用行政自由裁量权。
地方性
行政规范性文件的地方性表现在：
（1） 行政规范性文件的制定和发布主体是地方行政主体。
（2） 行政规范性文件地域效力范围仅限于本行政区域。
（3） 行政规范性文件具有地方特色。其不是上位法具体规则的简单重复，而是在上位法原则、精神和规则基础上，针对地方具体情况和实际需要，制定具有针对性和可操作性的规则，是上位法的延伸、补充和完善。
（点击）二、行政规范性文件制定的一般要求
（一）行政规范性文件制定应当遵循和参照的法律、法规和规范性文件：
（1） 《中华人民共和国立法法》；
（2） 《中华人民共和国行政处罚法》；
（3） 《中华人民共和国行政许可法》；
（4） 《中华人民共和国行政强制法》；
（5） 《规章制定程序条例》（国务院令第695号）；
（6） 《法规规章备案条例》（国务院令第337号）；
（7） 《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）；
（8） 《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕115号）；
（9） 地方性法规、规章和规范性文件有关规范性文件的制定、管理、审查和监督的规定。如《天津市人民代表大会常务委员会和区人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查办法》、《天津市行政规范性文件管理规定》（天津市人民政府第15号）、《天津市人民政府办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见》（津政办发[2019]17号）。
（点击）（二）行政规范性文件应当符合下列技术规范的要求：
（1）全国人大常委会法工委发布的《立法技术规范（试行）（一）、（二）》有关结构、条文和词语规范；
（2）中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《党政机关公文处理工作条例》有关行文格式和程序的规范；
（3）有关文字、数字和标点符号的国家标准，包括但不限于《中华人民共和国法定计量单位使用方法》、《量和单位》（GB3100-3102-86）、《出版物上数字用法》（GB／T 15835—2011）、《标点符号用法》（GB／T 15834—2011）。
（点击）可以制定行政规范性文件的情形 :
有下列情形之一的，可以制定行政规范性文件:
(一)相关法律、法规、规章和国家政策对某一方面的行政工作尚未作出明确规定的;
(二)相关法律、法规、规章和国家政策对某一方面的行政工作虽有规定但规定不具体、不便操作的;
(三)相关法律、法规、规章和国家政策授权制定相关规范性文件的。
行政主体应当通过编制规范性文件年度制定计划、开展必要性论证等方式，对需要制定的规范性文件加强统筹、综合;内容相近的行政管理事项，应当归并后制定规范性文件。
规范性文件应当具有明确的制度、措施和程序等实质内容，不得制定没有实质内容的规范性文件。法律、法规、规章、国家或者本市政策或其他上位法已经作出明确规定且仍然适用的，不得制定内容重复的规范性文件。（除了部改省，省改市外，没有其他的改变）
（点击）保留原则（法律保留是指凡是只能由法律规定的事项则只能有法律规定，或者在法律明确授权的情况下行政机关才有权在行政规范中予以规定。其目的在于禁止行政机关在没有法律授权的情况下，对公民的个人自由、财产权等涉及公民基本人权的重要事项予以干涉和侵犯）
行政主体制定规范性文件必须遵循法律保留原则，不得超越法定权限在规范性文件中规定下列内容：
（一）增加法律、法规、规章规定之外的行政权力事项或者减少法定职责；
（二）增设行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等事项；
（三）增加办理行政许可事项的条件，规定出具循环证明、重复证明等内容；
（四）违法减损自然人、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务，侵犯自然人人身权、财产权、劳动权等基本权利；
（五）超越职权规定应当由市场调节、企业和社会自律、自然人自我管理的事项；
（六）违法设置排除或者限制公平竞争、干预或者影响市场主体正常生产经营活动的措施，违法设置市场准入和退出条件；
（七）法律、法规、规章、国家或者本市政策禁止规范性文件规定的其他事项。
行政规范性文件不得存在下列情形：
（1） 同宪法、法律、行政法规、本地方法规、部委规章、政府规章、上级行政主管部门和行业主管部门的上位规范性文件相抵触；
（2） 同本级或者上级人民代表大会及其常务委员会的决议、决定相抵触；
（3） 文件的制定和内容超越法定或法律法规授予的职权范围；
（4） 违反法律保留原则；
（5） 限制或剥夺自然人、法人或者其他组织合法权利，或者增加自然人、法人或者其他组织义务；
（6） 违背法定程序；
（7） 与自身及其他同级行政主体发布的已生效规范性文件内容不一致；
（8） 违背其他法律、法规禁止或限制规定的情形。
（点击）行政规范性文件的制定应履行下列程序：
（1） 立项；
（2） 起草；
（3）征求意见，调查研究
（4） 合法性审核和修改；
（5） 审议；
（6） 签发和公布；
（7） 备案。
（点击）三、行政规范性文件的格式和语言要求
行政规范性文件内容应当逻辑结构严密，语言准确、规范、简洁，条文内容应当明确、具体、具有可操作性。
行政规范性文件应当根据具体内容、效力确定名称，可以使用“规定”“办法”“决定”“公告”“通知”“通告”“意见”“规则”“细则”“指南”“指引”“解释”“解答”等名称，但不得使用“法”“条例”等名称。
凡内容为实施法律、法规、规章和上级行政机关规范性文件的，其名称前一般冠以“实施”两字。
政府规范性文件的标题应当冠以本行政区域名称，部门规范性文件的标题应当冠以制定机关名称。
同等级别、类别、效力的规范性文件，其名称体例应统一规范。
规范性文件的题注是指文件名称下用括号标注的部分，它通常反映了该文件的制定主体、批准机关及通过时间。
内容简单、篇幅较小的规范性文件可以段落形式表述。除此之外规范性文件内容应用条文形式表述。名称为“规定”“办法”“规则”“实施细则”的，内容应当采用条文形式表述。
条文是规范性文件的基本单位，每个条文内容相对独立、完整，长短适当；各条文之间存在法律上、事实上或逻辑上的内在联系；根据表述需要，条下可设款、项。
由条文构成的规范性文件，条文数量较少的，其形式结构可采用简单结构，即全文不分章节，按照条文方式以数字、逻辑顺序排列；条文较多，内容复杂的，可采用复杂结构，即在条文基础上，根据内容和逻辑，增加章或章、节排序层次；每章内容相对独立，有自己的标题；除非特殊情况，每章条文数量不宜少于五条。
规范性文件的完整规则结构由假定条件、行为模式和规范后果构成，该规则可以表现为一个条文，也可以表现为若干相互关联的条文。
规范性文件的用词应当使用法律语言，避免使用生僻词、生造词、网络用语和含义不清的词，不使用口语化语言或文件式、政策性语言。
规范性文件引用组织机构名称应当使用规范名称，引用法律、法规、规章或其他上位规范性文件应当使用全称；名称过长且需多次使用的，应当在该名称首次出现时在括号中予以注明简称，此后用简称。
规范性条文中一般使用“为了”、“可以”、“应当”、“或者”、“以及”、“必须”、“按照”、“处以”等双音节词语，不用“为”、“可”、“应”、“或”、“及”“必”、等单音节词语。
（点击）四、规范性文件的起草
（点击）（一）规范性文件应当由制定机关组织起草
规范性文件专业性、技术性较强的或者社会关注度高，或者对公共利益产生重大影响的，制定机关可以吸收相关领域的专家参与起草工作，也可以委托相关领域专家、教学科研单位、律师事务所或者其他社会组织起草（“委托起草”）。
委托起草的，应当由制定机关与受托机构签订理理书面委托合同。委托合同应明确起草工作计划和要求、委托期限、委托成果、工作报酬以及其他双方的权利与义务。
两个或者两个以上的制定机关，根据履行职责的需要，可以联合起草规范性文件；联合起草时，应当由一个制定机关主办，其他制定机关配合。
制定机关应当成立起草工作专门小组。小组成员应当吸纳法律专家和行业专家作为成员。委托起草的，工作小组应按照起草工作计划负责检查和监督受托机构的工作，以及与受托机构的日常沟通和协调。
（点击）（二）规范性文件制定的评估和论证
起草规范性文件，应当对制定规范性文件的必要性、可行性和合理性进行全面论证，并对规范性文件涉及的管理领域现状，所要解决的问题，拟设定的主要政策、措施或者制度的合法性、合理性及其预期效果和可能产生的影响等内容进行调研和评估论证，必要时还应当进行成本效益分析。
（点击）起草行政规范性文件要坚持科学合理的原则。
规范性文件涉及重大行政决策事项或者重大公共利益和公众权益，涉及社会稳定、市场主体经济活动或者性别平等保护内容的，应当按照国家和市有关规定进行社会稳定风险评估、公平竞争审查或者性别平等咨询评估。
起草行政规范性文件的必要性和可行性论证
有规范性文件制定权的行政机关（下称“制定机关”）可以根据本机关的工作部门或者下一级人民政府的建议，根据自然人、法人或者其他组织的建议，对制定相关规范性文件进行立项调研、论证；对于经调研具备制定必要性和可行性要求的，决定制定相关规范性文件。
（点击）行政规范性文件制定必要性论证内容包括：
（一）该项规范性文件对需要调整的社会关系是否是合理的、妥当的；
（二）是否必须以规范性文件方式进行规范和调整。
行政规范性文件制定可行性论证的内容包括：
（一）其制定是否有上位法依据或在制定主体职权权限内；
（二）是否有国内其他同类地区的同类立法或规范性文件作为借鉴；
（三）其制定和实施是否能取得期望的正面社会效益，是否合乎当地社会需要；
（四）规范性文件的内容是否合理，是否能够为一般正常人理解和遵行；
（五）该项规范性文件实施的配套条件是否具备。
（点击）（三）起草单位的主要工作
起草单位应当根据制定机关的立法规划和计划，制定规范性文件起草工作计划，明确制定流程、成果、进度和分工。
起草单位应当撰写文件制定规范依据汇编（“法规汇编”），法规汇编应当包括如下规范性依据：
（一）文件制定所依据的法律、行政法规、地方法规、部委规章、地方规章；
（二）相关政策；
（三）与文件内容直接相关的上位规范性文件；
（四）其他同级机构已颁布之同类规范性文件。
对于专业性较强的文件，起草单位应当编撰专业资料汇编，其内容应当包括文件所涉及的专业知识介绍，专业术语名词解释，相关专业文章和专著目录，以及其他必要的专业信息。
在文件讨论稿中，起草单位应当对文件每一编、章、节进行具体说明，说明起草背景、动机、目的，主要内容。
（点击）文件讨论稿应就每一条文按照如下格式撰写：
（一）条文主旨；
（二）条文正文；
（三）条文依据和参照规范；
（四）条文说明。包括条文撰写背景（包括起草的必要性、可行性和合理性）、动机和目的，涉及的主要问题及处理方案，主要分歧意见、处理和理由，其他解释和说明该条文必要的信息。
对于既有文件的修订，应当制定新旧条文对照表，并在条文讨论稿中逐条说明修订的具体原因和理由。
为了便于征求意见，起草单位应当结合讨论稿，制定相应的PPT演示文件，全面、简明地介绍文件起草背景、目的，文件的架构，主要内容，突出问题等。
（点击）起草行政规范性文件时应当听取有关行政机关、社会组织（如行业协会、商会等）、专家学者、行业代表、利害关系人的意见。起草涉及企业权利义务的规范性文件，应当充分听取相关企业和行业协会商会的意见。
区人民政府及其工作部门起草规范性文件，一般应当听取市有关主管部门的意见；市（/省/自治区）人民政府工作部门起草规范性文件，可以根据需要，听取有关区人民政府的意见。
政府某一工作部门作为起草主体的，在涉及其他工作部门的职责和工作时，应当充分听取相关部门的意见和建议，并取得相应的书面答复/回复/说明。
起草部门可以根据制定规范性文件的需要，专项听取人大代表、政协委员等的意见和建议。
起草部门征求和听取意见，可以采取召开座谈会、论证会、听证会、实地走访、书面问卷等方式。起草单位应当就征求和听取意见的过程、内容制定书面记录，所收取的书面意见原件应当保存在工作底稿中。
（点击）行政规范性文件涉及重大利益调整或者存在重大意见分歧，对自然人、法人或者其他组织权利义务有较大影响、公众普遍关注，需要听证的，应当组织听证。
举行听证会应当符合下列规定：
（一）听证会公开举行，在举行听证会的七日前公布听证会的时间、地点和内容；
（二）听证会由法制机构主持，起草单位就行政规范性文件草案作说明；
（三）参加听证会的有关机关、组织和个人有权提问和发表意见；
（四）听证会应当制定笔录，如实记录发言人的主要观点和理由；
（五）起草单位和法制机构应当认真研究听证会反映的各种意见，起草单位在报送行政规范性文件草案送审稿时，应当说明对听证会意见的处理情况及理由。
（点击）除依法需要保密的外，对涉及群众切身利益或者对自然人、法人和其他组织权利义务有重大影响的规范性文件，应当通过政府网站或者其他有利于公众知晓的方式向社会公示，公布规范性文件草案及其说明等材料，征询公众意见。
公开征求意见一般不少于7个工作日，但法律法规或者另有规定的应从其规定。
如《优化营商环境条例》第六十二条规定：“制定与市场主体生产经营活动密切相关的行政法规、规章、行政规范性文件，应当按照国务院的规定，充分听取市场主体、行业协会商会的意见。除依法需要保密外，制定与市场主体生产经营活动密切相关的行政法规、规章、行政规范性文件，应当通过报纸、网络等向社会公开征求意见，并建立健全意见采纳情况反馈机制，向社会公开征求意见的期限一般不少于30日。”
对于依法需要保密的规范性文件制定，应要求参与人员就所了解的信息保密，必要时应签署保密承诺书或保密协议；不宜以微信群方式进行工作组织，不宜以电子文件方式传递文稿；在研讨和征求意见的会议上提供给参会人员的纸质文稿应在会议结束时收回。
自然人、法人或者其他组织对规范性文件草案内容提出意见和建议的，起草部门应当予以研究处理，并在起草说明中载明。
制定机关应当建立意见沟通协商反馈机制，对相对集中的意见和建议不予采纳的，应当在起草过程中通过座谈会等方式，及时进行沟通并说明理由。
有关机关对规范性文件草案内容提出重大分歧意见的，起草部门应当进行协调；协调不成的，报请上级行政机关协调或者决定。对重大分歧意见的协调和处理情况，应当在起草说明中载明。
（点击）起草工作最终成果为规范性文件草案送审稿和起草说明。起草说明应当包括下列内容：
(一) 文件制定的必要性和可行性；
(二) 文件制定所依据的法律、行政法规、地方法规、部委规章、地方规章，相关政策以及上级机关有关规范性文件；
(三) 文件制定的指导思想、调整范围；
(四) 文件内容概要，其中应突出文件拟解决的主要问题以及所采取的主要措施；
(五) 自然人、法人或者其他组织对文件草案内容提出的意见和建议和起草单位的相应采纳处理情况；
(六) 重大分歧意见的协调和处理情况；
(七) 其他需要说明的有关问题和情况；
（八）规范性文件的条文的依据及解读。
起草工作计划、方案、过程性文稿、征求意见问卷和回复、工作记录，以及工作成果，应当在起草工作完成后整理成文件起草工作底稿，作为制定主体工作部门的档案保存。制定主体为受托机构的，工作底稿原件可保存作为受托机构工作档案保存，但应当向委托机构提供至少一套复制本，进入制定机关工作档案。
制定机关在起草过程中获取、形成的过程性文件，原则上不作为政府信息公开文件对外公开，但法律法规另有规定的除外。
（点击）五、行政规范性文件的审核、发布和备案
建立程序完备、权责一致、相互衔接、运行高效的行政规范性文件合法性审核机制，是做好合法性审核工作的重要保证。起草部门要及时将送审稿及有关材料报送制定机关的办公机构和负责合法性审核的部门，并保证材料的完备性和规范性。制定机关的办公机构要对起草部门是否严格依照规定的程序起草、是否进行评估论证、是否广泛征求意见等进行审核。制定机关负责合法性审核的部门要对文件的制定主体、程序、有关内容等是否符合法律、法规和规章的规定，及时进行合法性审核。未经合法性审核或者经审核不合法的，不得提交集体审议。
健全行政规范性文件备案监督制度，做到有件必备、有备必审、有错必纠。制定机关要及时按照规定程序和时限报送备案，主动接受监督。
（点击）合法性审核
制定行政规范性文件（以下简称规范性文件）是行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称行政机关）依法履行职能的重要方式。对规范性文件进行合法性审核是确保行政机关出台的规范性文件合法有效的重要措施。
（点击）全面推行规范性文件合法性审核机制，是推进依法行政、建设法治政府的必然要求，有利于维护国家法制统一、政令统一，有利于从源头上防止违法文件出台、促进行政机关严格规范公正文明执法，有利于保障公民、法人和其他组织的合法权益。
各地区和各部门要结合工作实际，从制定主体、公文种类、管理事项等方面，确定纳入规范性文件合法性审核的标准和范围，编制规范性文件制定主体清单，明确规范性文件的公文种类，列明规范性文件管理事项类别。凡涉及公民、法人和其他组织权利义务的规范性文件，均要纳入合法性审核范围，确保实现全覆盖，做到应审必审。行政机关内部执行的管理规范、工作制度、机构编制、会议纪要、工作方案、请示报告及表彰奖惩、人事任免等文件，不纳入规范性文件合法性审核范围。
（点击）审核主体
各级人民政府及其部门要明确具体承担规范性文件合法性审核工作的部门或者机构（以下统称审核机构）。以县级以上人民政府或者其办公机构名义印发的规范性文件，或者由县级以上人民政府部门起草、报请本级人民政府批准后以部门名义印发的规范性文件，由同级人民政府审核机构进行审核；起草部门已明确专门审核机构的，应当先由起草部门审核机构进行审核。
国务院部门制定的规范性文件，由本部门审核机构进行审核。省、自治区、直辖市和设区的市人民政府部门制定的规范性文件，由本部门审核机构进行审核，也可以根据实际需要由本级人民政府确定的审核机构进行审核。县（市、区）人民政府部门、乡镇人民政府及街道办事处制定的规范性文件，已明确专门审核机构或者专门审核人员的，由本单位审核机构或者审核人员进行审核；未明确专门审核机构或者专门审核人员的，统一由县（市、区）人民政府确定的审核机构进行审核。
（点击）审核职责
审核机构要认真履行审核职责，防止重形式、轻内容、走过场，
审核机构要根据不同情形提出合法、不合法、应当予以修改的书面审核意见。起草单位应当根据合法性审核意见对规范性文件作必要的修改或者补充；特殊情况下，起草单位未完全采纳合法性审核意见的，应当在提请制定机关审议时详细说明理由和依据。
规范性文件的合法性审核的内容
规范性文件的合法性审核，主要包括下列内容：
制定主体是否合法；
是否超越制定机关法定职权；
内容是否符合宪法、法律、法规、规章和国家政策规定；
是否违法设立行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等事项；
是否存在没有法律、法规依据作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的情形；
是否存在没有法律、法规依据作出增加本单位权力或者减少本单位法定职责的情形；
是否违反规范性文件制定程序。
（点击）合法性审核应当提供的材料
起草单位报送法制机构进行法律审核时，应当提供下列材料：
（一）报请公布的请示；
（二）行政规范性文件草案送审稿；
（三）行政规范性文件的起草说明；
（四）起草行政规范性文件所依据的法律、法规、规章和政策以及上级行政机关的行政规范性文件（以下统称制定依据）；
（五）征求意见的有关材料；
（六）其他有关资料。
（点击）法制机构负责对行政规范性文件草案送审稿的下列内容进行审核：
（一）是否具有制定的必要性和可行性；
（二）是否符合合法性审核要求；
（三）具体规定是否适当；
（四）是否征求相关部门、组织和管理相对人的意见；
（五）是否对重大分歧意见进行协调和处理；
（六）是否与相关行政规范性文件规定一致；
（七）其他需要审核的内容。
（点击）规范审核程序。
要根据实际情况确定规范性文件合法性审核程序，明确起草单位、制定机关办公机构及审核机构的职责权限，严格执行材料报送、程序衔接、审核时限等工作要求。起草单位报送的审核材料，应当包括文件送审稿及其说明，制定文件所依据的法律、法规、规章和国家政策规定，征求意见及意见采纳情况，本单位的合法性审核意见，以及针对不同审核内容需要的其他材料等。
起草单位直接将文件送审稿及有关材料报送制定机关办公机构的，制定机关办公机构要对材料的完备性、规范性进行审查。符合要求的，转送审核机构进行审核；不符合要求的，可以退回，或者要求起草单位在规定时间内补充材料或说明情况后转送审核机构进行审核。起草单位直接将文件送审稿及有关材料报送审核机构进行审核的，审核机构要对材料的完备性、规范性进行审核，不符合要求的，可以退回，或者要求起草单位在规定时间内补充材料或说明情况。除为了预防、应对和处置突发事件，或者执行上级机关的紧急命令和决定需要立即制定实施规范性文件等外，合法性审核时间一般不少于5个工作日，最长不超过15个工作日。
（点击）除为了预防、应对和处置突发事件，或者执行上级机关的紧急命令和决定需要立即制定实施规范性文件等外，合法性审核时间一般不少于五个工作日，最长不超过十五个工作日。
起草单位按照审核机构要求补充材料、说明情况以及提供依据的文本或对依据引用情况作出说明的时间不计入合法性审核时限。起草单位根据合法性审核意见修改后再次送审核机构进行审核的，审核时限重新计算，根据实际情况确定，最长不超过十五个工作日。
（点击）行政规范性文件草案送审前，应当先送法制机构进行审核（“法律审核”）。报各级人民政府公布的行政规范性文件，先送各级人民政府法制机构进行审核；报市（/省/自治区）和区县人民政府工作部门或者法律、法规和规章授权的组织公布的行政规范性文件，先送本机关法制机构进行审核。
法制机构对行政规范性文件草案送审稿进行法律审核，需要有关部门作出说明、提供依据、协助工作的，有关部门应当积极配合，并在规定期限内予以答复和办理。
（点击）规范性文件草案内容技术性、专业性较强或者涉及疑难法律问题的，审核机构可以通过召开论证会、听证会、书面征求意见等方式，向相关领域的专家、专业组织进行咨询。
（点击）审核机构对规范性文件草案进行审核后，应当根据不同情形，提出合法、不合法、应当予以修改的书面法律审核意见。对确实不需要制定或者制定的基本条件尚不成熟的规范性文件，审核机构可以向起草部门出具意见，建议不予制定；对于出现重大不同意见需要进一步协调的，可缓办或退回。
（点击）未经合法性审核或者经审核不合法的规范性文件草案，不得提交集体审议。
（点击）市、区人民政府的规范性文件，应当提交本级人民政府常务会议或者全体会议审议决定；其他规范性文件，应当提交制定机关办公会议审议决定。
起草部门应当向制定机关有关会议提交规范性文件草案、起草说明、合法性审核意见。
集体审议未通过、需要进行重大修改的规范性文件草案，应当在修改后重新进行合法性审核。
规范性文件应当由制定机关主要负责人或者经授权的负责人签署。
（点击）制定机关应当明确专门机构对规范性文件进行统一登记、统一编号、统一印发。规范性文件编号应当具有识别性，不得与行政机关其他文件相混淆。
制定机关应当及时将规范性文件，通过政府公报、政府网站、新闻发布会或者政务新媒体、报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公布，并录入统一的规范性文件数据库。公布时间以首次向社会公布的时间为准。在政府公报上刊登的行政规范性文件文本为标准文本。
未向社会公布的行政规范性文件无效，不得作为行政管理的依据。
（点击）制定机关应当规定规范性文件的施行日期。
行政规范性文件应当自公布之日起三十日后施行。但因保障国家安全、重大公共利益的需要，或者公布后不立即施行将有碍法律、法规、规章和行政规范性文件执行等情形的，可以自公布之日起施行。
规范性文件不溯及既往，但为了更好地保护自然人、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。
制定机关应当规定规范性文件的有效期；有效期届满未明确延续的，规范性文件自动失效。
（点击）规范性文件的有效期自施行之日起一般不超过五年。为实施法律、法规、规章或者国家政策制定的规范性文件，有效期需要超过五年的，制定机关应当在起草说明中载明理由，但有效期最长不得超过十年。未明确有效期的，其有效期为五年。
规范性文件的名称冠以“暂行”“试行”的，有效期自施行之日起不超过二年。未明确有效期的，其有效期为二年。
（点击）行政规范性文件的解释权，由制定机关行使。自然人、法人和其他组织可以向制定机关提出对行政规范性文件的解释要求。
需要对行政规范性文件进行解释的，由制定机关的法制机构提出意见，报制定机关审定公布，或者按照行政规范性文件的制定程序报制定机关审定公布。
经制定机关审定公布的行政规范性文件解释与原文件具有同等的效力。
（点击）各级行政机关制定的行政规范性文件，要在公布之日起二十日内，分别向直辖市（/省/自治区）和区、县人民政府备案。备案时应当提交如下备案资料：
（一）备案报告；
（二）规范性文件正式文本（附电子文本）；
（三）起草说明；
（四）备案机关要求提交的其他资料。
市（/省/自治区）和区、县人民政府法制机构要充分发挥行政规范性文件备案审查监督职责，对报送备案的行政规范性文件进行合法性与适当性审查。行政规范性文件违反社会主义法制统一原则、与上位法和上级行政机关行政规范性文件抵触或者明显不适当的，政府法制机构要及时向制定机关提出自行撤销或者纠正的审查处理意见；对于制定机关不予改正的，政府法制机构要及时报请本级人民政府决定撤销，以保证社会主义法制的统一。
（点击）六、行政规范性文件废止、修改
要健全行政规范性文件动态清理工作机制，根据全面深化改革、全面依法治国要求和经济社会发展需要，以及上位法和上级文件制定、修改、废止情况，及时对本地区、本部门行政规范性文件进行清理。
各地区、各部门要对制定的规范性文件开展自查自纠，发现存在违反法律法规和国家政策、侵犯群众合法权益的“奇葩”文件等问题的，要及时纠正，造成严重影响的，要按照有关规定严肃问责。要做好机构改革过程中行政规范性文件清理和实施的衔接工作，新组建或者职责调整的政府部门要对本部门负责实施的行政规范性文件进行清理，需要修改的，及时进行修改；不需要修改的，做好继续实施的衔接工作，确保依法履职。
（点击）下列情况下，行政规范性文件应被废止:
(一) 规范性文件所依据的上位法已被明令废止或者宣布失效的；
(二) 规范性文件的主要规定超越制定机关权限的、明显不适当的；
(三) 适用期已过的；
(四) 调整对象已消失的。
（点击）下列情况下，行政规范性文件应被修改：
(一) 规范性文件的个别条款与上位法不一致的；
(二) 规范性文件之间对同一事项的规定不一致的；
(三) 规范性文件的个别条款和程序违反相关行政规范性文件管理规定的。如，超越权限设定行政处罚、行政强制、行政许可、非行政许可审批、行政确认、行政备案、行政事业性收费项目；无上位法依据随意限制或者剥夺自然人、法人和其他组织的合法权利以及增加自然人、法人和其他组织的义务；未明确规定生效和废止时间的，也应当修改。
