行政合同还是民事合同,这份答复说明了一切

重庆市高级人民法院

　　你院（2020）渝民他29号《关于易拓威（上海）机器人科技有限公司申请确认仲裁协议效力一案的请示报告》收悉。经研究，答复如下：

　　根据你院请示，易拓威（上海）机器人科技有限公司与重庆市渝北区人民政府签订《投资协议》约定的内容，既有行政法上的权利义务，也有民法上的权利义务。重庆市渝北区人民政府请求返还扶持资金及支付违约金等财产权益的事项属于民事争议，不涉及行政法上的争议，根据《中华人民共和国仲裁法》第二条、第十六条之规定，该争议可以通过仲裁方式解决。

　　此复

附：原请示报告

重庆市高级人民法院关于易拓威（上海）机器人科技有限公司申请确认仲裁协议效力一案的请示报告

　　（（2020）渝民他29号　2021年5月11日）

最高人民法院：

　　2020年10月27日，我院收到重庆市第一中级人民法院（以下简称重庆一中院）关于易拓威（上海）机器人科技有限公司（以下简称易拓威公司）申请确认仲裁协议效力一案的请示报告。重庆一中院审查后，认为易拓威公司申请确认仲裁协议无效的理由成立，拟认定案涉仲裁协议无效。我院在对本案进行复查后，认为重庆一中院确认案涉仲裁协议无效的处理意见正确，拟同意其确认案涉仲裁协议无效。根据《最高人民法院关于仲裁司法审查案件报核问题的有关规定》第二条、第三条的规定，现将该案请示贵院。

　　一、当事人基本情况

　　申请人：易拓威公司。住所地：上海市宝山区。

　　法定代表人：余某某，执行董事。

　　被申请人：重庆市渝北区人民政府。住所地：重庆市渝北区。

　　法定代表人：谭某，区长。

　　二、案件基本情况

　　（一）申请人请求及被申请人答辩

　　申请人易拓威公司请求：确认案涉仲裁协议无效。事实及理由：2015年12月15日，易拓威公司与被申请人重庆市渝北区人民政府（以下简称渝北区政府）签订了《投资协议》，该协议第十五条第二款约定“若双方协商后仍不能解决争议，任何一方均可提交重庆仲裁委员会”。但根据《投资协议》约定的内容，该《投资协议》符合行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的行政协议。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十六条之规定，“行政协议约定仲裁条款的，人民法院应当确认该条款无效”，故本案中约定的仲裁条款属无效条款。

　　被申请人渝北区政府辩称：请求驳回申请人的申请请求。理由如下：

（1）案涉《投资协议》属民事合同，应当按照民事诉讼程序解决纠纷。首先，从内容上看，《投资协议》约定的权利义务，是以财产权益为核心内容的等价有偿法律关系。在订立合同时，渝北区政府与易拓威公司之间并不存在行政管理关系，政府的补贴政策也并非行使法定的公共管理职能的行为，合同主要是用来明确当事人之间的民事权利义务关系。其次，从目的上看，渝北区政府签订合同的目的并不是实施行政管理，而是促进经济发展，实现经济价值，与行政管理职能并无必然联系，法院不宜将其认定为行政合同。最后，从救济途径看，《投资协议》对合同解除、违约责任承担方式等条款作出明确约定，这是平等民事主体之间私法自治、意思自由的体现，也表明此合同为民事合同。

（2）《投资协议》没有体现行政优益权，合同双方权利义务对等。行政优益权是判断民事合同和行政合同的重要标准，即在合同的签订、履行、解除、终止过程中，行政机关是否居于主导地位，行政职权是否在合同履行中起主导作用，行政主体是否享有合同的发起权、合同履行的监督权和指挥权、单方面变更合同权、单方面解除合同权等。在其权利义务的约定上，是否体现行政管理关系，是否具有不对等性。在本案中，《投资协议》内容并没有体现出不平等的行政管理关系，合同约定的中心内容是渝北区政府向易拓威公司发放各种补贴，但是易拓威公司的产值和税收应达到相应要求。因此，双方权利义务对等，应为民商事合同。

（3）在易拓威公司违约的情况下，渝北区政府没有任何行政法律依据和行政强制权利要求其直接返还补贴并支付违约金。现行法律将行政合同划归行政诉讼范畴，《行政诉讼法》第四十九条明确规定，提起行政诉讼的原告必须是公民、法人或其他组织。易拓威公司在申请书中提出的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》中直接出现的“原告”“被告”也分别指公民、法人组织和行政机关，而本案申请仲裁的主体是国家机关，如果法院认定案涉协议属行政协议，那么渝北区政府的权利将无从救济。同时，从渝北区政府提起仲裁申请的事实上也可以看出，渝北区政府作为行政机关在案涉合同履行中无任何行政法律依据和行政强制权利要求其直接返还补贴并支付违约金，还需要请求司法、仲裁部门的帮助，维护自身权益。

　　（二）重庆一中院查明事实

　　2015年12月15日，渝北区政府（甲方）与易拓威公司（乙方）签订了《投资协议》，项目名称为易拓威机器人研发生产项目（以下简称项目）。该协议对项目的规模、内容、效益目标、开发计划、双方的权利义务、项目财政扶持、违约责任及免责事由等事项进行了约定，包括：

（1）项目内容。①在渝北区投资建设机器人研发中心；②打造工业机器人生产基地，大批量生产六轴工业机器人、商农用机器人；③在渝北区投资建设机器人销售中心，到2020年，实现销售收入5亿元人民币以上。

（2）甲方的陈述与保证。①项目公司设立服务：本协议生效之日起，甲方按照中国法律、法规和政策的要求，为乙方或乙方项目公司提供优质服务。在乙方或乙方项目公司提供符合有关部门要求的项目申请资料后，甲方协助乙方或乙方项目公司办理工商注册、税务登记等与项目公司设立相关的行政审批手续，相关费用由乙方或乙方项目公司自行缴纳。②经营权利保证：依据中国国家和地方有关法律、法规、政策的规定，甲方保证不对乙方项目的独立自主建设和经营施加任何非法干预。

（3）本项目财政扶持。乙方项目确保在甲方开发区内纳税，且其总投资额、注册资本金、年产值总额、年纳税总额等应符合《投资协议》第一条、第二条的约定，并达到下述相应条件时，经乙方申请，甲方审核合格后可给予乙方或乙方项目公司下列产业发展扶持资金进行项目扶持。具体包括：①厂房、办公用房支持。自签约起的前三年，甲方在仙桃数据谷为乙方或乙方项目公司提供约1600平方米的研发、办公及产品展示用房，租金按建筑面积20元/平方米/月缴纳，另在创新经济走廊租赁2000平方米的生产厂房，按市场价缴纳租金。甲方给予乙方提供简单装修办公场地，如乙方项目公司需要精装修按600元/平方米装修费用补贴，用于生产车间办公场地及研发中心等装修，补贴总额不超过100万元。装修费用补贴在装修完成经甲方确认后，一次性支付至乙方账户。②运营扶持。乙方或乙方项目公司应以《西部地区鼓励类产业目录》中规定的产业项目为主营业务，协助乙方或乙方项目公司在2020年12月31日前依法享受企业所得税15%的优惠税率。③设备补贴。《投资协议》签订后五年内，对乙方或乙方项目公司在渝北区经营期间新购置的研发生产设备按20%给予补贴，补贴总额累计不超过200万元，搬迁进来的研发生产设备应折旧后计算补贴金额。④研发项目基金支持。前三年，甲方对乙方或乙方项目公司在重庆新项目研发、新产品制造、技术设备改良给予每年100万元人民币的补贴。申请补贴时乙方或乙方项目公司应向甲方提供新项目研发、新产品制造、技术设备改良的资料证明。⑤开办补贴。甲方给予乙方100万元开办支持补贴，用于协助及督促乙方或乙方项目公司尽快正式营业，开办支持补贴在乙方注册资本金到位后两周内，一次性付至乙方公司对公账户。⑥自动化生产线建设补贴。第一年，甲方对乙方或乙方项目公司在重庆组建的自动化生产线，进行一次性补贴100万元。

（4）争议解决及适用法律：因本协议引起的或与本协议有关的任何争议应首先通过双方友好协商解决。若双方协商后仍不能解决争议，任何一方均可提交重庆仲裁委员会，按照申请仲裁时该会现行有效的仲裁规则进行仲裁。仲裁裁决是终局的，对双方均有约束力。

　　另查明，重庆仲裁委员会已受理了渝北区政府与易拓威公司关于投资合同纠纷一案，案号为（2019）渝仲字第3827号。

　　三、重庆一中院的拟处理意见

　　第一，关于合同法律属性的整体认定和分别认定问题。认定合同的法律属性，其直接目的是解决法律适用问题，即适用何种诉讼程序对争议进行审理以及依据何种实体法对争议作出裁决。就适用何种诉讼程序而言，从现实情况看，当事人之间一旦发生合同争议并诉至法院，法院要么以民事案件受理，要么以行政案件受理，进而由不同的审判庭进行审理。在同一合同项下，当事人之间可能存在多方面争议，从方便纠纷解决的角度，所有争议宜由同一审判庭审理，不宜再根据不同争议的具体内容区分为民事争议和行政争议进而由不同的审判庭适用不同的诉讼程序分别审理并裁决，否则可能影响审理效率，亦可能出现裁决冲突。故对于兼具民事和行政性质的合同的法律属性宜从整体上认定其为民事合同或行政合同进而对同一合同项下的纠纷由同一审判庭审理。至于应从整体上认定为民事合同还是行政合同，则应考虑目前我国有关民事诉讼程序和行政诉讼程序的协调问题。从行政诉讼的相关规定看，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条的规定，人民法院审理行政协议案件，《行政诉讼法》没有规定的，参照适用《民事诉讼法》的规定，且可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。但在相关民事诉讼的实体法和程序法中，并没有类似规定。即在行政诉讼中，将行政争议以及与行政争议密切相关的民事争议一并裁决并不存在法律障碍，但反之则不能。因此，对兼具民事和行政合同属性的合同，应直接认定其为行政合同进而由行政审判庭裁决。

　　第二，案涉《投资协议》应从整体上认定其为行政合同。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”根据前述规定，行政协议应当包含主体要素（行政机关与公民、法人或者其他组织）、目的要素（实现行政管理或者公共服务目标）、意思要素（协商订立）、内容要素（具有行政法上权利义务内容）四个方面的要素。关于行政法上权利义务如何判断，司法实务中通常认为应从以下三个方面进行判断，即是否行使行政职权，是否实现行政管理目标或者公共利益，在协议中或者法律上是否规定了行政机关的优益权。就本案而言：（1）案涉《投资协议》的一方为渝北区政府，另一方为易拓威公司，故其具有行政协议的主体要素。（2）案涉《投资协议》涉及渝北区机器人研发中心、生产基地、销售中心的投资、建设、运营，是为了实现渝北区政府的行政管理或公共服务目标而签署，故具有行政协议的目标要素。（3）案涉《投资协议》经各方当事人协商一致而订立，故具有行政协议的意思要素。（4）案涉《投资协议》的内容包括渝北区政府协助易拓威公司或易拓威公司项目公司办理工商注册、税务登记等与项目公司设立相关的行政审批手续；在易拓威公司项目确保在渝北区政府开发区内的总投资额、注册资本金、年产值总额、年纳税总额等达到相应条件时，渝北区政府可给予易拓威公司或易拓威公司项目公司产业发展扶持资金进行项目扶持。项目扶持具体包括厂房、办公用房支持、运营扶持、设备补贴、研发项目基金支持、开办补贴、自动化生产线建设补贴等方面的税收优惠或行政补贴内容。前述内容体现了行政法上的权利义务，案涉《投资协议》具有行政协议的内容要素。综上所述，案涉《投资协议》应当认定为行政协议。

　　第三，至于被申请人主张案涉《投资协议》中存在民事权利义务的内容，如前所述，即便被申请人的主张成立，该内容亦不影响对《投资协议》整体上属于行政协议的认定。

　　第四，案涉《投资协议》中的仲裁条款无效。首先，根据《仲裁法》第二条的规定，平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷，可以仲裁。行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政行为的一种，不属于平等主体之间的民事纠纷，不属于仲裁管辖范围，不具有可仲裁性。同时，因行政行为引发的争议属于行政争议，根据《仲裁法》第三条的规定，依法应由行政机关处理的行政争议不得仲裁。故此类行政协议中约定仲裁条款，排除法院管辖，因违背《仲裁法》而无效。其次，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十六条的规定，“行政协议约定仲裁条款的，人民法院应当确认该条款无效”，该行政协议的仲裁条款亦属于无效。

　　综上所述，重庆一中院认为案涉仲裁协议无效。

　　四、本院补充查明事实

　　渝北区政府于2019年12月3日提出仲裁申请，请求：（1）裁决易拓威公司向渝北区政府返还扶持资金248万元；（2）裁决易拓威公司向渝北区政府支付违约金248万元；（3）裁决本案全部仲裁费用、保全费、律师费4万元及实现债权其他费用由易拓威公司承担。

　　五、本院的审核意见

　　案涉《投资协议》的一方为渝北区政府，另一方为易拓威公司。案涉《投资协议》涉及渝北区机器人研发中心、生产基地、销售中心的投资、建设、运营，其是为了实现渝北区政府的行政管理或公共服务目标而签署的，内容包括渝北区政府协助易拓威公司或易拓威公司项目公司办理工商注册、税务登记等与项目公司设立相关的行政审批手续；在易拓威公司项目确保在渝北区政府开发区内的总投资额、注册资本金、年产值总额、年纳税总额等达到相应条件时，渝北区政府可给予易拓威公司或易拓威公司项目公司产业发展扶持资金进行项目扶持等，案涉《投资协议》符合行政协议的要素特征，且渝北区政府的仲裁申请中包含返还财政扶持资金的内容。故按照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”，案涉《投资协议》认定为行政协议为宜。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十六条的规定，“行政协议约定仲裁条款的，人民法院应当确认该条款无效”，本案仲裁条款应无效。综上所述，我院拟同意重庆一中院确认案涉仲裁协议无效的意见。

　　请批复。