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目 录 第一章 法理学 ................................................................................................................................. 1 第一节 法的本体 ..................................................................................................................... 1 第二节 法的实施 ..................................................................................................................... 4 第二章 宪法 ..................................................................................................................................... 5 第一节 宪法的基本理论 ......................................................................................................... 5 第二节 宪法的基本内容 ......................................................................................................... 8 第三章 民法 ................................................................................................................................... 21 第一模块 民法概述 ............................................................................................................... 21 第一节 民事法律关系主体 ........................................................................................... 21 第二节 民事法律行为 ................................................................................................... 25 第三节 诉讼时效 ........................................................................................................... 26 第二模块 物权 ....................................................................................................................... 28 第一节 物权概述 ........................................................................................................... 28 第二节 所有权 ............................................................................................................... 29 第三节 用益物权 ........................................................................................................... 31 第四节 担保物权 ........................................................................................................... 34 第三模块 债 ........................................................................................................................... 35 第一节 债的发生原因 ................................................................................................... 35 第二节 合同 ................................................................................................................... 35 第四模块 人格权 ................................................................................................................... 39 第五模块 婚姻 ....................................................................................................................... 41 第六模块 继承 ....................................................................................................................... 44 第七模块 侵权责任 ............................................................................................................... 46 第四章 行政法 ............................................................................................................................... 53 第一节 行政法概述 ............................................................................................................... 53 第二节 行政法律关系主体 ................................................................................................... 54 第三节 行政行为概述 ........................................................................................................... 55 第四节 具体行政行为 ........................................................................................................... 56 第五节 行政复议 ................................................................................................................... 71 第六节 行政诉讼 ................................................................................................................... 77 第七节 国家赔偿 ................................................................................................................... 81 第八节 公务员法 ................................................................................................................... 84 第九节 政府信息公开 ........................................................................................................... 91 第五章 新时代中国特色社会主义法治理论 ............................................................................... 95 第一节 习近平法治思想 ....................................................................................................... 95 第二节 全面推进依法治国、完善中国特色社会主义法治体系 ....................................... 95 第六章 法治政府建设实施纲要（2021—2025 年） .................................................................. 98 1 第一章 法理学 第一节 法的本体 一、法的概念 法是由特定物质生活条件所决定的统治阶级意志的体现，是由国家制定或认可并由国家 强制力保证实施的行为规范的总和。 二、法的特征 1.规范性：法是调整人的行为的一种社会规范。 2.国家意志性：法是由国家制定或认可的社会规范。 3.国家强制性：法是以国家强制力保证其实施的社会规范。国家强制性是法最主要的特 征。 4.普遍性：法是具有普遍性的社会规范。 5.程序性：法是具有严格、明确的程序的社会规范。 6.可诉性：法是具有可诉性的社会规范。 三、法的作用 根据法在社会生活中发挥作用的形式和内容，法的作用分为规范作用和社会作用。 （一）法的规范作用 根据法的作用的具体对象、主体范围和方式的不同，规范作用可分为指引作用、评价作 用、教育作用、预测作用、强制作用。 1.指引作用 （1）定义：指引作用是指法作为一种行为规范，为人们提供某种行为模式，指引人们 可以这样行为、必须这样行为或不得这样行为，从而对行为者本人的行为产生影响。 （2）对象：指引作用的对象是每个人自己的行为。 （3）分类：根据法律规范中的行为模式的不同，指引作用可以分为确定的指引和有选 择的指引；个别指引和和规范性指引。 2.评价作用 （1）定义：评价作用是指法作为一种社会规范具有判断、衡量他人行为是否合法或有 效的作用。 （2）对象：评价作用的对象是他人的行为。 2 （3）分类：根据评价的主体不同，法的评价作用可以分为专门的评价和一般的评价。 3.教育作用 （1）定义：教育作用是指通过法的实施，法律规范对人们今后的行为发生直接或间接 的诱导影响。 （2）对象：教育作用的对象是一般人的行为。 （3）分类：根据教育的方式不同，法的教育作用可以分为示警作用和示范作用。 4.预测作用 （1）定义：预测作用是指根据法律规定，人们可以预先估计到他们相互间将如何行为。 （2）对象：预测作用的对象是人们相互间的行为。 （3）分类：根据预测的内容不同，法的预测作用分为对行为本身的预测和对行为后果 的预测两种类型。 5.强制作用 （1）定义：法为保障自己得以充分实现，运用国家强制力制裁、惩罚违法行为。法的 强制作用是法的其他作用的保证。 （2）对象：强制作用的对象是违法犯罪者的违法犯罪行为。 （二）法的社会作用 法的社会作用一方面体现在维护阶级统治；另一方面体现在维护社会公共利益，执行社 会公共事务方面。 四、法的渊源 （一）概念 法的渊源即法的形式渊源，是指法作为行为规则的具体表现形式。 （二）分类 根据各种法的渊源在法律形式上的明确程度，可以分为正式渊源和非正式渊源。 法的正式渊源主要指以规范性法律文件形式表现出来的成文法，如立法机关或立法主体 制定的宪法、法律、法规、规章和条约等。 法的非正式渊源主要指那些具有法律意义的准则和观念，这些准则和观念尚未在正式法 律中得到权威性的明文体现，主要有习惯、判例和政策等。 （三）当代中国法的正式渊源 1.宪法：宪法是国家最高权力机关经由特殊程序修改，综合性地规定国家、社会和公民 生活的根本问题，具有最高法律效力的法。 2.法律：全人大和全人常有权制定法律。 3 3.行政法规：国务院有权制定行政法规。 4.地方性法规：省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会；设区的市、自治 州人大及其常委会有权制定地方性法规。设区的市以上的人大和常委。 5.自治法规（自治条例和单行条例）：自治区、自治州、自治县的人民代表大会有权制 定自治条例和单行条例。 6.部门规章：国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属 机构有权制定部门规章。国务院各部委。 7.地方政府规章：省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府有权制定地方政 府规章。设区的市以上的政府。 8.特别行政区法律：香港和澳门特区。 9.国际条约和国际惯例。 五、法的效力层次 法的效力层次就是指在一个国家法律体系的各种法的渊源中，由于其制定主体、程序、 时间、适用范围等不同，各种法的效力也不同，由此而形成的一个法的效力等级体系。我国 正式法的渊源的效力层次主要遵循以下基本原则： 1.宪法效力最高，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不 得同宪法相抵触。 2.法律效力次之，效力高于行政法规、地方性法规、规章。 3.行政法规效力高于地方性法规、规章。 4.地方性法规与部门规章之间具有同等效力，对同一事项的规定不一致，不能确定如何 适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地 方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决。 5.部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施 行。省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的设区的市、自治州的人民 政府制定的规章。部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时， 由国务院裁决。 此外，法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用 时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。行政法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的 特别规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院裁决。 4 第二节 法的实施 一、法的遵守 法的遵守又称为守法，是指国家机关、社会组织和公民个人依照法的规定，行使权利（权 力）和履行义务（职责）的活动。法的遵守，即守法，不仅包括消极、被动地守法，而且还 包括根据授权性法律规范积极主动地去行使自己的权利，实施法律。 二、法的执行 法的执行又称为执法，指法定的国家行政机关、授权或委托的组织及其公职人员在行使 行政管理权的过程中贯彻实施法律的活动。 三、法的适用 法的适用又称为司法，是国家司法机关依照法定职权和程序，将法运用于具体案件的专 门活动。 四、法律监督 法律监督有广义和狭义两种理解。前者是指由所有国家机关、社会组织和公民对各种法 律活动的合法性所进行的监督。后者是指由特定国家机关进行的监督。 依据监督主体的不同，我国的法律监督体系由国家监督和社会监督两大系统构成。 国家监督包括国家权力机关的监督、国家监察机关的监督、国家司法机关的监督和国家 行政机关的监督。 社会监督，即非国家的监督，指由各政党、各社会组织和人民群众依照宪法和有关法律， 对各种法律活动的合法性进行的监督。主要包括：中国共产党的监督、人民政协的监督、社 会组织的监督、公民的监督、法律职业群体的监督和新闻舆论的监督等。 5 第二章 宪法 第一节 宪法的基本理论 一、宪法概述 （一）宪法的概念 宪法是国家最高权力机关经由特殊程序制定和修改的，综合性地规定国家、社会和公民 生活的根本问题，具有最高法律效力的法。 （二）特征 1.宪法是国家的根本法 （1）在内容上，宪法规定国家最根本、最重要的问题。 （2）在法律效力上，宪法的法律效力最高。 ①宪法是制定普通法律的依据，普通法律是由宪法派生的； ②任何普通法律、法规都不得与宪法的原则和精神相违背； ③宪法是一切国家机关、社会团体和全体公民的最高行为准则。 （3）在制定和修改程序上，宪法比普通法律严格。 宪法的修改，由全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上的全国人民代表大会代 表提议，并由全国人民代表大会以全体代表的三分之二以上的多数通过。 2.宪法是公民权利的保障书 从宪法的基本内容来看，主要规定国家权力的正确行使和公民基本权利的有效保障。宪 法最主要、最核心的价值在于，它是公民权利的保障书。 3.宪法是民主事实法律化的基本形式 （三）宪法的基本原则 1.人民主权原则 国家的一切权力属于人民。 2.基本人权原则 人权首先是人民的生存权和发展权。 6 3.法治原则 依法治国，法律面前人人平等，反对任何组织和个人享有法律之外的特权。 4.权力制约原则 指国家权力的各部分之间相互监督、彼此牵制，从而保障公民的权利。 二、宪法运行 （一）我国宪法的发展历史 1.1908 年清政府颁布《钦定宪法大纲》是中国的第一部宪法性文件。 2.1912 年颁布的《中华民国临时约法》是具有“宪法”性质的根本大法，是中国第一 部资产阶级宪法性文件。 3.新中国先后颁布了一个宪法性文件和四部宪法，即《中国人民政治协商会议共同纲领》、 1954 年宪法、1975 年宪法、1978 年宪法、1982 年宪法。 1982 年宪法，分别于1988 年、1993 年、1999 年、2004 年和2018 年以宪法修正案的形 式进行了5 次部分修改。 （二）2018 年宪法修正案的主要内容 第32 修正案：在科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想指导下，推动物质 文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展，实现中华民族伟大复兴。 第33 修正案：爱国统一战线中增加“致力于中华民族伟大复兴的爱国者”。 第35 修正案：坚持和平发展道路，坚持互利共赢开放战略，推动构建人类命运共同体。 第36 修正案：中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。 第37 修正案：国家机构中增加“监察机关”，由人民代表大会产生，对它负责，受它 监督。 第39 修正案：国家倡导社会主义核心价值观。 第40 修正案：增加宪法宣誓制度。 第45 修正案：取消国家主席的连任限制。 第52 修正案：规定监察委员会的组成、任期及职权。 7 【知识链接】我国历次宪法修正案的主要内容 1.1988 年宪法修正案 第1 修正案：私营经济是补充，对私营经济实行引导、监督、管理。 第2 修正案：允许转让土地的使用权。 2.1993 年宪法修正案 第3 修正案：我国正处于社会主义初级阶段，坚持改革开放，把我国建设成为富强、民 主、文明的国家。 第4 修正案：多党合作和政治协商制度。 第5 修正案：“国营经济”改为“国有经济”。 第6 修正案：家庭联产承包为主的责任制。 第7 修正案：国家实行社会主义市场经济，加强经济立法，完善宏观调控。 第11 修正案：县级人大任期从三年改为五年。 3.1999 年宪法修正案 第12 修正案：我国将长期处于社会主义初级阶段，邓小平理论。 第13 修正案：依法治国，建设社会主义法治国家。 第14 修正案：公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度和按劳分配为 主体、多种分配方式并存的分配制度。 第15 修正案：家庭联产承包经营为基础，统分结合的双层经营体制。 第16 修正案：非公有制经济是重要组成部分，国家保护个体经济、私营经济的合法的 权利和利益，对个体经济、私营经济实行引导、监督和管理。 第17 修正案：“反革命活动”改为“危害国家安全的犯罪”。 4.2004 年宪法修正案 第18 修正案：在“三个代表”重要思想指引下，推动物质文明、政治文明、精神文明 协调发展。 第19 修正案：爱国统一战线中增加“社会主义事业的建设者”。 第20 修正案：国家为了公共利益的需要，可以征收或征用土地并给予补偿。 第21 修正案：国家保护非公有制经济的合法的权利和利益，对非公有制经济进行鼓励、 支持、引导、监督、管理。 第22 修正案：公民合法的私有财产不受侵犯；国家保护公民的私有财产权和继承权； 征收或征用公民私有财产并给予补偿。 第23 修正案：建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。 第24 修正案：国家尊重和保障人权。 第25 修正案：全国人大中增加特别行政区选出的人大代表。 8 第二节 宪法的基本内容 一、国家制度 （一）国体 国体，是指国家的性质。我国的国体是人民民主专政，也就是人民主权的国家。 我国宪法明确规定我国的国体：“中华人民共和国是工人阶级领导的，以工农联盟为基 础的人民民主专政的社会主义国家。” 社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。 2018 年宪法修正案中新增：“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。” （二）政体 政体又称政权组织形式，是指统治阶级所采取的用以实现其国家权力的形式，及统治阶 级为了反对敌人，保护自己而组织起来的政权机关。 我国的政体是人民代表大会制度。我国的根本政治制度是人民代表大会制度，人民代表 大会制度的核心内容和实质是国家的一切权力属于人民。 （三）政党制度 我国的政党制度是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。 中国共产党和各民主党派合作的基本方针是：长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与 共。 中国共产党是执政党，民主党派是参政党。政治协商会议是多党合作和政治协商的组织 形式。 （四）爱国统一战线 爱国统一战线是由中国共产党领导的，由各民主党派和各人民团体参加的，包括全体社 会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者、拥护祖国统一和致力于中 华民族伟大复兴的爱国者的广泛的政治联盟。 （五）国家标志 我国的国家标志主要包括国旗、国歌、国徽、首都。 9 （六）国家结构形式 1.概念 国家结构形式是指特定国家的统治阶级根据一定原则采取的调整国家整体与部分、中央 与地方相互关系的形式。 2.我国国家结构形式 单一制。 （七）选举制度 1.选举制度的基本原则 （1）选举权的普遍性原则 凡年满18 周岁的中华人民共和国公民，除依法被剥夺政治权利的人以外，都享有选举 权和被选举权。 （2）选举权的平等性原则 （3）直接选举和间接选举并用的原则 直接选举，即由选民直接选举人大代表。根据选举法规定，县、乡两级人大代表由选区 选民直接选举产生。 间接选举，即由下一级人民代表大会选举上一级人民代表大会代表。 （4）秘密投票原则 2.选举的过程 （1）选民登记 选民登记按选区进行，经登记确认的选民资格长期有效。 （2）代表候选人的提出 全国和地方各级人民代表大会代表实行差额选举，代表候选人的人数应多于应选代表的 名额。 （3）投票 ①方式：全国和地方各级人民代表大会代表的选举，一律采用无记名投票的方法。 ②委托投票：选民如果是文盲或者因残疾不能写选票的，可以委托他信任的人代写。选 民如果在选举期间外出，经选举委员会同意，可以书面委托其他选民代为投票。每一选民接 受的委托不得超过三人，并应当按照委托人的意愿代为投票。 10 ③投票的效力 每次选举所投的票数，多于投票人数的无效，等于或者少于投票人数的有效。 每一选票所选的人数，多于规定应选代表人数的作废，等于或者少于规定应选代表人数 的有效。 （4）当选 ①直接选举采双过半制：在选民直接选举人民代表大会代表时，选区全体选民的过半数 参加投票，选举有效。代表候选人获得参加投票的选民过半数的选票时，始得当选。 ②间接选举：代表候选人获得全体代表过半数的选票时，始得当选。 3.代表执行职务的保障 （1）代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究。 （2）县级以上的各级人民代表大会代表，非经本级人民代表大会主席团许可，在本级 人民代表大会闭会期间，非经本级人民代表大会常务委员会许可，不受逮捕或者刑事审判。 如果因为是现行犯被拘留，执行拘留的机关应当立即向该级人民代表大会主席团或者人民代 表大会常务委员会报告。 乡级的人民代表大会代表，如果被逮捕、受刑事审判、或者被采取法律规定的其他限制 人身自由的措施，执行机关应当立即报告乡级的人民代表大会。 （八）基层群众自治制度 基层群众自治制度，是依照宪法和法律，由居民（村民）选举的成员组成居民（村民） 委员会，实行自我管理，自我教育，自我服务，自我监督的制度。基层群众性自治组织具体 包括居民委员会和村民委员会两种。 （九）民族区域自治制度 1.概念 民族区域自治制度，是在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立 自治机关，行使自治权的制度。我国民族自治地方包括自治区、自治州、自治县。 2.自治机关 （1）民族自治地方的自治机关是自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府。 （2）自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任。 （3）民族自治地方的人大常委会应有实行区域自治的民族的公民担任主任或副主任。 11 3.自治权力 （1）立法权：制定自治条例和单行条例。 （2）治安权：经国务院批准，可以组织本地方维护社会治安的公安部队。 （3）财政自治权：凡是依照国家财政体制属于民族地方的财政收入，都应当由民族自 治地方的自治机关自主地安排使用。 （4）变通执行税权：除国家统一审批的减免税收项目外，对地方财政收入有需要者可 减免税，州县减免，须报省级政府批准。 （5）开支自主权：自治区制定的补充规定和具体办法，报国务院备案；州、县制定， 须报省级政府批准。 （6）对外贸易权：依照国家法律的规定，可以开展对外经济贸易活动。经国务院批准， 可开辟对外贸易口岸；与外国接壤者，经国务院批准，开展边境贸易，享受国家优惠政策。 （7）自主管理地方性经济建设权：根据本地方的特点和需要，制定经济建设的方针、 政策和计划，自主地安排和管理地方性的经济建设事业。 （8）科教文卫自治权：民族自治地方的自治机关自主地管理本地方的教育、科学、文 化、卫生、体育事业，保护和整理民族的文化遗产，发展和繁荣民族文化。 （十）特别行政区制度 1.概念 特别行政区制度是我国的一项基本制度。所谓特别行政区，是指在我国主权所及的领土 范围内，根据宪法和法律的规定，对某一地区实行不同于一般行政区域的政治、经济和法律 制度，该地区不拥有独立的主权，但却有特殊的法律地位。 2.特区政府享有高度自治权 （1）立法权：特区立法机关制定的法律须报全国人大常委会备案，备案不影响生效。 （2）司法权：独立的司法权和终审权。 （3）财政权：实行独立的税收和预算制度；自行发行货币。 （4）对外交往权：中央人民政府可授权特别行政区依照基本法自行处理有关对外事务。 （5）管理权：自行负责维护社会治安。 3.中央与特别行政区的关系 特别行政区直辖于中央人民政府，中央与特别行政区的关系，是一个主权国家内中央与 地方的关系。 12 （十一）国家基本经济制度 1.公共财产权 社会主义的公共财产神圣不可侵犯。 专属于国家所有：矿藏、水流、海域、城市的土地、无线电频谱资源、国防资产。 专属于集体所有：自留山、自留地、宅基地。 默认归国家所有：森林、山岭、草原、荒地、滩涂，除法律规定属于集体所有以外，均 属于国家所有。 默认归集体所有：农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有以外，均属于集体 所有。 2.私有财产权 公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。 国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补 偿。 二、公民的基本权利和义务 （一）公民的基本权利 1.平等权 平等权是指公民依法平等地享有权利，不受任何不合理的差别对待，要求国家法律给予 权利同等的保护。 2.政治权利和自由 （1）选举权与被选举权。 （2）政治自由。政治自由是公民表达自己政治意愿的自由，包括言论、出版、集会、 结社、游行、示威等方面的自由。 3.宗教信仰自由 （1）中华人民共和国公民有宗教信仰自由； （2）国家保护正常的宗教活动； （3）宗教团体和宗教事务不受外国势力的支配。 4.人身自由权 （1）人身自由 13 ①中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。 ②任何公民，非经人民检察院批准、决定或人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮 捕。 ③禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的 身体。 （2）人格尊严 中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬 告陷害。 （3）住宅不受侵犯 中华人民共和国公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。 （4）通信自由和通信秘密 中华人民共和国公民的通信自由和通信秘密受法律的保护。除因国家安全或追查刑事犯 罪的需要，由公安机关或检察机关依照法律规定的程序对通信进行检查外，任何组织或个人 不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。 5.监督权和获得赔偿权 中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对 于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检 举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。 由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿 的权利。 6.社会经济与文化权利 （1）劳动权 中华人民共和国公民有劳动的权利和义务。 （2）劳动者的休息权 （3）物质帮助权 中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下有从国家和社会获得物质 帮助的权利。 （4）受教育权 （5）文化权利与自由 7.特定人的权利保护 14 （1）妇女权益受到国家的保护。 （2）对婚姻、家庭、母亲和儿童受国家的保护。 （3）保护华侨的正当的权利和利益，保护归侨和侨眷的合法的权利和利益。 （4）国家和社会保障残废军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。国家和社会帮 助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。 （二）公民的基本义务 1.维护国家统一和各民族团结； 2.遵守宪法和法律； 3.维护祖国的安全、荣誉和利益； 4.服兵役； 5.依法纳税； 6.其他基本义务，如夫妻双方有实行计划生育的义务；父母有抚养教育未成年子女的义 务，成年子女有赡养扶助父母的义务。 三、国家机关 （一）全国人民代表大会 1.性质 全国人民代表大会是我国的最高国家权力机关，行使国家立法权和决定国家生活中的其 他重大问题。 2.组成和任期 全国人民代表大会由省、自治区、直辖市、特别行政区和军队选出的代表组成。各少数 民族都应当有适当名额的代表。全国人民代表大会每届任期五年。 3.会议召开 （1）每年举行一次，由全国人民代表大会常务委员会召集，主席团主持会议。 （2）全国人民代表大会常务委员会或者有五分之一以上的全国人民代表大会代表提议， 可以临时召集全国人民代表大会会议。 4.重要职权 （1）修改宪法和监督宪法实施。 15 （2）制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。 （3）对国家机构组成人员的选举、决定和罢免。 ①选举中华人民共和国主席、副主席； ②根据中华人民共和国主席的提名，决定国务院总理的人选； ③根据国务院总理的提名，决定国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、 审计长、秘书长的人选； ④选举中央军事委员会主席；根据中央军事委员会主席的提名，决定中央军事委员会其 他组成人员的人选； ⑤选举国家监察委员会主任； ⑥选举最高人民法院院长； ⑦选举最高人民检察院检察长。 （4）决定国家的重大事项。 全国人大有权审查中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的报告；审查和批准 中央预算和中央预算执行情况的报告；改变或者撤销全国人大常委会关于预算、决算的不适 当的决议；审查和批准国民经济和社会发展计划以及计划执行情况的报告。 批准省、自治区和直辖市的建置；决定特别行政区的设立及其制度；决定战争与和平问 题。 （5）最高监督权。全国人大有权监督由其产生的国家机关的工作。 （二）全国人民代表大会常务委员会 1.性质 全国人民代表大会常务委员会是全国人民代表大会的常设机关，是全国人民代表大会闭 会期间，行使国家最高权力的机关。 2.组成和任期 （1）全国人民代表大会常务委员会由下列人员组成：委员长，副委员长若干人，秘书 长，委员若干人。全国人民代表大会常务委员会组成人员中，应当有适当名额的少数民族代 表。 （2）全国人民代表大会常务委员会的组成人员不得担任国家行政机关、监察机关、审 判机关和检察机关的职务；如果担任上述职务，必须向常务委员会辞去常务委员会的职务。 （3）全国人民代表大会常务委员会每届任期同全国人民代表大会每届任期相同。 16 （4）委员长、副委员长连续任职不得超过两届。 3.重要职权 （1）立法权，制定和修改除应由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律。 （2）宪法和法律解释权。 （3）规范性文件的审查、监督权。 ①撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令。 ②撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方 性法规和决议。 （4）预算管理权。 在全国人民代表大会闭会期间，审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行 过程中所必须作的部分调整方案。 （5）重大事务决定权。 决定特赦；决定全国或者个别省、自治区和直辖市进入紧急状态；决定驻外全权代表的 任免；决定全国总动员或者局部动员。 （6）监督国家机关的工作。在全国人大闭会期间，由全国人大常委会行使监督权。 （三）国家主席 1.性质 中华人民共和国主席是我国国家机构的重要组成部分，是一个独立的国家机关，对内、 对外代表国家。国家主席是我国的国家元首，依法行使宪法规定的国家主席的职权。 2.组成和任期 中华人民共和国主席、副主席由全国人民代表大会选举。 有选举权和被选举权的年满四十五周岁的中华人民共和国公民可以被选为中华人民共 和国主席、副主席。 中华人民共和国主席、副主席每届任期同全国人民代表大会每届任期相同。 3.重要职权 （1）公布法律、发布命令。根据全国人大和全国人大常委会的决定，公布法律；发布 特赦令，宣布进入紧急状态，宣布战争状态，发布动员令。 （2）根据全国人大和全国人大常委会的决定，任免国务院组成人员和驻外全权代表。 17 （3）外交权。中华人民共和国主席代表中华人民共和国，进行国事活动，接受外国使 节；根据全国人民代表大会常务委员会的决定，批准和废除同外国缔结的条约和重要协定。 （4）荣典权。中华人民共和国主席根据全国人大常委会的决定，授予国家的勋章和荣 誉称号。 （四）国务院 1.性质 国务院是我国最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关，对外而言，就是中 华人民共和国政府，对内而言，它统一领导地方各级人民政府的工作。 2.组成和任期 国务院由下列人员组成：总理，副总理，国务委员，各部部长，各委员会主任，中国人 民银行行长、审计长、秘书长。国务院实行总理负责制。各部、各委员会实行部长、主任负 责制。 国务院每届任期同全国人民代表大会每届任期相同。总理、副总理、国务委员连续任职 不得超过两届。 3.重要职权 （1）立法权。国务院有权根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定 和命令。 （2）对国防、民政、文教、经济、生态文明建设等各项工作的领导权和管理权；对外 事务的管理权。 （3）重大事项决定权。 批准省、自治区、直辖市的区域划分，批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分； 依照法律规定决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态。 （五）中央军事委员会 1.性质 中华人民共和国中央军事委员会领导全国武装力量，负责国家最高军事决策和军事指挥， 是全国最高军事领导机关。 2.组成和任期 18 中央军事委员会由主席一人、副主席若干人、委员若干人组成。中央军事委员会实行主 席负责制，中央军委主席对全国人大及其常委会负责。 中央军事委员会每届任期五年，同全国人大每届任期相同。由于中央军委的特殊性质， 宪法没有规定中央军委主席任职不得超过两届。 （六）监察机关 1.性质、地位 中华人民共和国各级监察委员会是国家的监察机关，中华人民共和国国家监察委员会是 最高监察机关。 国家监察委员会对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级监 察委员会对产生它的国家权力机关和上一级监察委员会负责。 2.组成和任期 监察委员会由下列人员组成：主任，副主任若干人，委员若干人。 监察委员会主任每届任期同本级人民代表大会每届任期相同。国家监察委员会主任连续 任职不得超过两届。 3.组织和职权 中华人民共和国设立国家监察委员会和地方各级监察委员会。国家监察委员会领导地方 各级监察委员会的工作，上级监察委员会领导下级监察委员会的工作。监察委员会依照法律 规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。 监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配 合，互相制约。 4.职责和监察范围 （1）监察机关职责 监察委员会依照监察法和有关法律规定履行监督、调查、处置职责： ①对公职人员开展廉政教育，对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情 况进行监督检查； ②对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国 家资财等职务违法和职务犯罪进行调查； 19 ③对违法的公职人员依法作出政务处分决定；对履行职责不力、失职失责的领导人员进 行问责；对涉嫌职务犯罪的，将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉；向监察对象 所在单位提出监察建议。 （2）监察机关的监察范围 监察机关对下列公职人员和有关人员进行监察： ①中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民 法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会 机关的公务员，以及参照《公务员法》管理的人员； ②法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员； ③国有企业管理人员； ④公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员； ⑤基层群众性自治组织中从事管理的人员； ⑥其他依法履行公职的人员。 （七）人民法院 1.性质、地位 人民法院是国家的审判机关，依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体 和个人的干涉。各级人民法院由同级国家权力机关产生，对它负责，受它监督。 2.组织系统 中华人民共和国设立最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院。地 方各级人民法院分为高级人民法院、中级人民法院和基层人民法院。最高人民法院是最高审 判机关，它监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作；上级人民法院监督下级人民 法院的审判工作。 各级人民法院院长由同级人民代表大会选举，任期与同级人大任期相同。最高人民法院 院长连续任职不得超过两届。 （八）人民检察院 1.性质、地位 人民检察院是国家法律监督机关，依法独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个 人的干涉。 20 2.组织系统和领导体制 中华人民共和国设立最高人民检察院、地方各级人民检察院和军事检察院等专门人民检 察院。 人民检察院实行双重从属制。最高人民检察院对全国人大及其常委会负责，并领导地方 各级人民检察院和专门人民检察院的工作；地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和 上级人民检察院负责，并接受上级人民检察院领导。 各级人民检察院由检察长一人、副检察长和检察员若干组成。最高人民检察院检察长每 届任期同全国人民代表大会每届任期相同，连续任职不得超过两届。 21 第三章 民法 第一模块 民法概述 第一节 民事法律关系主体 一、民事法律关系主体：自然人 （一）自然人的民事权利能力 1.概念 自然人的民事权利能力，是指自然人依法享有民事权利和承担民事义务的资格。 2.起止时间 （1）自然人从出生时起到死亡时止，具有民事权利能力，依法享有民事权利，承担民 事义务。 （2）时间依据 ①自然人的出生时间和死亡时间，以出生证明、死亡证明记载的时间为准。 ②没有出生证明、死亡证明的，以户籍登记或者其他有效身份登记记载的时间为准。 ③有其他证据足以推翻以上记载时间的，以该证据证明的时间为准。 3.胎儿利益保护 涉及遗产继承、接受赠与等胎儿利益保护的，胎儿视为具有民事权利能力。但是胎儿娩 出时为死体的，其民事权利能力自始不存在。 （二）自然人的民事行为能力 1.概念 自然人的民事行为能力，是指自然人能以自己的行为享有民事权利、承担民事责任的能 力。即自然人依法独立进行民事活动的资格。 2.分类 以自然人的年龄与精神状态为标准，将自然人民事行为能力划分为完全民事行为能力、 限制民事行为能力和无民事行为能力三类。 （1）完全民事行为能力 22 ①十八周岁以上的自然人是成年人，具有完全民事行为能力，可以独立实施民事法律行 为，是完全民事行为能力人。 ②十六周岁以上的未成年人，以自己的劳动收入为主要生活来源的，视为完全民事行为 能力人。 （2）限制民事行为能力 ①八周岁以上的未成年人是限制民事行为能力人，实施民事法律行为由其法定代理人代 理或者经其法定代理人同意、追认，但是可以独立实施纯获利益的民事法律行为或者与其年 龄、智力相适应的民事法律行为。 ②不能完全辨认自己行为的成年人为限制民事行为能力人，实施民事法律行为由其法定 代理人代理或者经其法定代理人同意、追认，但是可以独立实施纯获利益的民事法律行为或 者与其智力、精神健康状况相适应的民事法律行为。 （3）无民事行为能力 ①不满八周岁的未成年人为无民事行为能力人，由其法定代理人代理实施民事法律行为。 ②不能辨认自己行为的成年人为无民事行为能力人，由其法定代理人代理实施民事法律 行为。 （三）监护 1.概念 监护，是指对无民事行为能力人、限制民事行为能力人的人身权、财产权及其他合法利 益进行监督和保护。 2.监护的种类 （1）法定监护 ①未成年的法定监护 a.未成年人的法定监护人当然监护人：父母。 父母死亡或者没有监护能力的，由下列有监护能力的人按顺序担任监护人： b.祖父母、外祖父母； c.兄、姐； d.其他愿意担任监护人的个人或者组织，但是须经未成年人住所地的居民委员会、村民 委员会或者民政部门同意。 23 e.没有依法具有监护资格的人的，监护人由民政部门担任，也可以由具备条件的被监护 人住所地的居民委员会、村民委员会担任。 ②成年人的法定监护人 无民事行为能力或者限制民事行为能力的成年人，由下列有监护能力的人按顺序担任监 护人： a.配偶； b.父母、子女； c.其他近亲属； d.其他愿意担任监护人的个人或者组织，但是须经被监护人住所地的居民委员会、村民 委员会或者民政部门同意。 e.没有依法具有监护资格的人的，监护人由民政部门担任，也可以由具备条件的被监护 人住所地的居民委员会、村民委员会担任。 监护人可以是自然人，也可以是组织；监护人可以是一人，也可以是多人。 （2）指定监护 对监护人的确定有争议的由被监护人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门指 定监护人，有关当事人对指定不服的，可以向人民法院申请指定监护人；有关当事人也可以 直接向人民法院申请指定监护人。 （3）遗嘱监护 被监护人的父母担任监护人的，可以通过遗嘱指定监护人。 （4）协议监护 依法具有监护资格的人之间可以协议确定监护人。协议确定监护人应当尊重被监护人的 真实意愿。 （5）意定监护 具有完全民事行为能力的成年人，可以与其近亲属、其他愿意担任监护人的个人或者组 织事先协商，以书面形式确定自己的监护人。协商确定的监护人在该成年人丧失或者部分丧 失民事行为能力时，履行监护职责。 （6）委托监护 委托监护，是指监护人将监护职责部分或全部委托他人代为（协助）履行的情况。 3.监护关系的终止 有下列情形之一的，监护关系终止： 24 （1）被监护人取得或者恢复完全民事行为能力； （2）监护人丧失监护能力； （3）被监护人或者监护人死亡； （4）人民法院认定监护关系终止的其他情形。 二、民事法律关系主体：法人 （一）法人概述 法人，是指具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利、承担民事义务 的组织。法人的民事行为能力和权利能力同时产生，同时消灭。 （二）法人的分类 我国民法将法人分为营利法人、非营利法人、特别法人。 1.营利法人 以取得利润并分配给股东等出资人为目的成立的法人，为营利法人。营利法人包括有限 责任公司、股份有限公司和其他企业法人等。 2.非营利法人 为公益目的或者其他非营利目的成立，不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润的 法人，为非营利法人。非营利法人包括事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等。 3.特别法人 机关法人、农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人、基层群众性自治组 织法人，为特别法人。 【知识链接】关于分公司和子公司 分公司没有独立的法律地位，它是总公司下属的直接从事业务经营活动的分支机构或附 属机构。虽然分公司有公司字样，但它不是真正意义上的公司。因为分公司不具有企业法人 资格，不具有独立的法律地位，不独立承担民事责任。 子公司是与母公司相对应的法律概念。子公司具有法人资格，可以独立承担民事责任， 这是子公司与分公司的重要区别。母公司、子公司各为独立的法人并且子公司受母公司的实 际控制。 25 第二节 民事法律行为 一、概念 民事法律行为是民事主体通过意思表示设立、变更、终止民事法律关系的行为。 二、民事法律行为的效力 （一）有效的民事法律行为 1.行为人具有相应的民事行为能力； 2.意思表示真实； 3.不违反法律、行政法规的强制性规定，不违背公序良俗。 （二）无效的民事法律行为 1.无民事行为能力人实施的民事法律行为无效。 2.行为人与相对人以虚假的意思表示实施的民事法律行为无效。 3.违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。 4.违背公序良俗的民事法律行为无效。 5.行为人与相对人恶意串通，损害他人合法权益的民事法律行为无效。 （三）效力待定的民事法律行为 1.类型 （1）限制民事行为能力人实施的超越能力范围的民事法律行为 经法定代理人同意或者追认后有效。拒绝追认，合同无效。 （2）无权代理行为 行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后，仍然实施代理行为，未经被代理人 追认的，对被代理人不发生效力。 （四）可撤销的民事法律行为 1.类型 （1）重大误解 26 重大误解，是指行为人对行为的性质、对方当事人或标的物的品种、质量、规格、价格、 数量等产生错误认识，按照通常理解如果不发生该错误认识行为人就不会作出相应意思表示。 （2）欺诈 欺诈，是指故意告知虚假情况，或负有告知义务的人故意隐瞒真实情况，致使当事人基 于错误认识作出意思表示的行为。 （3）胁迫 胁迫，是指以给自然人及近亲属等的人身权利、财产权利以及其他合法权益造成损害或 以给法人、非法人组织的名誉、荣誉、财产权益等造成损害为要挟，迫使其基于恐惧心理作 出意思表示。 （4）显失公平 一方利用对方处于危困状态、缺乏判断能力等情形，致使民事法律行为成立时显失公平。 2.撤销权消灭 （1）当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内、重大误解的当事人自知道或 者应当知道撤销事由之日起九十日内没有行使撤销权。 （2）当事人受胁迫，自胁迫行为终止之日起一年内没有行使撤销权。 （3）当事人自民事法律行为发生之日起五年内没有行使撤销权的，撤销权消灭。 第三节 诉讼时效 诉讼时效，是指权利人在法定期间内不行使请求权，即依法丧失依诉讼程序强制义务人 履行义务的权利的法律制度。 一、期间 （一）普通诉讼时效 1.期间：三年。 2.起算：自权利人知道或者应当知道权利受到损害以及义务人之日起计算。 （二）最长诉讼时效 1.期间：二十年。 27 2.起算：自权利受到损害之日起计算；有特殊情况的，人民法院可以根据权利人的申请 决定延长。 （三）其他诉讼时效期间的起算规则 1.当事人约定同一债务分期履行的，诉讼时效期间自最后一期履行期限届满之日起计算。 2.无民事行为能力人或者限制民事行为能力人对其法定代理人的请求权的诉讼时效期 间，自该法定代理终止之日起计算。 3.未成年人遭受性侵害的损害赔偿请求权的诉讼时效期间，自受害人年满十八周岁之日 起计算。 二、诉讼时效的中止 （一）概念 诉讼时效的中止，是指诉讼时效进行期间的最后六个月之内，由于某种法定事由的出现， 致使权利人无法行使请求权，因而法律规定暂时停止诉讼时效的进行，自中止时效的原因消 除之日起满六个月，诉讼时效期间届满。 （二）诉讼时效中止的情形 在诉讼时效期间的最后六个月内，因下列障碍，不能行使请求权的，诉讼时效中止： 1.不可抗力； 2.无民事行为能力人或者限制民事行为能力人没有法定代理人，或者法定代理人死亡、 丧失民事行为能力、丧失代理权； 3.继承开始后未确定继承人或者遗产管理人； 4.权利人被义务人或者其他人控制； 5.其他导致权利人不能行使请求权的障碍。 自中止时效的原因消除之日起满六个月，诉讼时效期间届满。 28 三、诉讼时效的中断 （一）概念 诉讼时效的中断，是指在诉讼时效进行期间，因权利人行使权利的行为，使已经进行的 时效期间全部归于无效，待法定事由消除后，时效期间又重新开始计算。 （二）诉讼时效中断的情形 有下列情形之一的，诉讼时效中断，从中断、有关程序终结时起，诉讼时效期间重新计 算： 1.权利人向义务人提出履行请求； 2.义务人同意履行义务； 3.权利人提起诉讼或者申请仲裁； 4.与提起诉讼或者申请仲裁具有同等效力的其他情形。 四、不适用诉讼时效的情形 1.请求停止侵害、排除妨碍、消除危险； 2.不动产物权和登记的动产物权的权利人请求返还财产； 3.请求支付抚养费、赡养费或者扶养费； 4.依法不适用诉讼时效的其他请求权。 第二模块 物权 第一节 物权概述 一、物权的概念 物权是权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担 保物权。 29 二、物权的变动 （一）物权变动概述 物权的变动，即物权的设立、变更、转移和消灭。 （二）不动产物权的变动 不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效 力，但法律另有规定的除外。 （三）动产物权的变动 1.一般动产 对于一般动产，其物权的设立和转让，自交付时发生效力，但法律另有规定的除外。 2.特殊动产 对于特殊动产，如船舶、航空器和机动车等，由于其价值较大，其物权的设立、变更、 转让和消灭，未经登记，不得对抗善意第三人。 第二节 所有权 一、所有权的概念 所有权，是指所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的 权利。 二、所有权的取得 （一）善意取得 善意取得，指受让人以财产所有权转移为目的，善意、对价受让且占有该财产，即使出 让人无转移所有权的权利，受让人仍取得其所有权。 1.条件 （1）出让人无处分权； （2）受让人受让该不动产或者动产时是善意的； 30 （3）以合理的价格转让； （4）所有权已经转移。 2.法律后果 受让人取得不动产或者动产的所有权的，原所有权人有权向无处分权人请求赔偿损失。 3.不适用善意取得的情形 遗失物不适用善意取得。所有权人或者其他权利人有权追回遗失物。 （二）拾得遗失物 拾得遗失物，应当返还权利人。拾得人应当及时通知权利人领取，或者送交公安等有关 部门。有关部门收到遗失物，知道权利人的，应当及时通知其领取；不知道的，应当及时发 布招领公告。拾得人在遗失物送交有关部门前，有关部门在遗失物被领取前，应当妥善保管 遗失物。因故意或者重大过失致使遗失物毁损、灭失的，应当承担民事责任。遗失物自发布 招领公告之日起一年内无人认领的，归国家所有。 （三）共有 共有，是指两个或两个以上的民事主体对同一财产共同享有所有权。共有主体称为共有 人，共有的客体称为共有物。共有包括按份共有和共同共有。 1.按份共有 （1）按份共有的概念 按份共有是指两个或两个以上的民事主体对同一财产按照各自份额享有所有权。共有人 对共有的不动产或者动产没有约定为按份共有或者共同共有，或者约定不明确的，除共有人 具有家庭关系等外，视为按份共有。 （2）按份共有的内部关系 ①共有物的占有、使用、收益 各共有人应当在其份额的范围内行使权利，否则，就是对其他共有人合法权益的侵害， 其他共有人可要求侵害人承担民事责任。 ②共有物的管理及费用负担 对共有物的管理费用以及其他负担，有约定的按约定，没约定或约定不明的，按照其份 额负担。 ③共有物的处分 31 按份共有人对自己份额的处分，无需征得其他共有人同意，同等条件下，其他共有人有 优先购买权。“同等条件”应当综合共有份额的转让价格、价款履行方式及期限等因素确定。 处分共有物或对共有物进行重大修缮、变更性质或用途，应当经占份额2/3 以上的按份 共有人同意，但共有人另有约定除外。 （3）按份共有的对外关系 在对外关系上，共有人享有连带债权、承担连带债务，但法律另有规定或者第三人知道 共有人不具有连带债权债务关系的除外。 偿还债务超过自己应当承担份额的按份共有人，有权向其他共有人追偿。 2.共同共有 （1）共同共有的概念 共同共有，是指两个或两个以上的民事主体基于共同关系对同一财产平等地享有所有权。 （2）共同共有的内部关系 处分共有的不动产或者动产以及对共有的不动产或者动产作重大修缮的，应当经全体共 同共有人同意，但共有人之间另有约定的除外。 （3）共同共有的对外关系 在对外关系上，共有人享有连带债权、承担连带债务。 （4）共同共有的类型 ①基于夫妻关系而产生的共同共有； ②基于家庭共同生活关系而产生的共同共有； ③基于继承关系而产生的共同共有（指在遗产分割前，继承人对遗产共同共有）； ④基于合伙关系而产生的共同共有。 第三节 用益物权 用益物权包括土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、地役权、居住权。 一、土地承包经营权 （一）土地承包经营权的概念 土地承包经营权，是指承包人依法通过承包而取得的对农村土地使用和收益的权利。 32 （二）土地承包经营权的设立 土地承包经营权自土地承包合同生效时设立。 （三）土地承包经营权的期限 耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七 十年。前款规定的耕地承包期届满后再延长三十年，草地、林地承包期届满后依照前款规定 相应延长。 二、建设用地使用权 （一）建设用地使用权的概念 建设用地使用权，是指民事主体依法享有的在国家所有的土地上建造建筑物或者其他附 着物的权利。 （二）建设用地使用权的设立 设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式。设立建设用地使用权的，应当向 登记机构申请建设用地使用权登记。建设用地使用权自登记时设立。 （三）建设用地使用权的期限 按照土地的不同用途，土地使用权出让的最高年限为：居住用地七十年；工业用地五十 年；教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年；商业、旅游、娱乐用地四十年；综合或者 其他用地五十年。 住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。非住宅建设用地使用权期间届满后的续期， 依照法律规定办理。 三、宅基地使用权 宅基地使用权，是指农村集体经济组织的成员依法享有的在农民集体所有的土地上建造 个人住宅的权利。 33 四、地役权 （一）地役权的概念 地役权，是指依合同约定，土地上的权利人为实现自己土地的利益而使用他人土地的权 利。地役权的成立，以有两块土地为必要，享有权利的土地称“需役地”，供他人使用的土 地称“供役地”。 （二）地役权的设立 地役权设立应当以书面形式签订地役权合同，地役权自合同生效时设立。 五、居住权 （一）居住权的概念 居住权是权利人为满足生活居住的需要，对他人住宅享有的占有、使用的用益物权。 （二）居住权的设立 1.当事人应当采用书面形式订立居住权合同，也可以采用遗嘱形式设立居住权。居住权 合同一般包括当事人的姓名或者名称和住所、住宅的位置、居住的条件和要求、居住权期限、 解决争议的方法等。 2.居住权无偿设立，但是当事人另有约定的除外。 3.设立居住权的，应当向登记机构申请居住权登记。居住权自登记时设立。 （三）居住权的内容 核心目的是为居住，因此居住权的内容是占有和使用。居住权不得转让、继承。设立居 住权的住宅原则上也不得出租，但是当事人另有约定的除外。 （四）居住权的消灭 居住权期限届满或者居住权人死亡的，居住权消灭。居住权消灭的，应当及时办理注销 登记。 34 第四节 担保物权 一、抵押权 （一）抵押权的概念 抵押权，是指债权人对于债务人或者第三人不转移占有而供担保的财产，于债务人不履 行债务或发生当事人约定的实现抵押权的情形时，依法享有的就该财产变价并优先受偿的权 利。 （二）不可以抵押的财产 下列财产不得抵押： 1.土地所有权； 2.宅基地、自留地、自留山等集体所有土地的使用权,但是法律规定可以抵押的除外； 3.学校、幼儿园、医疗机构等为公益目的成立的非营利法人的教育设施、医疗卫生设施 和其他公益设施； 4.所有权、使用权不明或者有争议的财产； 5.依法被查封、扣押、监管的财产； 6.法律、行政法规规定不得抵押的其他财产。 （三）抵押权的设立 设立抵押权，当事人应当采用书面形式订立抵押合同。 1.以不动产抵押的，应当办理抵押物登记，抵押权自登记时设立。 2.以动产抵押的，抵押权自抵押合同生效时设立；未经登记，不得对抗善意第三人。 二、质权 （一）质权的分类 质权可以分为动产质权和权利质权两类。 （二）动产质权 1.概念 35 动产质权，是指债权人占有由债务人或第三人因担保财产而移交的动产，于债务届期不 履行或发生当事人约定的情形时就其卖得的价金优先受偿的权利。 2.动产质权的设立 质权自出质人交付质押财产时设立。 三、留置权 留置权，是债权人按照合同约定占有债务人的财产，在债务人逾期不履行债务时，有留 置该财产以迫使债务人履行债务，并在债务人仍不履行债务时就该财产优先受偿的权利。 第三模块 债 第一节 债的发生原因 债的发生原因，是指引起债权债务关系在当事人之间产生的原因。债权是因合同、侵权 行为、无因管理、不当得利以及法律的其他规定，权利人请求特定义务人为或者不为一定行 为的权利。 第二节 合同 一、合同的概念 合同，是指民事主体之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。该协议只能约束 合同双方当事人，因此合同具有相对性。 婚姻、收养、监护等有关身份关系的协议，适用有关该身份关系的法律规定；没有规定 的，可以根据其性质参照适用本编规定。 二、合同的订立 （一）合同订立的概念 合同订立，是指当事人为设立、变更、终止财产权利义务关系而进行的协商、达成合意 的过程。 36 （二）合同订立的一般程序 合同订立是当事人各方接触、洽商直至达成合意的过程，该过程主要包括要约和承诺两 个阶段。 1.要约 要约是指希望和他人订立合同的意思表示。发出要约的人称为要约人，接受要约的人称 为受要约人。要约到达受要约人时生效。 2.承诺 承诺是受要约人同意要约的意思表示。承诺的内容必须与要约的内容相一致，如果对要 约内容作出实质性变更的，视为新要约。承诺到达要约人时生效。承诺生效时合同成立。 【知识链接】要约邀请 《民法典》第473 条规定，要约邀请是希望他人向自己发出要约的表示。拍卖公告、招 标公告、招股说明书、债券募集办法、基金招募说明书、商业广告和宣传、寄送的价目表等 为要约邀请。商业广告和宣传的内容符合要约条件的，构成要约。 三、违约责任 违约责任的形式，主要有继续履行、采取补救措施或者赔偿损失、定金和违约金。 （一）定金 1.定金的概念 定金，是指合同当事人为了确保合同的履行，根据双方约定，由一方预先给付对方的金 钱或替代物。债务人履行债务后，定金应当抵作价款或者收回。 2.定金的适用 （1）定金的数额由当事人约定，但不得超过主合同标的额的20％，超过部分人民法院 不予保护。 （2）实际交付的定金数额多于或者少于约定数额，视为变更定金合同。收受定金一方 提出异议并拒绝接受定金的，定金合同不生效。 （3）债务人履行债务的，定金应当抵作价款或者收回。 37 （4）给付定金的一方不履行债务或者履行债务不符合约定，致使不能实现合同目的的， 无权请求返还定金；收受定金的一方不履行债务或者履行债务不符合约定，致使不能实现合 同目的的，应当双倍返还定金。 （5）当事人既约定违约金，又约定定金的，一方违约时，对方可以选择适用违约金或 者定金条款。 （二）违约金 1.概念 违约金是指当事人一方违反合同时应当向对方支付的一定数量的金钱或财物。 2.违约金的适用 约定的违约金低于造成的损失的，人民法院或者仲裁机构可以根据当事人的请求予以增 加；约定的违约金过分高于造成的损失的，人民法院或者仲裁机构可以根据当事人的请求予 以适当减少。 四、各类具体合同 （一）赠与合同 1.赠与合同的概念 赠与合同，是指一方当事人将自己的财产无偿给予他方，他方受领该财产的合同。将财 产无偿给予对方的人称为赠与人，无偿接受他人财产的人称为受赠人，赠与的财产为标的物。 2.赠与合同的任意撤销 赠与的任意撤销，是指无须具备法定情形，赠与人在未交付赠与财产之前，可以随时撤 销赠与。 经过公证的赠与合同或者依法不得撤销的具有救灾、扶贫、助残等公益、道德义务性质 的赠与合同，不适用前款规定。 3.赠与合同的法定撤销 （1）概念 赠与的法定撤销，是指具备法定条件时，允许赠与人或其继承人、法定代理人行使撤销 权，撤销赠与合同。 （2）法定撤销情形 38 受赠人有下列情形之一的，赠与人可以撤销赠与： ①严重侵害赠与人或者赠与人近亲属的合法权益； ②对赠与人有扶养义务而不履行； ③不履行赠与合同约定的义务。 （3）法定撤销权行使期限 ①赠与人的撤销权，自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内行使。 ②受赠人的违法行为致使赠与人死亡或者丧失民事行为能力的，赠与人的继承人或者法 定代理人可以撤销赠与。且自知道或者应当知道撤销原因之日起六个月内行使。 （二）租赁合同 1.租赁合同的概念 租赁合同，是指出租人将租赁物交付给承租人使用、收益，承租人支付租金的合同。提 供物的使用一方为出租人；对租赁物有使用权的一方为承租人。 2.租赁合同的期限 （1）租赁合同最长期限不超过20 年，超过的部分无效。 （2）租赁期限六个月以上的，应当采用书面形式。当事人未采用书面形式，无法确定 租赁期限的，视为不定期租赁。 3.买卖不破租赁 租赁物在租赁期间发生所有权变动的，不影响租赁合同的效力。在租赁合同有效期间， 租赁物因买卖、继承等使租赁物的所有权发生变更的，租赁合同对新所有权人仍然有效。 4.房屋承租人的优先购买权 出租人出卖租赁房屋的，应当在出卖之前的合理期限内通知承租人，承租人享有以同等 条件优先购买的权利；但是，房屋按份共有人行使优先购买权或者出租人将房屋出卖给近亲 属的除外。 出租人履行通知义务后，承租人在十五日内未明确表示购买的，视为承租人放弃优先购 买权。 39 第四模块 人格权 一、人格权的概念 人格权，是指民事主体专属享有，以人格利益为客体，为维护其独立人格所必备的固有 权利。 二、人格权的种类 （一）生命权 自然人的生命安全和生命尊严受法律保护。任何组织或者个人不得侵害他人的生命权。 （二）健康权 健康权是指自然人享有的以其身体生理机能正常运作和功能的完善发挥为内容的人格 权。 （三）身体权 身体权是指自然人维护自己身体完整并支配其肢体、器官和其他组织的具体人格权。 （四）姓名权 自然人享有姓名权，有权依法决定、使用、变更或者许可他人使用自己的姓名，但是不 得违背公序良俗。 姓名权的侵权方式：干涉、盗用、假冒他人姓名。 （五）名称权 法人、非法人组织享有名称权，有权依法决定、使用、变更、转让或者许可他人使用自 己的名称。 （六）肖像权 1.概念 肖像是通过影像、雕塑、绘画等方式在一定载体上所反映的特定自然人可以被识别的外 部形象。 40 2.侵权方式 （1）以丑化、污损，或者利用信息技术手段伪造等方式侵害他人的肖像权； （2）未经肖像权人同意，制作、使用、公开肖像权人的肖像； （3）未经肖像权人同意，肖像作品权利人以发表、复制、发行、出租、展览等方式使 用或者公开肖像权人的肖像。 3.肖像权的合理使用 合理实施下列行为的，可以不经肖像权人同意： （1）为个人学习、艺术欣赏、课堂教学或者科学研究，在必要范围内使用肖像权人已 经公开的肖像； （2）为实施新闻报道，不可避免地制作、使用、公开肖像权人的肖像； （3）为依法履行职责，国家机关在必要范围内制作、使用、公开肖像权人的肖像； （4）为展示特定公共环境，不可避免地制作、使用、公开肖像权人的肖像； （5）为维护公共利益或者肖像权人合法权益，制作、使用、公开肖像权人的肖像的其 他行为。 （七）名誉权 1.民事主体享有名誉权 任何组织或者个人不得以侮辱、诽谤等方式侵害他人的名誉权。名誉是对民事主体的品 德、声望、才能、信用等的社会评价。 2.行为人为公共利益实施新闻报道、舆论监督等行为，影响他人名誉的，不承担民事责 任，但是有下列情形之一的除外： （1）捏造、歪曲事实； （2）对他人提供的严重失实内容未尽到合理核实义务； （3）使用侮辱性言辞等贬损他人名誉。 （八）荣誉权 1.民事主体享有荣誉权 荣誉权是指民事主体所享有的，因自己的突出贡献或特殊劳动成果而获得光荣称号或其 他荣誉的权利。 2.侵害荣誉权的行为 41 （1）非法剥夺他人荣誉称号； （2）诋毁、贬损他人荣誉。 （九）隐私权 1.隐私概念 隐私权是指自然人享有的私人生活安宁和不愿为他人知晓的私密空间、私密活动、私密 信息依法受到保护，不受他人非法干涉的权利。 2.侵权情形 （1）以电话、短信、即时通讯工具、电子邮件、传单等方式侵扰他人的私人生活安宁； （2）进入、拍摄、窥视他人的住宅、宾馆房间等私密空间； （3）拍摄、窥视、窃听、公开他人的私密活动； （4）拍摄、窥视他人身体的私密部位； （5）处理他人的私密信息； （6）以其他方式侵害他人的隐私权。 （十）个人信息权 个人信息是以电子或者其他方式记录的能够单独或者与其他信息结合识别特定自然人 的各种信息，包括自然人的姓名、出生日期、身份证件号码、生物识别信息、住址、电话号 码、电子邮箱、健康信息、行踪信息等。 个人信息中的私密信息，适用有关隐私权的规定；没有规定的，适用有关个人信息保护 的规定。 第五模块 婚姻 一、结婚 （一）概念 结婚，又称婚姻的成立，是指男女双方依照法律规定的条件和程序，确立夫妻关系的民 事行为。 42 （二）条件 1.结婚的实质条件 （1）必须男女双方完全自愿。 （2）必须达到法定的结婚年龄。结婚年龄，男性不得早于22 周岁，女性不得早于20 周岁。 （3）必须符合一夫一妻制。 （4）禁止一定范围的血亲结婚。直系血亲和三代以内的旁系血亲禁止结婚。 2.结婚的形式条件 结婚登记是我国自然人结婚的法定形式要件，是确立夫妻关系的法定程序。 （三）婚姻的效力 1.无效婚姻 有下列情形之一的，婚姻无效： （1）重婚； （2）有禁止结婚的亲属关系； （3）未到法定婚龄。 2.可撤销的婚姻 （1）受胁迫 ①因胁迫结婚的，受胁迫的一方可以向人民法院请求撤销婚姻。 ②请求撤销婚姻的，应当自胁迫行为终止之日起一年内提出。 ③被非法限制人身自由的当事人请求撤销婚姻的，应当自恢复人身自由之日起一年内提 出。 （2）重大疾病未告知 ①一方患有重大疾病的，应当在结婚登记前如实告知另一方；不如实告知的，另一方可 以向人民法院请求撤销婚姻。 ②请求撤销婚姻的，应当自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内提出。 3.无效或者被撤销婚姻的效力 无效的或者被撤销的婚姻自始没有法律约束力，当事人不具有夫妻的权利和义务。 43 二、离婚 （一）概念 离婚，是配偶双方依照法定的条件和程序解除婚姻关系的民事行为。 （二）形式 1.协议离婚 （1）概念 协议离婚又称登记离婚，是指婚姻登记机关经过审查和询问相关情况后，对符合离婚条 件的当事人予以登记并发给离婚证。 （2）离婚冷静期 自婚姻登记机关收到离婚登记申请之日起三十日内，任何一方不愿意离婚的，可以向婚 姻登记机关撤回离婚登记申请。 前款规定期限届满后三十日内，双方应当亲自到婚姻登记机关申请发给离婚证；未申请 的，视为撤回离婚登记申请。 2.诉讼离婚 （1）概念 诉讼离婚，是指夫妻双方对离婚、离婚后子女抚养或财产分割等问题不能达成协议，由 一方向人民法院起诉，人民法院依诉讼程序审理后，调解或判决解除婚姻关系的法律制度。 法院审理离婚案件，经当事人申请，可以不公开审理。 （2）诉讼离婚的限制性规定 ①对军婚的特殊保护 现役军人的配偶要求离婚，须得军人同意，但军人一方有重大过错的除外。 ②对女方的特殊保护 女方在怀孕期间、分娩后一年内或中止妊娠后六个月内，男方不得提出离婚。但是，女 方提出离婚或者人民法院认为确有必要受理男方离婚请求的除外。 44 第六模块 继承 一、继承权概述 继承权，是指自然人依照法律规定或者有效遗嘱的指定，享有的承受被继承人遗产的民 事权利。其中，依法继承他人财产的人为继承人；其财产将被他人继承的人为被继承人。 二、法定继承 法定继承，是指继承人根据法律确定的继承人范围、继承顺序以及遗产分配的原则，取 得被继承人遗产的继承方式。 （一）法定继承人的继承顺序 1.第一顺序 （1）配偶、子女、父母。 （2）丧偶儿媳对公、婆，丧偶女婿对岳父、岳母，尽了主要赡养义务的，作为第一顺 序继承人。 2.第二顺序 兄弟姐妹、祖父母、外祖父母。 （二）法定继承人继承顺序的效力 1.第一顺位排斥第二顺位：继承开始后，由第一顺序继承人继承，第二顺序继承人不继 承。没有第一顺序继承人继承的，由第二顺序继承人继承。 2.同一顺位地位平等：同一顺序继承人继承遗产的份额，一般应当均等。 （三）代位继承 1.被继承人的子女先于被继承人死亡的，由被继承人的子女的直系晚辈血亲代位继承。 2.被继承人的兄弟姐妹先于被继承人死亡的，由被继承人的兄弟姐妹的子女代位继承。 45 （四）转继承 转继承，是指继承人在继承开始之后、遗产分割之前死亡的，应由该继承人继承的遗产 份额，转由其法定继承人继承的法律制度。其中，在继承开始之后、遗产分割之前死亡的继 承人称为被转继承人，接受被转继承人遗产的人被称为转继承人。 四、遗嘱继承 （一）概念 遗嘱继承，是指在继承开始后，继承人按照被继承人合法有效的遗嘱取得被继承人遗产 的法律制度。其中，被遗嘱指定的人为遗嘱继承人；生前设立遗嘱的人称为遗嘱人。 （二）遗嘱形式 遗嘱的法定形式有以下六种： 1.公证遗嘱 是指经过国家公证机关依法认可其真实性与合法性的书面遗嘱。 2.自书遗嘱 是指由遗嘱人亲笔书写制作的遗嘱。 自书遗嘱由遗嘱人亲笔书写，签名，注明年、月、日。 3.代书遗嘱 是指由遗嘱人口述遗嘱内容，他人代为书写而制作的遗嘱。代书遗嘱应当有两个以上见 证人在场见证。 4.录音录像遗嘱 以录音录像形式立的遗嘱，应当有两个以上见证人在场见证。遗嘱人和见证人应当在录 音录像中记录其姓名或者肖像，以及年、月、日。 5.口头遗嘱 是指由遗嘱人口头表述的，而不以任何方式记载的遗嘱。 遗嘱人在危急情况下，可以立口头遗嘱。口头遗嘱应当有两个以上见证人在场见证。危 急情况解除后，遗嘱人能够用书面或者录音形式立遗嘱的，所立的口头遗嘱无效。 6.打印遗嘱 46 打印遗嘱应当有两个以上见证人在场见证。遗嘱人和见证人应当在遗嘱每一页签名，注 明年、月、日。 【注意】下列人员不能作为遗嘱见证人： （1）无民事行为能力人、限制民事行为能力人以及其他不具有见证能力的人； （2）继承人、受遗赠人； （3）与继承人、受遗赠人有利害关系的人。 第七模块 侵权责任 一、侵权责任概述 （一）侵权责任的概念 侵权责任的归责原则，是指在行为人的行为致人损害时，根据何种标准和原则确定行为 人的侵权责任。 （二）侵权责任归责原则 1.过错责任原则 （1）概念 过错责任原则，是指以过错作为判断行为人对其造成的损害应否承担侵权责任的必要条 件的归责原则。 （2）过错责任原则的适用范围 过错责任原则适用于一般侵权行为。在法律没有特别规定的情况下，均适用过错责任原 则。 2.过错推定责任 过错推定责任，是指一旦行为人的行为致人损害就推定其主观上有过错，除非行为人能 证明自己没有过错，否则应承担民事责任。过错推定责任仍以过错作为承担责任的基础，因 而它不是一项独立的归责原则，只是过错责任原则的一种特殊形式。 3.无过错责任原则 无过错责任原则，是指在法律有特别规定情况下，与损害结果有因果关系的行为人，不 论其有无过错，都要承担侵权赔偿责任的归责原则。 47 4.公平责任 公平责任原则，是指损害双方的当事人对损害结果的发生都没有过错，但如果受害人的 损失得不到补偿又显失公平的情况下，依照法律的规定由双方分担损失。它解决的是损害分 担问题，而非侵权责任的承担问题。 三、减轻或免除民事责任事由 （一）不可抗力 因不可抗力不能履行民事义务的，不承担民事责任。法律另有规定的，依照其规定。 （二）正当防卫 1.因正当防卫造成损害的，不承担民事责任。 2.正当防卫超过必要的限度，造成不应有的损害的，正当防卫人应当承担适当的民事责 任。 （三）紧急避险 1.因紧急避险造成损害的，由引起险情发生的人承担民事责任。 2.危险由自然原因引起的，紧急避险人不承担民事责任，可以给予适当补偿。 3.紧急避险采取措施不当或者超过必要的限度，造成不应有的损害的，紧急避险人应当 承担适当的民事责任。 （四）受害人过错 被侵权人对同一损害的发生或者扩大有过错的，可以减轻侵权人的责任。 （五）受害人故意 损害是因受害人故意造成的，行为人不承担责任。 （六）第三人原因 损害是因第三人造成的，第三人应当承担侵权责任。 48 （七）自甘风险 自愿参加具有一定风险的文体活动，因其他参加者的行为受到损害的，受害人不得请求 其他参加者承担侵权责任；但是，其他参加者对损害的发生有故意或者重大过失的除外。 （八）自助行为 合法权益受到侵害，情况紧迫且不能及时获得国家机关保护，不立即采取措施将使其合 法权益受到难以弥补的损害的，受害人可以在保护自己合法权益的必要范围内采取扣留侵权 人的财物等合理措施；但是，应当立即请求有关国家机关处理。受害人采取的措施不当造成 他人损害的，应当承担侵权责任。 （九）自愿实施紧急救助行为 因自愿实施紧急救助行为造成受助人损害的，救助人不承担民事责任。 五、特殊侵权责任 （一）监护人责任 1.监护人责任的概念 监护人责任，是指无民事行为能力人或限制民事行为能力人因自己的行为致人损害，由 行为人的父母或其他监护人承担赔偿责任的特殊侵权责任。 我国监护人责任的归责原则是无过错责任原则。 2.监护人责任的承担 无民事行为能力人、限制民事行为能力人造成他人损害的，由监护人承担侵权责任。 监护人减轻责任的情形：监护人尽到监护责任的，可以减轻其侵权责任。 如果被监护人有财产的，那么应当首先从被监护人的财产中支付赔偿费用，不足的部分 再由监护人承担赔偿责任。 监护人将监护职责委托给他人的，监护人应当承担侵权责任；受托人有过错的，承担相 应的责任。 （二）职务侵权责任 用人单位的工作人员因执行工作任务造成他人损害的，由用人单位承担侵权责任。用人 单位承担侵权责任后，可以向有故意或者重大过失的工作人员追偿。 49 （三）环境污染和生态破坏责任 1.环境污染和生态破坏责任的概念 环境污染和生态破坏责任，是因污染环境、破坏生态造成他人损害的，应当承担损害赔 偿责任的特殊侵权责任。 2.环境污染和生态破坏责任的主体 环境污染和生态破坏责任由侵权人承担无过错责任。 （四）产品责任 1.产品责任的概念 产品责任，是指产品生产者、销售者因生产、销售缺陷产品造成他人的损害，应当承担 损害赔偿责任的特殊侵权责任。 产品缺陷，是指产品存在危及人身、他人财产安全的不合理的危险；产品有保障人体健 康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的，是指不符合该标准。 2.产品责任的承担主体 产品责任适用于无过错责任原则，由产品的生产者或销售者承担。产品缺陷致人损害， 受害人可以向产品的生产者要求赔偿，也可以向产品的销售者要求赔偿。 如果产品的运输者、仓储者对产品质量不合格负有责任的，产品生产者、销售者在向受 害者赔偿后有权向运输者、仓储者要求赔偿。 （五）饲养动物损害责任 1.饲养动物损害责任的概念 饲养动物损害责任，是指动物饲养人或管理人饲养的动物造成他人损害时，应当承担赔 偿责任的特殊侵权责任。 2.饲养动物损害责任的承担 饲养动物损害责任由动物的饲养人或管理人承担责任。遗弃、逃逸的动物在遗弃、逃逸 期间造成他人损害的，由动物原饲养人或者管理人承担侵权责任。 （1）对于一般主体饲养的动物致人损害，适用无过错责任。 （2）对于动物园饲养的动物致人损害，适用过错推定责任。动物园应当承担侵权责任， 但能够证明尽到管理职责的，不承担责任。 3.免责事由 50 （1）被侵权人故意或重大过失免责 能够证明损害是因被侵权人故意或者重大过失造成的，可以不承担或者减轻责任。 （2）第三人过错免责 因第三人的过错致使动物造成他人损害的，被侵权人可以向动物饲养人或者管理人请求 赔偿，也可以向第三人请求赔偿。动物饲养人或者管理人赔偿后，有权向第三人追偿。 （六）教育机构的责任 1.教育机构责任的概念 教育机构责任，是指无民事行为能力或限制民事行为能力的学生在幼儿园、学校或其他 教育机构学习、生活期间，受到人身损害，应由该教育机构承担赔偿责任。 2.教育机构责任的承担 （1）无民事行为能力人受到损害的学校责任 无民事行为能力人在幼儿园、学校或者其他教育机构学习、生活期间受到人身损害的， 幼儿园、学校或者其他教育机构应当承担责任，但能够证明尽到教育、管理职责的，不承担 责任。此时教育机构承担过错推定责任。 （2）限制民事行为能力人受到损害的学校责任 限制民事行为能力人在学校或者其他教育机构学习、生活期间受到人身损害，学校或者 其他教育机构未尽到教育、管理职责的，应当承担责任。此时教育机构适用过错责任原则。 （3）第三人伤害学生的责任 无民事行为能力人或者限制民事行为能力人在幼儿园、学校或者其他教育机构学习、生 活期间，受到幼儿园、学校或者其他教育机构以外的人员人身损害的，由侵权人承担侵权责 任；幼儿园、学校或者其他教育机构未尽到管理职责的，承担相应的补充责任。 （七）物件损害责任 1.建筑物、构筑物或者其他设施及其搁置物、悬挂物发生脱落、坠落造成他人损害，所 有人、管理人或者使用人不能证明自己没有过错的，应当承担侵权责任。所有人、管理人或 者使用人赔偿后，有其他责任人的，有权向其他责任人追偿。 2.建筑物、构筑物或者其他设施倒塌造成他人损害的，由建设单位与施工单位承担连带 责任，但是建设单位与施工单位能够证明不存在质量缺陷的除外。建设单位、施工单位赔偿 后，有其他责任人的，有权向其他责任人追偿。因所有人、管理人、使用人或者第三人的原 51 因，建筑物、构筑物或者其他设施倒塌、塌陷造成他人损害的，由所有人、管理人、使用人 或者第三人承担侵权责任。 3.从建筑物中抛掷物品或者从建筑物上坠落的物品造成他人损害，由侵权人依法承担侵 权责任；经调查难以确定具体侵权人的，除能够证明自己不是侵权人的外，由可能加害的建 筑物使用人给予补偿。可能加害的建筑物使用人补偿后，有权向侵权人追偿。物业服务企业 等建筑物管理人未采取必要的安全保障措施的，应当依法承担未履行安全保障义务的侵权责 任。 4.在公共道路上堆放、倾倒、遗撒妨碍通行的物品造成他人损害的，行为人应当承担侵 权责任，公共道路管理人不能证明已经尽到清理、防护、警示等义务的，应当承担相应的责 任。 5.在公共场所或者道路上挖掘、修缮安装地下设施等造成他人损害，施工人不能证明已 经设置明显标志和采取安全措施的，应当承担侵权责任。窨井等地下设施造成他人损害，管 理人不能证明尽到管理职责的，应当承担侵权责任。 （八）网络侵权责任 1.网络侵权责任的概念 网络侵权责任，是指网络用户、网络服务提供者利用网络侵害他人民事权益的，应当承 担侵权责任。其中，网络用户是指使用网络的主体，即网民；网络服务提供者是指为用户提 供信息交流和技术服务的主体，即网站。 2.网络侵权责任的承担主体 （1）网络服务提供者的一般责任 网络用户、网络服务提供者利用网络侵害他人民事权益的，应当承担侵权责任。网络侵 权责任适用过错责任。法律另有规定的，依照其规定。 （2）网络服务提供者的连带责任 网络服务提供者收到权利人通知未及时采取必要措施的，对损害的扩大部分与该网络用 户承担连带责任。 网络服务提供者知道网络用户利用其网络服务侵害他人民事权益，未采取必要措施的， 与该网络用户承担连带责任。 52 （九）违反安全保障义务的责任 1.违反安全保障义务的概念 违反安全保障义务的责任，是指法律规定或约定对他人负有安全保障义务的人，违反该 义务，而给他人造成损害，应当承担的侵权责任。 2.违反安全保障义务责任的承担主体 （1）宾馆、商场、银行、车站、机场、体育场馆、娱乐场所等经营场所、公共场所的 经营者、管理者或者群众性活动的组织者，未尽到安全保障义务，造成他人损害的，应当承 担侵权责任。 （2）因第三人的行为造成他人损害的，由第三人承担侵权责任；经营者、管理者或者 组织者未尽到安全保障义务的，承担相应的补充责任。经营者、管理者或者组织者承担补充 责任后，可以向第三人追偿。 53 第四章 行政法 第一节 行政法概述 一、行政法的概念 行政法是调整由于行政活动发生的行政关系、规范和控制行政权的法律规范的总和。 二、行政法的基本原则 （一）合法行政原则 1.合法行政原则是行政法的首要原则。 2.合法行政原则是行政活动区别于民事活动的主要标志。 3.基本内涵 ①法律优先，是消极意义的合法行政，指的是行政机关实施行政管理，应当依照法律、 法规、规章的规定进行，不得抵触现行有效的法律规定。 ②法律保留，是积极意义的合法行政，是指行政机关应当依照法律授权活动，不得法外 设定权力。 （二）合理行政原则 合理行政原则包括三个原则： 1.公平公正对待。 2 考虑相关因素。 3.比例原则。要求：合目的性、适当性、损害最小。 （三）程序正当原则 具体包括： 1.行政公开原则。 除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私之外，行政机关实施行政管理应 当公开。 2.公众参与原则。 54 3.回避原则。 （四）高效便民原则 高效便民原则分为两个方面： 1.行政效率原则。 2.便利当事人原则。 （五）诚实守信原则 诚实守信原则分为两个方面： 1.行政信息真实原则。 2.保护公民信赖利益原则。 （六）权责统一原则 权责统一原则分为两个方面： 1.行政效能原则。 2.行政责任原则。 第二节 行政法律关系主体 一、概念 行政法律关系主体亦称行政关系当事人，是指行政法律关系中权利的享有者和义务的承 担者，包括行政主体和行政相对人。 二、行政主体概述 行政主体，是指享有公共行政权力，能够以自己的名义独立从事行政管理活动，并能独 立承担由此产生的法律责任的组织。 根据行政主体资格取得的法律依据的不同，可将行政主体划分为职权性行政主体和授权 性行政主体。 55 （一）职权性行政主体 职权性行政主体，是指根据宪法和行政机关组织法的规定，在机关依法成立时就拥有相 应行政职权并同时获得行政主体资格的行政组织。它只能是国家行政机关，包括各级人民政 府及其职能部门以及县级以上地方人民政府的派出机关。 （二）授权性行政主体 授权性行政主体又称为法律、法规、规章授权的组织，是指根据法律、法规、规章的规 定，可以以自己的名义从事行政管理活动、参加行政复议和行政诉讼并承担相应法律责任的 非政府组织。 三、行政相对人 行政相对人是指行政法关系中与行政主体相对应的另一方当事人，即行政主体的行政行 为影响其权益的个人或组织。 第三节 行政行为概述 一、行政行为的概念 行政行为是指具有行政权的机关和组织及其工作人员行使行政职权、履行行政职责，对 国家和社会公共事务进行组织、管理和提供公共服务并实现行政目的的行为。 二、抽象行政行为与具体行政行为 以行政行为的对象是否特定为标准，行政行为分为具体行政行为和抽象行政行为。 1.具体行政行为，是行政机关在行使职权的过程中，对特定的人或事件做出影响相对方 权益的具体决定与措施的行为。 2.抽象行政行为，是指国家行政机关制定行政法规、规章和有普遍约束力的决定、命令 等行政规则的行为。 56 第四节 具体行政行为 一、行政许可 （一）概念 行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从 事特定活动的行为。 （二）行政许可的特征 1.依申请性 行政许可决定的作出，必须以当事人的申请为前提。行政机关只有在当事人提出申请后， 才能够对申请材料进行审查并决定是否准予许可，行政机关不会依职权主动作出许可决定的。 2.授益性 行政许可的核心是“一般禁止的解除”,这意味着，行政机关一旦作出准予许可的决定， 则解除了某种禁止状态，当事人被赋予了从事某种特定活动的资格或能力，行政许可是一种 授益性的行政行为。 3.要式性 许可行为是典型的要式行政行为，行政机关不得以口头等非要式方式作出许可决定。从 许可的申请，到许可的受理，再到最终的准予或者不予许可，都应当以书面形式作出。 4.外部性 行政许可是典型的具体行政行为。 （三）行政许可的种类 种类 对象 特征 —般（普通） 许可 针对直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生 态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活 动 数量不限 特许 针对有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关 系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋子特定权利的 事项 特定领域数量限制 57 认可 针对提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行 业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、 资质的事项 特定行业数量不限 核准 针对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重 要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范， 通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项 专业性、技术性 无数量限制 登记 企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项 没有数 量限制 （四）行政许可法的基本原则 1.依法设定和实施行政许可的原则。 2.公开、公平、公正的原则。 3.提高办事效率、提供优质服务的便民原则。 4.保证公民、法人和其他组织陈述权、申辩权和提供法律救济的原则。 5.依法变更或者撤回生效许可并给予补偿的信赖保护原则。 6.对行政机关实施行政许可和对被许可人从事许可事项活动实行法律监督的原则。 （五）行政许可的设定 1.经常性行政许可的设定 经常性行政许可的设定包括： （1）全国人大及其常委会可以法律设定。 （2）尚未制定法律的，国务院可以行政法规设定。 （3）尚未制定法律、行政法规的，有权地方人大及其常委会可以地方性法规设定。 2.非经常性行政许可的设定 尚未制定法律的，必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。实施后，除 临时性行政许可事项外，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律， 或者自行制定行政法规。 58 尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可 的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施 满1 年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。 3.行政许可设定的禁止事项 地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、 法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前 置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经 营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。 4.实施行政许可具体规定的制定 行政法规、地方性法规、规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政 许可作出具体规定。法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行 政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。 （六）行政许可的实施 1.实施主体 （1）行政机关实施 具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施行政许可。经国务院批准，省、自 治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政 机关的行政许可权。 （2）授权实施 法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织以自己的名义实施行政许可。 （3）委托实施 ①委托谁：其他行政机关。 ②以谁名义实施许可：以委托行政机关名义实施；不得再委托。 ③谁担责：委托行政机关对实施行政许可的行为后果承担法律责任。 2.实施的一般程序 （1）申请 公民、法人或者其他组织依法需要取得行政许可的，应当向行政机关提出申请。申请书 需要采用格式文本的，行政机关应当向申请人提供行政许可申请书格式文本。 行政许可申请可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出。 59 （2）受理 ①申请事项依法不需要取得行政许可的，应当即时告知申请人不受理。 ②申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并告知 申请人向有关行政机关申请。 ③申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正；申请材料不齐全或 者不符合法定形式的，应当当场或者在5 日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不 告知的，自收到申请材料之日起即为受理。 ④行政机关受理或者不予受理行政许可申请，应当出具加盖本行政机关专用印章和注明 日期的书面凭证。 （3）审查 行政机关应当指派2 名以上工作人员进行核查。 行政许可申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请行政许可的，行政机关不予受理或 者不予行政许可，并给予警告；行政许可申请属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产 安全事项的，申请人在1 年内不得再次申请该行政许可。 （4）决定（书面） ①除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起20 日 内作出行政许可决定。20 日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长10 日。 ②采取统一办理或者联合办理、集中办理的，办理的时间不得超过45 日；45 日内不能 办结的，经本级人民政府批准，可以延长15 日。 ③有数量限制的行政许可，两个或者两个以上申请人的申请均符合法定条件、标准的， 行政机关应当根据受理行政许可申请的先后顺序作出准予行政许可的决定。但是，法律、行 政法规另有规定的，依照其规定。 ④行政机关作出准予行政许可的决定，应当自作出决定之日起十日内向申请人颁发、送 达行政许可证件，或者加贴标签、加盖检验、检测、检疫印章。 （5）延续 ①被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满 30 日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。但是，法律、法规、规章另有规定的， 依照其规定。 ②行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的 决定；逾期未作决定的，视为准予延续。 60 （七）行政许可的听证程序 1.听证程序的启动 （1）行政机关依职权主动听证。法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项， 或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项。 （2）依当事人申请听证。行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，申请 人、利害关系人在被告知听证权利之日起5 日内提出听证申请的，行政机关应当在20 日内 组织听证。 2.听证程序 （1）通知。行政机关应当于举行听证的7 日前将举行听证的时间、地点通知申请人、 利害关系人，必要时予以公告。 （2）听证的方式：应当公开举行。 （3）案外人主持。 （4）申辩、质证。 （5）听证笔录的案卷排他原则。听证应当制作笔录，听证笔录应当交听证参加人确认 无误后签字或者盖章。行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定。 （6）听证费用。申请人、利害关系人不承担行政机关组织听证的费用。 （八）行政许可的监督检查 1.行政许可的撤销（有违法） 行政许可的撤销，是指有权机关根据利害关系人的请求或者依据其职权，对行政机关及 其工作人员违法作出的准予行政许可的决定，依法撤销其法律效力的行为。 ①可以撤销行政许可的情形：许可机关违法，包括：滥用职权、玩忽职守；超越职权； 违反法定程序；对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可。 ②应当撤销行政许可的情形：被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的。 2.行政许可的撤回（有变化） 行政许可的撤回，是指行政机关基于公共利益的需要收回已经颁发的行政许可的情形。 行政许可的撤回给公民、法人或者其他组织造成合法权益损失的，行政机关应当依法给 予补偿。 3.行政许可的注销（无法存在） 61 注销行政许可，是指基于特定事实的出现，而由行政机关依据法定程序收回行政许可证 件或者公告行政许可失去效力。 （九）法律责任 行政许可申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请行政许可的，行政机关不予受理或 者不予行政许可，并给予警告；行政许可申请属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产 安全事项的，申请人在一年内不得再次申请该行政许可。 被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，行政机关应当依法给予行政处罚； 取得的行政许可属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的，申请人在三年内 不得再次申请该行政许可；构成犯罪的，依法追究刑事责任。 二、行政处罚 （一）概念 行政处罚，是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损 权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。 （二）行政处罚基本原则 1.处罚法定的原则 处罚法定的原则包括四个基本要求：处罚设定权法定；处罚主体及其职权法定；被处罚 行为法定；处罚种类、内容和程序法定。 2.处罚公正、公开原则 3.处罚与教育相结合原则 4.保障相对人权利的原则 5.职能分离原则 职能分离是指在行政机关内部运用分权原则，要求行政机关将其内部的某些相关职能加 以分离使之分属于不同的机构或不同的工作人员掌管或行使。 6.一事不再罚的原则 对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反 多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。 62 （三）行政处罚的种类 1.精神罚 （1）警告。 （2）通报批评。 2.财产罚 （1）罚款。 （2）没收。 包括：没收违法所得、没收非法财物。 3.资格罚 （1）暂扣许可证件。 （2）降低资质等级。 （3）吊销许可证件。 4.行为罚 （1）限制开展生产经营活动。 （2）责令停产停业。 （3）责令关闭。 （4）限制从业。 5.人身罚 行政拘留。 6.其他种类的处罚 （四）行政处罚的设定权 设定行政处罚，是国家有权机关创设行政处罚、赋予行政机关行政处罚职权的立法活动。 1.法律 法律可以设定各种类型的处罚，还可以创制其他类型的处罚（新花样）。但在此应注意 的是，限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。 2.行政法规 行政法规也可以设定各种处罚类型，以及该法所没有列明的其他类型的处罚（新花样）， 但限制人身自由的处罚除外。 63 3.地方性法规 地方性法规可以设定大部分处罚类型，但限制人身自由的处罚以及吊销营业执照的处罚 除外，另外，地方性法规也无权设定"其他种类的处罚"（新花样）。 4.规章 规章包括部门规章与地方政府规章两类。针对违反行政管理秩序的行为，规章可以设定 的处罚类型只有警告、通报批评与一定数额的罚款。 （五）行政处罚的实施主体 1.行政机关 行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。 2.法律法规授权的组织 法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。 3.受委托的组织 受委托组织在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政处罚；不得再委托其他组织或 者个人实施行政处罚。 （六）行政处罚的管辖 1.地域管辖 行政处罚由违法行为发生地的行政机关管辖。法律、行政法规、部门规章另有规定的， 从其规定。 2.级别管辖 （1）原则 行政处罚由县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规、 另有规定的，从其规定。 （2）例外 省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府 部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。 决定应当公布。 3.管辖争议 64 两个以上行政机关都有管辖权的，由最先立案的行政机关管辖。对管辖发生争议的，应 当协商解决，协商不成的，报请共同的上一级行政机关指定管辖；也可以直接由共同的上一 级行政机关指定管辖。 （五）行政处罚的程序 行政处罚规定了普通程序、简易程序和听证程序三种。 1.普通程序 （1）立案 行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、 客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。符合 立案标准的，行政机关应当及时立案。 （2）调查 调查是查明当事人违法事实的过程，对此法律规定了行政机关与当事人各自的权利和义 务。 ①出示证件 执法人员在调查或者进行检查时，应当主动向当事人或者有关人员出示执法证件。当事 人或者有关人员有权要求执法人员出示执法证件。执法人员不出示执法证件的，当事人或者 有关人员有权拒绝接受调查或者检查。 ②陈述申辩 行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，未向当事人告知拟作出的行政处罚内 容及事实、理由、依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，不得作出行政处罚决定；当事 人明确放弃陈述或者申辩权利的除外。 ③接受询问 当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得拒绝或者阻挠。询 问或者检查应当制作笔录。 （3）审核 （4）决定 ①决定主体 行政处罚的决定应当由行政机关的负责人作出，对情节复杂或者重大违法行为给予行政 处罚，还需要由行政机关的负责人集体讨论作出决定。 65 ②决定期限 行政机关应当自行政处罚案件立案之日起90 日内作出行政处罚决定。法律、法规、规 章另有规定的，从其规定。 （5）送达 处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，应当在7 日内依照有关规 定送达。当事人同意并签订确认书的，行政机关可以采用传真、电子邮件等方式，将行政处 罚决定书等送达当事人。 2.简易程序 （1）适用条件 适用简易程序进行处罚，要求： ①违法事实确凿并有法定依据； ②处罚种类和幅度分别是对公民处以200 元以下、对法人或者其他组织处以3000 元以 下的罚款或者警告。 （2）特殊规则 ①当场作出处罚决定 执法人员当场作出的行政处罚决定，应当报所属行政机关备案。 ②当场送达处罚决定书 执法人员应当向当事人出示执法证件，填写处罚决定书并当场交付当事人。当事人拒绝 签收的，应当在行政处罚决定书上注明。 3.听证程序 行政处罚的听证，是指行政机关在拟作出行政处罚决定之前听取当事人的陈述和申辩， 由听证程序参加人就有关问题相互进行质问、辩论和反驳，从而查明事实的过程。 （1）适用条件 ①启动条件 行政机关拟作出一些较重的行政处罚时，应当告知当事人有要求听证的权利，当事人要 求听证的，行政机关应当组织听证。 ②法定听证适用范围 行政机关拟作出较大数额罚款；没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物；降低 资质等级、吊销许可证件；责令停产停业、责令关闭、限制从业；其他较重的行政处罚。 （2）程序要求 66 ①听证的时间 当事人要求听证的，应当在行政机关告知后5 日内提出；行政机关应当在举行听证的7 日前，通知当事人及有关人员听证的时间、地点。 ②回避 听证前已经参与处罚案件调查的工作人员不能担任听证主持人。 ③费用 当事人不承担行政机关组织听证的费用，该费用由行政机关承担。 ④代理 当事人既可以亲自参加听证，也可以委托1 至2 人代理。 ⑤公开 除涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私外，听证应当公开举行。 ⑥终止 当事人及其代理人无正当理由拒不出席听证或者未经许可中途退出听证的，视为放弃听 证权利，行政机关终止听证。 ⑦笔录 听证应当制作笔录。笔录应当交当事人或者其代理人核对无误后签字或者盖章。当事人 或者其代理人拒绝签字或者盖章的，由听证主持人在笔录中注明。听证结束后，行政机关应 当根据听证笔录，依照相关法律的规定，作出决定。 （六）行政处罚的实施规则 1.不处罚 （1）无责任能力者不处罚 不满14 周岁的未成年人以及精神病人、智力残疾人在不能辨认或者不能控制自己行为 时有违法行为的，不予行政处罚。 （2）情节轻微者不处罚 ①违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。 ②初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。 （3）主观没有过错不处罚 当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的， 从其规定。 67 （4）超过处罚时效不处罚 ①处罚时效的计算起点 处罚时效从违法行为发生之日起计算；但违法行为处于连续或者继续状态的，则从该行 为终了之日起计算。 ②处罚时效的计算终点 违法行为在2 年内未被发现的，不再给予行政处罚。涉及公民生命健康安全、金融安全 且有危害后果的，上述期限延长至5 年。 2.不重罚 （1）尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人、智力残疾人有违法行为的， 可以从轻或者减轻行政处罚。 （2）已满14 周岁不满18 周岁的未成年人有违法行为的，应当从轻或者减轻行政处罚。 （3）当事人有下列情形之一，应当从轻或者减轻行政处罚： ①主动消除或者减轻违法行为危害后果的； ②受他人胁迫或者诱骗实施违法行为的； ③主动供述行政机关尚未掌握的违法行为的； ④配合行政机关查处违法行为有立功表现的； ⑤法律、法规、规章规定其他应当从轻或者减轻行政处罚的。 3.处罚的折抵 处罚的折抵是指行政处罚与刑事处罚双重适用的折抵。 在一个行为同时构成行政违法和刑事犯罪，并受到行政处罚和刑事处罚的情况下，应当 将行政拘留折抵相应刑期，将行政罚款折抵相应的刑罚罚金。 （七）罚款的执行 1.原则上：罚缴分离 一般行政主体送达处罚决定后，应由当事人在收到行政处罚决定书之日起15 日内到指 定银行或者通过电子支付系统缴纳罚款，银行应当将收受的罚款直接上缴国库。 2.例外：当场收缴 （1）当场收缴的适用情形 ①适用简易程序作出处罚决定且有下列情形之一的，可当场收缴 依法给予100 元以下罚款的；不当场收缴事后难以执行的。 68 ②在特殊地区罚款的当场收缴 行政机关在边远、水上、交通不便地区作出罚款决定，自当事人到指定的银行或者通过 电子支付系统缴纳罚款确有困难，经当事人提出，行政机关及其执法人员可以当场收缴罚款。 3.当场收缴的手续 行政机关及其执法人员当场收缴罚款的，必须向当事人出具国务院财政部门或者省级政 府财政部门统一制发的专用票据；不出具财政部门统一制发的专用票据的，当事人有权拒绝 缴纳罚款。 4.当场收缴的后续 执法人员当场收缴的罚款，应当自收缴罚款之日起2 日内交至行政机关；在水上场收缴 的罚款，应当自抵岸之日起2 日内交至行政机关，行政机关应当在2 日内将罚款缴付指定的 银行。 （八）拘留的执行 1.拘留的执行主体 限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关和法律规定的其他机关行使。 2.拘留的合并执行 单个违法行为的拘留最长期限为15 日，有两种以上违反治安管理行为的，分别决定， 合并执行。行政拘留处罚合并执行的，最长不超过20 日。 3.拘留的暂缓执行 被处罚人不服行政拘留处罚决定，申请行政复议、提起行政诉讼的，可以向公安机关提 出暂缓执行行政拘留的申请。公安机关认为暂缓执行行政拘留不致发生社会危险的，由被处 罚人或者其近亲属提出符合本法第一百零八条规定条件的担保人，或者按每日行政拘留二百 元的标准交纳保证金，行政拘留的处罚决定暂缓执行。 4.拘留的不执行 违反治安管理行为人有下列情形之一，依照本法应当给予行政拘留处罚的，不执行行政 拘留处罚： （1）已满14 周岁不满16 周岁的； （2）已满16 周岁不满18 周岁，初次违反治安管理的； （3）七十周岁以上的； （4）怀孕或者哺乳自己不满一周岁婴儿的。 69 三、行政强制 行政强制，是指行政机关为了实现行政目的，对相对人的人身、财产和行为采取的强制 性措施。 行政强制分为行政强制措施与行政强制执行。 （一）行政强制措施 1.概念 行政强制措施是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免 危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法 人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。 2.种类 （1）限制公民人身自由； （2）查封场所、设施或者财物； （3）扣押财物； （4）冻结存款、汇款； （5）其他行政强制措施。 3.设定 （1）法律的设定权限 行政强制措施一般由法律设定。 （2）行政法规的设定权限 尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除限制公民人身 自由，冻结存款、汇款和应当由法律规定的行政强制措意以外的其他行政强制措施。 （3）地方性法规的设定权限 尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定查封场所、设施 或者财物，扣押财物两项行政强制措施。 4.实施 行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不 得委托。行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定： ①实施前须向行政机关负责人报告并经批准； 70 ②由两名以上行政执法人员实施； ③出示执法身份证件； ④通知当事人到场； ⑤当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途 径； ⑥听取当事人的陈述和申辩； ⑦制作现场笔录； ⑧现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明； ⑨当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者 盖章； ⑩法律、法规规定的其他程序。 情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在24 小时内向行政机关 负责人报告，并补办批准手续。行政机关负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即 解除。 （二）行政强制执行 1.概念 行政强制执行是指行政机关或者行政机关申请人民法院对不履行行政决定的公民、法人 或者其他组织，依法强制其履行义务的行为。 2.种类 （1）加处罚款或者滞纳金； （2）划拨存款、汇款； （3）拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物； （4）排除妨碍、恢复原状； （5）代履行； （6）其他强制执行方式。 3.设定 行政强制执行由法律设定。 4.实施 （1）催告义务 71 行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作 出，并载明下列事项：履行义务的期限；履行义务的方式；涉及金钱给付的，应当有明确的 金额和给付方式等。 （2）禁止性行为 行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行，但情况紧急的除外。行政机关 不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。 5.申请法院强制执行 当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行 政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制 执行。 行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事 人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行；执行对象是 不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。 因情况紧急，为保障公共安全，行政机关可以申请人民法院立即执行。经人民法院院长 批准，人民法院应当自作出执行裁定之日起五日内执行。 行政机关申请人民法院强制执行，不缴纳申请费。强制执行的费用由被执行人承担。 第五节 行政复议 一、行政复议概念 行政复议，是指行政机关根据上级行政机关对下级行政机关的监督权，在当事人的申请 和参加下，按照行政复议程序对行政行为进行合法性和适当性审查，并作出裁决解决行政侵 权争议的活动。 行政复议是为公民、法人或其他组织提供法律救济的行政监督制度。 二、行政复议受案范围 （一）行政复议的排除事项 1.国防、外交等国家行为； 72 2.行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令等规范性文 件； 3.行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定； 4.行政机关对民事纠纷作出的调解。 （二）抽象性行政行为的附带性审查 公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为所依据的下列规范性文件不合法，在 对行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规范性文件的附带审查： 1.国务院部门的规范性文件； 2.县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规范性文件； 3.乡、镇人民政府的规范性文件； 4.法律、法规、规章授权的组织的规范性文件。 前款所列规范性文件不含规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。 三、行政复议参加人 （一）申请人 依照本法申请行政复议的公民、法人或者其他组织是申请人。 1.有权申请行政复议的公民死亡的，其近亲属可以申请行政复议。 2.有权申请行政复议的法人或者其他组织终止的，其权利义务承受人可以申请行政复议。 3.有权申请行政复议的公民为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的，其法定代 理人可以代为申请行政复议。 4.同一行政复议案件申请人人数众多的，可以由申请人推选代表人参加行政复议。代表 人参加行政复议的行为对其所代表的申请人发生效力，但是代表人变更行政复议请求、撤回 行政复议申请、承认第三人请求的，应当经被代表的申请人同意。 （二）被申请人 1.公民、法人或者其他组织对行政行为不服申请行政复议的，作出行政行为的行政机关 或者法律、法规、规章授权的组织是被申请人。 2.两个以上行政机关以共同的名义作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关 是被申请人。 73 3.行政机关委托的组织作出行政行为的，委托的行政机关是被申请人。 4.作出行政行为的行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被申 请人。 四、行政复议机关 （一）概述 行政复议机关是依法对被诉行政行为的合法性及合理性进行审查并最终作出处理的行 政机关。 （二）行政复议机关的确定 被申请人 复议机关 1.本级人民政府工作部门 2.下一级人民政府 3.本级人民政府依法设立的派出机关 4.本级人民政府或者其工作部门管理的被授 权的组织 县级以上地方各级人民政府 海关、金融、外汇、国安、税务 上一级主管部门 省、自治区、直辖市人民政府 本机关自己复议 对省级政府和国务 院部门作出的行政复议 决定不服的，可以向人民 法院提起行政诉讼；也可 以向国务院申请裁决（最 终裁决） 1.国务院部门 2.国务院部门的派出机构 3.国务院部门管理的被授权的组织 国务院部门 司法行政部门 本级人民政府和上一级司法行政部门 部门派出机构 原则上本级人民政府管辖；对直辖市、 设区的市人民政府工作部门按照行政区划设 立的派出机构，也可以由其所在地的人民政 府管辖 74 五、行政复议一般程序 （一）行政复议的申请 公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道或者应当知道该 行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。 因不动产提出的行政复议申请自行政行为作出之日起超过二十年，其他行政复议申请自 行政行为作出之日起超过五年的，行政复议机关不予受理。 （二）申请形式 1.书面申请 （1）申请人申请行政复议，可以书面申请。书面申请的，可以通过邮寄或者行政复议 机关指定的互联网渠道等方式提交行政复议申请书，也可以当面提交行政复议申请书。 （2）行政机关通过互联网渠道送达行政行为决定书的，应当同时提供提交行政复议申 请书的互联网渠道。 2.特殊情况口头申请 书面申请有困难的，也可以口头申请。口头申请的，行政复议机关应当当场记录申请人 的基本情况、行政复议请求、申请行政复议的主要事实、理由和时间。 3.分别申请 申请人对两个以上行政行为不服的，应当分别申请行政复议。 （三）复议前置 有下列情形之一的，申请人应当先向行政复议机关申请行政复议，对行政复议决定不服 的，可以再依法向人民法院提起行政诉讼： 1.对当场作出的行政处罚决定不服； 2.对行政机关作出的侵犯其已经依法取得的自然资源的所有权或者使用权的决定不服； 3.认为行政机关存在未履行法定职责情形； 4.申请政府信息公开，行政机关不予公开； 5.法律、行政法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议的其他情形。 75 六、行政复议的审理 （一）审查受理 行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查。 （二）审理原则 1.不停止执行原则 行政复议期间行政行为不停止执行；但是有下列情形之一的，应当停止执行： （1）被申请人认为需要停止执行； （2）行政复议机关认为需要停止执行； （3）申请人、第三人申请停止执行，行政复议机关认为其要求合理，决定停止执行； （4）法律、法规、规章规定停止执行的其他情形。 2.被申请人承担举证责任原则 被申请人对其作出的行政行为的合法性、适当性负有举证责任。行政复议期间，被申请 人不得自行向申请人和其他有关单位或者个人收集证据。 3.行政复议调解、和解原则 （1）行政复议机关办理行政复议案件，可以进行调解。 （2）当事人经调解达成协议的，行政复议机关应当制作行政复议调解书，经各方当事 人签字或者签章，并加盖行政复议机关印章，即具有法律效力。调解未达成协议或者调解书 生效前一方反悔的，行政复议机关应当依法审查或者及时作出行政复议决定。 （3）当事人在行政复议决定作出前可以自愿达成和解，和解内容不得损害国家利益、 社会公共利益和他人合法权益，不得违反法律、法规的强制性规定。当事人达成和解后，由 申请人向行政复议机构撤回行政复议申请。 （三）普通程序 1.审理方式 （1）听取当事人意见 适用普通程序审理的行政复议案件，行政复议机构应当当面或者通过互联网、电话等方 式听取当事人的意见，并将听取的意见记录在案。 （2）重大、疑难、复杂案件进行听证 76 审理重大、疑难、复杂的行政复议案件，行政复议机构应当组织听证。 行政复议机构认为有必要听证，或者申请人请求听证的，行政复议机构可以组织听证。 经过听证的行政复议案件，行政复议机关应当根据听证笔录、审查认定的事实和证据， 依法作出行政复议决定。 （3）建立行政复议委员会制度 县级以上各级人民政府应当建立相关政府部门、专家、学者等参与的行政复议委员会， 为办理行政复议案件提供咨询意见，并就行政复议工作中的重大事项和共性问题研究提出意 见。行政复议机关应当将咨询意见作为作出行政复议决定的重要参考依据。 2.决定期限 适用普通程序审理的行政复议案件，行政复议机关应当自受理申请之日起60 日内作出 行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于60 日的除外。情况复杂，不能在规定期 限内作出行政复议决定的，经行政复议机构的负责人批准，可以适当延长，并书面告知当事 人；但是延长期限最多不得超过30 日。 （四）简易程序 1.适用情形 行政复议机关审理下列行政复议案件，认为事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的， 可以适用简易程序： （1）被申请行政复议的行政行为是当场作出； （2）被申请行政复议的行政行为是警告或者通报批评； （3）案件涉及款额三千元以下； （4）属于政府信息公开案件。 除前款规定以外的行政复议案件，当事人各方同意适用简易程序，可以适用简易程序。 2.审理方式 适用简易程序审理的行政复议案件，可以书面审理。 3.决定期限 适用简易程序审理的行政复议案件，行政复议机关应当自受理申请之日起30 日内作出 行政复议决定。 77 七、行政复议决定 行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖行政复议机关印章。 行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。 第六节 行政诉讼 一、行政诉讼概述 行政诉讼是指公民、法人或其他组织认为行政主体作出的行政行为侵犯其合法权益，依 法向人民法院提起诉讼，由人民法院对被诉行政行为进行审理并作出裁判的诉讼活动。 二、行政诉讼的基本原则 1.行政机关负责人出庭应诉原则 行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。被诉行政机关负责人应 当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。 2.行政行为的合法性审查原则 三、法院不予受理的行政案件 1.国家行为，比如国防、外交等国家行为； 2.抽象行政行为，比如行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决 定、命令； 3.内部行政行为，比如行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定； 4.最终裁决，比如法律规定由行政机关最终裁决的行政行为； 5.刑事司法行为，比如公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为； 6.行政调解行为与仲裁行为； 7.不具有强制力的行政指导行为； 8.驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为； 9.对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。 78 四、行政诉讼的管辖 管辖，是指关于不同级别和地方的人民法院之间受理第一审行政案件的权限分工，一般 认为，行政诉讼管辖划分为级别管辖与地域管辖。 （一）级别管辖 级别管辖解决的是不同审级法院之间管辖权的划分。 1.基层人民法院管辖本辖区的第一审行政案件。 2.中级人民法院管辖下列第一审行政案件： （1）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件； （2）海关处理的案件； （3）本辖区内重大、复杂的案件；有下列情形之一的，属于本辖区内重大、复杂的案 件： ①社会影响重大的共同诉讼案件； ②涉外或者涉及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的案件； ③其他重大、复杂案件； ④其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。 3.高级人民法院管辖本辖区内重大、复杂的第一审行政案件。 4.最高人民法院管辖全国范围内重大、复杂的第一审行政案件。 （二）地域管辖 1.一般地域管辖 一般地域管辖是指行政案件由最初作出具体行为的行政机关所在地的人民法院管辖（原 告就被告）。 2.特殊地域管辖 （1）不动产案件的特殊地域管辖 因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖。 （2）经复议案件的特殊地域管辖 经复议的案件，可以由最初作出行政行为的机关所在地法院管辖，也可以由复议机关所 在地人民法院管辖。 （3）对限制人身自由的特殊地域管辖 79 对限制人身自由的行政强制措施不服提起诉讼由被告所在地或原告所在地（包括原告户 籍地、经常居住地和被限制人身自由地）人民法院管辖。 3.共同管辖 共同管辖是指两个以上的法院对同一个诉讼案件都有合法管辖权的情况。 ①原告选择 两个以上人民法院都有管辖权的案件，原告可以选择向其中一个人民法院提起诉讼。 ②最先立案的人民法院管辖 原告向两个以上有管辖权的人民法院提起诉讼的，由最先立案的人民法院管辖。 ③协商管辖或者指定管辖 人民法院对管辖权发生争议。由争议双方协商解决。协商不成的，报它们的共同上级人 民法院指定管辖。 五、行政诉讼的诉讼参加人 （一）行政诉讼的原告 1.原告的概念 原告，是指有权提起诉讼的行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、 法人或者其他组织。 2.原告资格的转移 有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织 终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。 （二）行政诉讼的被告 1.被告的概念 被告，是指作出行政行为的行政机关。 2.被告的确认 （1）经复议的案件被告的确认 经复议而起诉的案件，被告的确认分四种情况： ①经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议 机关是共同被告。 80 ②复议机关改变了原行政行为的，复议机关就是被告。这里所说的改变，是指复议机关 改变原行政行为的处理结果。 ③复议机关在法定期间内不作复议决定，当事人对原行政行为不服提起诉讼的，应当以 作出原行政行为的行政机关为被告。 ④复议机关在法定期间内不作复议决定，当事人对复议机关不作为不服提起诉讼的，应 当以复议机关为被告。 （2）委托行政的被告确认 行政机关委托的组织所作出的行政行为，委托的行政机关是被告。 （3）经上级机关批准而作出行政行为的被告确认 行政行为的作出或者生效需要上级行政机关批准的，被告应是在生效行政处理决定书上 盖章的机关。 （4）派出机构或内设机构作出行政行为的被告确认 法律、法规或规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或其他组织，超出 法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼，应当以实施该行为的机构或组织为被告。 （5）若干行政机关共同作出同一行政行为的被告确认 两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。 （6）行政机关被撤销的被告确认 行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。 六、行政诉讼的举证责任 被告承担证明被诉行政行为合法的举证责任。 七、行政诉讼的起诉 （一）起诉程序 1.经复议才提起诉讼的案件 ①公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起15 日内向 人民法院提起诉讼。 ②复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起15 日内向人民法院提起诉 讼。法律另有规定的除外。 81 2.直接提起诉讼的案件 公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行 政行为之日起6 个月内提出。法律另有规定的除外。 （二）审判的相关原则 1.公开审判原则 人民法院公开审理行政案件，但涉及国家秘密、个人隐私和法律另有规定的除外。涉及 商业秘密的案件，当事人申请不公开审理的，可以不公开审理。 人民法院应当公开发生法律效力的判决书、裁定书，供公众查阅，但涉及国家秘密、商 业秘密和个人隐私的内容除外。 2.不停止执行原则 诉讼期间，不停止行政行为的执行。但有下列情形之一的，裁定停止执行： （1）被告认为需要停止执行的； （2）原告或者利害关系人申请停止执行，人民法院认为该行政行为的执行会造成难以 弥补的损失，并且停止执行不损害国家利益、社会公共利益的； （3）人民法院认为该行政行为的执行会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （4）法律、法规规定停止执行的。 3.不适用调解原则 人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、 法规规定的自由裁量权的案件可以调解。 第七节 国家赔偿 一、国家赔偿的概念 国家赔偿，是指国家对国家机关及其工作人员在行使职权的过程中给相对人造成的损害 给予赔偿的活动。 二、国家赔偿的类型 我国的国家赔偿包括行政赔偿和司法赔偿两大类型。 82 三、国家赔偿的方式 国家赔偿主要是以支付赔偿金为主，还有返还财产、恢复原状、消除影响、恢复名誉、 赔礼道歉等。 四、行政赔偿的概念与特征 （一）行政赔偿的概念 行政赔偿，是指行政机关及其工作人员在行使职权过程中违法侵犯公民、法人或其他组 织的合法权益并造成损害，国家对此承担的赔偿责任。 （二）行政赔偿的特征 1.行政赔偿是国家的赔偿责任，行政赔偿的责任主体是国家，而不是行政机关及其工作 人员。 2.行政赔偿是国家对行政机关及其工作人员违法侵权行为所承担的赔偿责任。 3.行政赔偿是国家对其合法权益受到行政侵权行为损害的公民、法人或者其他组织承担 的赔偿责任。 （三）国家不承担赔偿责任的情形 属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任： 1.行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为； 2.因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的； 3.法律规定的其他情形。 五、行政赔偿请求人和赔偿义务机关 （一）行政赔偿请求人 行政赔偿请求人是指依法享有取得国家赔偿的权利，请求赔偿义务机关确认和履行国家 赔偿责任的公民、法人或者其他组织。具体句括行政行为的相对人和相关人。受害的公民死 亡，其继承人和其他有扶养关系的亲属有权要求赔偿。受害的法人或者其他组织终止的，其 权利承受人有权要求赔偿。 83 （二）赔偿义务机关 行政赔偿义务机关是指代表国家处理赔偿请求、支付赔偿费用、参加赔偿诉讼的行政机 关。 1.单独赔偿义务机关 行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的， 该行政机关为赔偿义务机关，这是确认行政赔偿义务机关的一般情况。 2.共同赔偿义务机关 两个以上行政机关共同行使行政职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害 的，为共同赔偿义务机关。 3.被授权组织 法律法规授权的组织在行使行政职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害 的，该组织为赔偿义务机关。 4.被委托组织 受行政机关委托的组织或者个人在行使受委托职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法 权益造成损害的，委托的行政机关为赔偿义务机关。如果受委托的组织或个人所实施的致害 行为与委托的职权无关，则国家不能对该致害行为承担赔偿责任，受害人只能追究受委托组 织或个人的民事侵权责任。 5.行政机关撤销时的赔偿义务机关 （1）赔偿义务机关被撤销的，继续行使职权的行政机关为赔偿义务机关； （2）没有继续行使其职权的行政机关。撤销该赔偿义务机关的行政机关为赔偿义务机 关。 6.经复议机关复议 （1）最初造成侵权行为的行政机关为赔偿义务机关，但复议机关的复议决定加重损害 的，复议机关对加重的部分履行赔偿义务； （2）复议机关与原侵权机关不是共同赔偿义务机关，不负连带责任，而是各自对自己 侵权造成的损害承担责任。 7.派出机构行为的赔偿义务机关 均由其所属的行政机关作为赔偿义务机关。 84 六、赔偿的程序 （一）申请 应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。赔 偿请求人可以向共同赔偿义务机关中的任何一个赔偿义务机关要求赔偿，该赔偿义务机关应 当先予赔偿。 申请材料不全，当场或者5 日内一次性告知补正。 （二）审查决定 时限：2 个月内决定+10 日内送达。 （三）救济 赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法 院提起诉讼。 （四）追偿 赔偿义务机关赔偿损失后，应当责令有故意或者重大过失的工作人员或者受委托的组织 或者个人承担部分或者全部赔偿费用。赔偿义务机关赔偿损失后，应当责令有故意或者重大 过失的工作人员或者受委托的组织或者个人承担部分或者全部赔偿费用。 第八节 公务员法 一、概述 根据《公务员法》的规定，公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政 负担工资福利的工作人员。 二、公务员的各项制度 我国公务员新陈代谢制度主要包括录用、职务任免、职位聘任、培训、交流、辞职辞退、 退休等内容。 85 （一）录用制度 1．概念和原则 2．考试录用的组织 中央机关及其直属机构公务员的录用，由中央公务员主管部门负责组织。地方各级机关 公务员的录用，由省级公务员主管部门负责组织，必要时省级公务员主管部门可以授权设区 的市级公务员主管部门组织。 所以，我国公务员考试录用主要是由公务员主管部门负责组织，另外，适当下放了录用 考试的组织权限，必要时省级公务员主管部门可以授权设区的市级公务员主管部门组织。 3．考试录用程序 （1）编制录用计划 （2）发布招考公告 （3）对报考人员进行资格审查 （4）对符合报考条件的人员进行公开考试 （5）资格复审、考察、体检 （6）录取与试用用人部门根据职位的要求，以及应试者的考试、考核结果，确定拟录 用名单，并予以公示。 新录用的公务员，试用期为一年。试用期满合格的，予以任职；不合格的，取消录用。 新录用的国家公务员在试用期内，须接受培训。 4.不得录用为公务员情形 （1）因犯罪受过刑事处罚的； （2）被开除中国共产党党籍的； （3）被开除公职的； （4）被依法列为失信联合惩戒对象的； （5）有法律规定不得录用为公务员的其他情形的。 （二）职务、职级任免制度 1．任用方式 公务员领导职务实行选任制、委任制和聘任制。 公务员职级实行委任制和聘任制。 86 公务员因工作需要在机关外兼职，应当经有关机关批准，并不得领取兼职报酬。 （三）人事仲裁制度 聘任制公务员与所在机关之间因履行聘任合同发生争议的，可以自争议发生之日起六十 日内申请仲裁。当事人对仲裁裁决不服的，可以自接到仲裁裁决书之日起十五日内向人民法 院提起诉讼。仲裁裁决生效后，一方当事人不履行的，另一方当事人可以申请人民法院执行。 （四）交流制度 公务员交流，是指通过调任、转任和挂职锻炼三种方式有计划地调换公务员任职职位的 制度。国家实行公务员交流制度，公务员可以在公务员队伍内部交流，也可以与国有企业事 业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员交流。交流的方式包括调任、转任和挂职锻 炼。 调任是国家公务员交流制度的具体方式之一，是指国家行政机关以外的工作人员调入国 家行政机关担任领导职务或担任助理调研员以上的非领导职务，以及国家公务员调出国家行 政机关任职的人事行为。转任是指公务员因工作需要或者其他正当理由在国家行政机关内部 的平级调动，包括跨地区、跨部门调动。挂职锻炼是指国家行政机关有计划地选派在职国家 公务员在一定时间内到基层机关或者企业、事业单位担任一定职务，是国家公务员内部交流 方式之一。其特点是：计划性，时限性，到基层机关或企、事业单位任职。 （五）辞职辞退制度 1.辞职 公务员辞去公职，应当向任免机关提出书面申请。任免机关应当自接到申请之日起三十 日内予以审批，其中对领导成员辞去公职的申请，应当自接到申请之日起九十日内予以审批。 辞职条件：一是本人主观上愿意，并提出书面申请；二是没有客观限制，包括未满最低服务 年限（三至五年）和涉及国家安全、重要机密等特殊职位上任职的；重要公务尚未处理完毕， 且需本人继续处理的；正在接受审查的等都不得辞职。 公务员辞去公职或者退休的，原系领导成员的公务员在离职三年内，其他公务员在离职 两年内，不得到与原工作业务直接相关的企业或者其他营利性组织任职，不得从事与原工作 业务直接相关的营利性活动。 2.辞退 （1）公务员有下列情形之一的，予以辞退： 87 ①在年度考核中，连续两年被确定为不称职的； ②不胜任现职工作，又不接受其他安排的； ③因所在机关调整、撤销、合并或者缩减编制员额需要调整工作，本人拒绝合理安排的； ④不履行公务员义务，不遵守公务员纪律，经教育仍无转变，不适合继续在机关工作， 又不宜给予开除处分的； ⑤旷工或者因公外出、请假期满无正当理由逾期不归连续超过十五天，或者一年内累计 超过三十天的。 （2）对有下列情形之一的公务员，不得辞退： ①因公致残，被确认丧失或者部分丧失工作能力的； ②患病或者负伤，在规定的医疗期限内的； ③女性公务员在孕期、产假、哺乳期内的； ④法律、行政法规规定的其他不得辞退的情形” 三、公务员激励保障机制 （一）考核制度 公务员的考核分为平时考核、专项考核和定期考核等方式。定期考核以平时考核、专项 考核为基础。 全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。 公务员考核等次划分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次。 （二）职务升降制度 （三）奖励制度 奖励坚持定期奖励与及时奖励相结合，精神奖励与物质奖励相结合、以精神奖励为主的 原则。 对公务员的奖励分为：嘉奖、记三等功、记二等功、记一等功、授予荣誉称号。 四、公务员政务处分机制 （一）政务处分原则 给予公职人员政务处分，坚持党管干部原则，集体讨论决定； 88 坚持法律面前一律平等，以事实为根据，以法律为准绳，给予的政务处分与违法行为的 性质、情节、危害程度相当； 坚持惩戒与教育相结合，宽严相济。 （二）处分种类和期间 1、政务处分的种类为： （1）警告；（2）记过；（3）记大过；（4）降级；（5）撤职；（6）开除。 2、政务处分的期间为： （1）警告，六个月（2）记过，十二个月；（3）记大过，十八个月；（4）降级、撤职， 二十四个月。 公务员以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员在政务处分期内，不得晋升职 务、职级、衔级和级别；其中，被记过、记大过、降级、撤职的，不得晋升工资档次。被撤 职的，按照规定降低职务、职级、衔级和级别，同时降低工资和待遇。 （三）处分的适用 1.公职人员犯罪，有下列情形之一的，予以开除： （1）因故意犯罪被判处管制、拘役或者有期徒刑以上刑罚（含宣告缓刑）的； （2）因过失犯罪被判处有期徒刑，刑期超过三年的； （3）因犯罪被单处或者并处剥夺政治权利的。 因过失犯罪被判处管制、拘役或者三年以下有期徒刑的，一般应当予以开除；案件情况 特殊，予以撤职更为适当的，可以不予开除，但是应当报请上一级机关批准。 公职人员因犯罪被单处罚金，或者犯罪情节轻微，人民检察院依法作出不起诉决定或者 人民法院依法免予刑事处罚的，予以撤职；造成不良影响的，予以开除。 2.有下列行为之一的，予以记过或者记大过；情节较重的，予以降级或者撤职；情节严 重的，予以开除： （1）散布有损宪法权威、中国共产党领导和国家声誉的言论的； （2）参加旨在反对宪法、中国共产党领导和国家的集会、游行、示威等活动的； （3）拒不执行或者变相不执行中国共产党和国家的路线方针政策、重大决策部署的； （4）参加非法组织、非法活动的； （5）挑拨、破坏民族关系，或者参加民族分裂活动的； 89 （6）利用宗教活动破坏民族团结和社会稳定的； （7）在对外交往中损害国家荣誉和利益的。 公开发表反对宪法确立的国家指导思想，反对中国共产党领导，反对社会主义制度，反 对改革开放的文章、演说、宣言、声明等的，予以开除。 3.违反规定取得外国国籍或者获取境外永久居留资格、长期居留许可的，予以撤职或者 开除。 4.有下列行为之一的，予以警告、记过或者记大过；情节较重的，予以降级或者撤职； 情节严重的，予以开除： （1）在选拔任用、录用、聘用、考核、晋升、评选等干部人事工作中违反有关规定的； （2）弄虚作假，骗取职务、职级、衔级、级别、岗位和职员等级、职称、待遇、资格、 学历、学位、荣誉、奖励或者其他利益的； （3）对依法行使批评、申诉、控告、检举等权利的行为进行压制或者打击报复的； （4）诬告陷害，意图使他人受到名誉损害或者责任追究等不良影响的； （5）以暴力、威胁、贿赂、欺骗等手段破坏选举的。 5.有下列行为之一的，予以警告、记过或者记大过；情节较重的，予以降级或者撤职； 情节严重的，予以开除： （1）贪污贿赂的； （2）利用职权或者职务上的影响为本人或者他人谋取私利的； （3）纵容、默许特定关系人利用本人职权或者职务上的影响谋取私利的。 6.收受可能影响公正行使公权力的礼品、礼金、有价证券等财物的，予以警告、记过或 者记大过；情节较重的，予以降级或者撤职；情节严重的，予以开除。 7.违反规定从事或者参与营利性活动，或者违反规定兼任职务、领取报酬的，予以警告、 记过或者记大过；情节较重的，予以降级或者撤职；情节严重的，予以开除。 8.利用宗族或者黑恶势力等欺压群众，或者纵容、包庇黑恶势力活动的，予以撤职；情 节严重的，予以开除。 9.有下列行为之一，造成不良后果或者影响的，予以警告、记过或者记大过；情节较重 的，予以降级或者撤职；情节严重的，予以开除： （1）滥用职权，危害国家利益、社会公共利益或者侵害公民、法人、其他组织合法权 益的； （2）不履行或者不正确履行职责，玩忽职守，贻误工作的； 90 （3）工作中有形式主义、官僚主义行为的； （4）工作中有弄虚作假，误导、欺骗行为的； （5）泄露国家秘密、工作秘密，或者泄露因履行职责掌握的商业秘密、个人隐私的。 10.有下列行为之一的，予以警告、记过或者记大过；情节较重的，予以降级或者撤职； 情节严重的，予以开除： （1）违背社会公序良俗，在公共场所有不当行为，造成不良影响的； （2）参与或者支持迷信活动，造成不良影响的； （3）参与赌博的； （4）拒不承担赡养、抚养、扶养义务的； （5）实施家庭暴力，虐待、遗弃家庭成员的； （6）其他严重违反家庭美德、社会公德的行为。 吸食、注射毒品，组织赌博，组织、支持、参与卖淫、嫖娼、色情淫乱活动的，予以撤 职或者开除。 11.对公职人员的同一违法行为，监察机关和公职人员任免机关、单位不得重复给予政 务处分和处分。 公职人员有违法行为，有关机关依照规定给予组织处理的，监察机关可以同时给予政务 处分。 （四）程序 公职人员受到政务处分的，应当将政务处分决定书存入其本人档案。对于受到降级以上 政务处分的，应当由人事部门按照管理权限在作出政务处分决定后一个月内办理职务、工资 及其他有关待遇等的变更手续；特殊情况下，经批准可以适当延长办理期限，但是最长不得 超过六个月。 （五）复审、复核 公职人员对监察机关作出的涉及本人的政务处分决定不服的，可以依法向作出决定的监 察机关申请复审；公职人员对复审决定仍不服的，可以向上一级监察机关申请复核。 复审、复核期间，不停止原政务处分决定的执行。 公职人员不因提出复审、复核而被加重政务处分。 91 五、回避制度 （一）任职回避 任职回避，是一种任用关系的限制，不允许有规定范围内具有亲属关系的人在同一部门 或单位任职。国家公务员之间有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲以及近姻亲关 系的，不得在同一机关担任双方直隶于同一行政首长的职务或者有直接上下级领导关系的职 务，也不得在其中一方担任领导职务的机关从事组织、人事、纪检、监察、审计和财务工作。 （二）公务回避 公务回避，是指为了保证国家公务员依法公正执行公务而实行的回避。《公务员法》规 定，国家公务员执行公务时，涉及本人或者与本人有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁 系血亲以及近姻亲关系的人员的利害关系，必须回避。公务回避是一种强制性措施，回避人 要自觉申请。 （三）地域回避 地域回避，公务员担任乡级机关、县级机关、设区的市级机关及其有关部门主要领导职 务的，应当按照有关规定实行地域回避。 第九节 政府信息公开 一、公开的主体 行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、 法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的 其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法 规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。 行政机关设立的派出机构、内设机构依照法律、法规对外以自己名义履行行政管理职能 的，可以由该派出机构、内设机构负责与所履行行政管理职能有关的政府信息公开工作。 两个以上行政机关共同制作的政府信息，由牵头制作的行政机关负责公开。 92 二、主动公开 （一）主动公开的内容 对涉及公众利益调整、需要公众广泛知晓或者需要公众参与决策的政府信息，行政机关 应当主动公开。行政机关应当主动公开本行政机关的下列政府信息： 1.行政法规、规章和规范性文件。 2.机关职能、机构设置、办公地址、办公时间、联系方式、负责人姓名。 3.国民经济和社会发展规划、专项规划、区域规划及相关政策。 4.国民经济和社会发展统计信息。 5.办理行政许可和其他对外管理服务事项的依据、条件、程序以及办理结果。 6.实施行政处罚、行政强制的依据、条件、程序以及本行政机关认为具有一定社会影响 的行政处罚决定。 7.财政预算、决算信息。 8.行政事业性收费项目及其依据、标准。 9.政府集中采购项目的目录、标准及实施情况。 10.重大建设项目的批准和实施情况。 11.扶贫、教育、医疗、社会保障、促进就业等方面的政策、措施及其实施情况。 12.突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况。 13.环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量的监督检查情况。 14.公务员招考的职位、名额、报考条件等事项以及录用结果。 15.法律、法规、规章和国家有关规定规定应当主动公开的其他政府信息。 除上述需要政府主动公开的信息外，设区的市、县级以下政府及其部门还应公布的信息 如下： 1.设区的市级、县级人民政府及其部门还应当根据本地方的具体情况，主动公开涉及市 政建设、公共服务、公益事业、土地征收、房屋征收、治安管理、社会救助等方面的政府信 息。 2.乡(镇)人民政府还应当根据本地方的具体情况，主动公开贯彻落实农业农村政策、农 田水利工程建设运营、农村土地承包经营权流转、宅基地使用情况审核、土地征收、房屋征 收、筹资筹劳、社会救助等方面的政府信息。 93 行政机关应当依照上述规定，确定主动公开政府信息的具体内容，并按照上级行政机关 的部署，不断增加主动公开的内容。 （二）主动公开的方式、场所及时限 行政机关应当建立健全政府信息发布机制，政府主动公开政府信息的方式、场所。 1.主动公开的方式 ①通过政府公报、政府网站或者其他互联网政务媒体、新闻发布会以及报刊、广播、电 视等途径予以公开； ②加强依托政府门户网站公开政府信息的工作，利用统一的政府信息公开平台集中发布 主动公开的政府信息。政府信息公开平台应当具备信息检索、查阅、下载等功能。 2.主动公开的场所 ①在国家档案馆、公共图书馆、政务服务场所设置政府信息查阅场所，并配备相应的设 施、设备，为公民、法人和其他组织获取政府信息提供便利； ②根据需要设立公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等场所、设施，公 开政府信息； ③及时向国家档案馆、公共图书馆提供主动公开的政府信息。 三、依申请公开 新修订的条例不再对依申请公开的政府信息设定“三需要”的限制，除行政机关主动公 开的政府信息外，公民、法人或者其他组织可以向地方各级人民政府、对外以自己名义履行 行政管理职能的县级以上人民政府部门(含行政机关设立的派出机构、内设机构)申请获取相 关政府信息。 （一）申请的方式及内容 公民、法人或者其他组织申请获取政府信息的，应当向行政机关的政府信息公开工作机 构提出。 1.申请方式 ①采用包括信件、数据电文在内的书面形式； ②采用书面形式确有困难的，申请人可以口头提出，由受理该申请的政府信息公开工作 机构代为填写政府信息公开申请。 94 2.申请内容 ①申请人的姓名或者名称、身份证明、联系方式； ②申请公开的政府信息的名称、文号或者便于行政机关查询的其他特征性描述； ③申请公开的政府信息的形式要求，包括获取信息的方式、途径。 （二）申请公开的答复 对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复： 1.所申请公开信息已经主动公开的，告知申请人获取该政府信息的方式、途径。 2.所申请公开信息可以公开的，向申请人提供该政府信息，或者告知申请人获取该政府 信息的方式、途径和时间。 3.行政机关依据政府信息公开条例的规定决定不予公开的，告知申请人不予公开并说明 理由。 4.经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在。 5.所申请公开信息不属于本行政机关负责公开的，告知申请人并说明理由；能够确定负 责公开该政府信息的行政机关的，告知申请人该行政机关的名称、联系方式。 6.行政机关已就申请人提出的政府信息公开申请作出答复、申请人重复申请公开相同政 府信息的，告知申请人不予重复处理。 7.所申请公开信息属于工商、不动产登记资料等信息，有关法律、行政法规对信息的获 取有特别规定的，告知申请人依照有关法律、行政法规的规定办理。 95 第五章 新时代中国特色社会主义法治理论 第一节 习近平法治思想 一、习近平法治思想的提出 2020年11月16日至17日召开的中央全面依法治国工作会议首次提出习近平法治思想， 明确习近平法治思想在全面依法治国工作中的指导地位，在党和国家法治建设史上具有划时 代的里程碑意义。 二、习近平法治思想的内容 习近平法治思想主要表现为“十一个坚持”： 1.坚持党对全面依法治国的领导，是中国特色社会主义法治的本质特征和内在要求； 2.坚持以人民为中心，是全面推进依法治国的力量源泉； 3.坚持中国特色社会主义法治道路，是全面推进依法治国的发展道路和正确方向； 4.坚持依宪治国、依宪执政，是全面推进依法治国的工作重点； 5.坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，是实现良法善治的必由之路； 6.坚持建设中国特色社会主义法治体系，是全面推进依法治国的发展目标和总抓手； 7.坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体 建设，是全面推进依法治国的战略布局； 8.坚持全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，是新时代法治建设的“十 六字”方针； 9.坚持统筹推进国内法治和涉外法治，是建设法治强国的必然要求； 10.坚持建设德才兼备的高素质法治工作队伍，是全面推进依法治国的组织保障； 11.坚持抓住领导干部这个“关键少数”,是全面推进依法治国的关键问题。 第二节 全面推进依法治国、完善中国特色社会主义法治体系 建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家是坚持和发展中国特色社会主 义的内在要求。 96 一、基本要求 全面推进依法治国，建设中国特色社会主义法治体系，就必须坚定不移走中国特色社会 主义法治道路，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、 法治社会一体建设，加快形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督 体系、有力的法治保障体系，加快形成完善的党内法规体系，全面推进科学立法、严格执法、 公正司法、全民守法，推进法治中国建设。 二、具体措施 全面推进依法治国、完善中国特色社会主义法治体系，主要包括以下措施： （一）完善中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施 1.全面贯彻实施宪法，坚定维护宪法尊严和权威 全面推进依法治国、完善中国特色社会主义法治体系，必须高度重视宪法在治国理政中 的重要地位和作用，坚持依宪治国、依宪执政，把全面贯彻实施宪法作为首要任务，健全保 证宪法全面实施的体制机制，将宪法实施和监督提高到新水平。 2.建设完备的法律规范体系，以良法促进发展、保障善治 全面推进依法治国、完善中国特色社会主义法治体系，必须加强和改进立法工作，深入 推进科学立法、民主立法、依法立法，不断提高立法质量和效率，以高质量立法保障高质量 发展、推动全面深化改革、维护社会大局稳定。加强党对立法工作的领导，完善党委领导、 人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局。 （二）建设高效的法治实施体系，深入推进严格执法、公正司法、全民守法 全面推进依法治国、完善中国特色社会主义法治体系，必须深入推进严格执法、公正司 法、全民守法，健全社会公平正义法治保障制度，织密法治之网，强化法治之力，不断增强 人民群众的获得感、幸福感、安全感。其主要包括： 1.构建职责明确、依法行政的政府治理体系。各级政府必须坚持依法行政，恪守法定职 责必须为、法无授权不可为，把政府活动全面纳入法治轨道。 2.建设公正高效权威的中国特色社会主义司法制度。紧紧抓住影响司法公正、制约司法 能力的深层次问题，坚持符合国情和遵循司法规律相结合，坚持和加强党对司法工作的绝对 领导。健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，侦查权、检察权、审 97 判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制。深化司法体制综合配套改革，全面落实司法 责任制。 3.深入推进全民守法。改进创新普法工作，加大全民普法力度，增强全民法治观念。全 面落实“谁执法谁普法”普法责任制。深入开展法官、检察官、行政复议人员、行政执法人 员、律师等以案释法活动。加强突发事件应对法治宣传教育和法律服务。 （三）建设严密的法治监督体系，切实加强对立法、执法、司法工作的监督 全面推进依法治国、完善中国特色社会主义法治体系，必须抓紧完善权力运行制约和监 督机制，规范立法、执法、司法机关权力行使，构建党统一领导、全面覆盖、权威高效的法 治监督体系。其主要包括： 1.推进对法治工作的全面监督。加强党对法治监督工作的集中统一领导，把法治监督作 为党和国家监督体系的重要内容，保证行政权、监察权、审判权、检察权得到依法正确行使， 保证公民、法人和其他组织合法权益得到切实保障。 2.加强立法监督工作。建立健全立法监督工作机制，完善监督程序。推进法律法规规章 起草征求人大代表、政协委员意见工作。依法处理国家机关和社会团体、企业事业组织、公 民对法规规章等书面提出的审查要求或者审查建议。 3.加强对执法工作监督。加强省市县乡四级全覆盖的行政执法协调监督工作体系建设， 强化全方位、全流程监督，提高执法质量。 4.加强对司法活动监督。健全对法官、检察官办案的制约和监督制度，促进司法公正。 全面推行法官、检察官办案责任制，统一规范法官、检察官办案权限。 98 第六章 法治政府建设实施纲要（2021—2025 年） 法律法规速查APP 一、深入学习贯彻习近平法治思想，努力实现法治政府建设全面突破 党的十八大以来，特别是《法治政府建设实施纲要（2015—2020 年）》贯彻落实5 年 来，各地区各部门多措并举、改革创新，法治政府建设取得重大进展。党对法治政府建设的 领导不断加强，责任督察和示范创建活动深入实施，法治政府建设推进机制基本形成；“放 管服”改革纵深推进，营商环境大幅优化；依法行政制度体系日益健全，重大行政决策程序 制度初步建立，行政决策公信力持续提升；行政执法体制机制改革大力推进，严格规范公正 文明执法水平普遍提高；行政权力制约和监督全面加强，违法行政行为能够被及时纠正查处； 社会矛盾纠纷依法及时有效化解，行政争议预防化解机制更加完善；各级公务员法治意识显 著增强，依法行政能力明显提高。当前，我国已经开启全面建设社会主义现代化国家、向第 二个百年奋斗目标进军的新征程，统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局， 推进国家治理体系和治理能力现代化，适应人民日益增长的美好生活需要，都对法治政府建 设提出了新的更高要求，必须立足全局、着眼长远、补齐短板、开拓进取，推动新时代法治 政府建设再上新台阶。 （一）指导思想。高举中国特色社会主义伟大旗帜，坚持以马克思列宁主义、毛泽东思 想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思 想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，全面贯彻习近 平法治思想，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，把法治政府建设 放在党和国家事业发展全局中统筹谋划，加快构建职责明确、依法行政的政府治理体系，全 面建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、智能高效、廉洁诚信、人民满意的法治 政府，为全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力法治保障。 （二）主要原则。坚持党的全面领导，确保法治政府建设正确方向；坚持以人民为中心， 一切行政机关必须为人民服务、对人民负责、受人民监督；坚持问题导向，用法治给行政权 力定规矩、划界限，切实解决制约法治政府建设的突出问题；坚持改革创新，积极探索具有 中国特色的法治政府建设模式和路径；坚持统筹推进，强化法治政府建设的整体推动、协同 发展。 （三）总体目标。到2025 年，政府行为全面纳入法治轨道，职责明确、依法行政的政 府治理体系日益健全，行政执法体制机制基本完善，行政执法质量和效能大幅提升，突发事 99 件应对能力显著增强，各地区各层级法治政府建设协调并进，更多地区实现率先突破，为到 2035 年基本建成法治国家、法治政府、法治社会奠定坚实基础。 二、健全政府机构职能体系，推动更好发挥政府作用 坚持法定职责必须为、法无授权不可为，着力实现政府职能深刻转变，把该管的事务管 好、管到位，基本形成边界清晰、分工合理、权责一致、运行高效、法治保障的政府机构职 能体系。 （四）推进政府机构职能优化协同高效。坚持优化政府组织结构与促进政府职能转变、 理顺部门职责关系统筹结合，使机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同。完善经 济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职能，厘清政府和市场、政府和 社会关系，推动有效市场和有为政府更好结合。强化制定实施发展战略、规划、政策、标准 等职能，更加注重运用法律和制度遏制不当干预微观经济活动的行为。构建简约高效的基层 管理体制，实行扁平化和网格化管理。推进编制资源向基层倾斜，鼓励、支持从上往下跨层 级调剂使用行政和事业编制。 全面实行政府权责清单制度，推动各级政府高效履职尽责。2022 年上半年编制完成国 务院部门权责清单，建立公开、动态调整、考核评估、衔接规范等配套机制和办法。调整完 善地方各级政府部门权责清单，加强标准化建设，实现同一事项的规范统一。严格执行市场 准入负面清单，普遍落实“非禁即入”。 （五）深入推进“放管服”改革。分级分类推进行政审批制度改革。依托全国一体化政 务服务平台等渠道，全面推行审批服务“马上办、网上办、就近办、一次办、自助办”。坚 决防止以备案、登记、行政确认、征求意见等方式变相设置行政许可事项。推行行政审批告 知承诺制。大力归并减少各类资质资格许可事项，降低准入门槛。有序推进“证照分离”改 革全覆盖，将更多涉企经营许可事项纳入改革。积极推进“一业一证”改革，探索实现“一 证准营”、跨地互认通用。深化投资审批制度改革，推进投资领域行政执法监督，全面改善 投资环境。全面落实证明事项告知承诺制，新设证明事项必须有法律法规或者国务院决定依 据。 推动政府管理依法进行，把更多行政资源从事前审批转到事中事后监管上来。健全以“双 随机、一公开”监管和“互联网+监管”为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基 础的新型监管机制，推进线上线下一体化监管，完善与创新创造相适应的包容审慎监管方式。 根据不同领域特点和风险程度确定监管内容、方式和频次，提高监管精准化水平。分领域制 100 定全国统一、简明易行的监管规则和标准，做到标准公开、规则公平、预期合理、各负其责。 加快建设服务型政府，提高政务服务效能。全面提升政务服务水平，完善首问负责、一 次告知、一窗受理、自助办理等制度。加快推进政务服务“跨省通办”，到2021 年年底前 基本实现高频事项“跨省通办”。大力推行“一件事一次办”，提供更多套餐式、主题式集 成服务。推进线上线下深度融合，增强全国一体化政务服务平台服务能力，优化整合提升各 级政务大厅“一站式”功能，全面实现政务服务事项全城通办、就近能办、异地可办。坚持 传统服务与智能创新相结合，充分保障老年人基本服务需要。 （六）持续优化法治化营商环境。紧紧围绕贯彻新发展理念、构建新发展格局，打造稳 定公平透明、可预期的法治化营商环境。深入实施《优化营商环境条例》。及时总结各地优 化营商环境可复制可推广的经验做法，适时上升为法律法规制度。依法平等保护各种所有制 企业产权和自主经营权，切实防止滥用行政权力排除、限制竞争行为。健全外商投资准入前 国民待遇加负面清单管理制度，推动规则、规制、管理、标准等制度型开放。加强政企沟通， 在制定修改行政法规、规章、行政规范性文件过程中充分听取企业和行业协会商会意见。加 强和改进反垄断与反不正当竞争执法。强化公平竞争审查制度刚性约束，及时清理废除妨碍 统一市场和公平竞争的各种规定和做法，推动形成统一开放、竞争有序、制度完备、治理完 善的高标准市场体系。 三、健全依法行政制度体系，加快推进政府治理规范化程序化法治化 坚持科学立法、民主立法、依法立法，着力实现政府立法质量和效率并重并进，增强针 对性、及时性、系统性、可操作性，努力使政府治理各方面制度更加健全、更加完善。 （七）加强重要领域立法。积极推进国家安全、科技创新、公共卫生、文化教育、民族 宗教、生物安全、生态文明、防范风险、反垄断、涉外法治等重要领域立法，健全国家治理 急需的法律制度、满足人民日益增长的美好生活需要必备的法律制度。制定修改传染病防治 法、突发公共卫生事件应对法、国境卫生检疫法等法律制度。及时跟进研究数字经济、互联 网金融、人工智能、大数据、云计算等相关法律制度，抓紧补齐短板，以良法善治保障新业 态新模式健康发展。 加强规范共同行政行为立法，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。修改国务院 组织法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法。修改行政复议法、行政许可法， 完善行政程序法律制度。研究制定行政备案条例、行政执法监督条例。 （八）完善立法工作机制。增强政府立法与人大立法的协同性，统筹安排相关联相配套 101 的法律法规规章的立改废释工作。聚焦实践问题和立法需求，提高立法精细化精准化水平。 完善立法论证评估制度，加大立法前评估力度，认真论证评估立法项目必要性、可行性。建 立健全立法风险防范机制，将风险评估贯穿立法全过程。丰富立法形式，注重解决实际问题。 积极运用新媒体新技术拓宽立法公众参与渠道，完善立法听证、民意调查机制。修改法规规 章备案条例，推进政府规章层级监督，强化省级政府备案审查职责。推进区域协同立法，强 化计划安排衔接、信息资源共享、联合调研论证、同步制定修改。 （九）加强行政规范性文件制定监督管理。依法制定行政规范性文件，严禁越权发文、 严控发文数量、严格制发程序。建立健全行政规范性文件制定协调机制，防止政出多门、政 策效应相互抵消。健全行政规范性文件动态清理工作机制。加强对行政规范性文件制定和管 理工作的指导监督，推动管理制度化规范化。全面落实行政规范性文件合法性审核机制，明 确审核范围，统一审核标准。严格落实行政规范性文件备案审查制度。 四、健全行政决策制度体系，不断提升行政决策公信力和执行力 坚持科学决策、民主决策、依法决策，着力实现行政决策程序规定严格落实、决策质量 和效率显著提高，切实避免因决策失误产生矛盾纠纷、引发社会风险、造成重大损失。 （十）强化依法决策意识。各级行政机关负责人要牢固树立依法决策意识，严格遵循法 定权限和程序作出决策，确保决策内容符合法律法规规定。行政机关主要负责人作出重大决 策前，应当听取合法性审查机构的意见，注重听取法律顾问、公职律师或者有关专家的意见。 把是否遵守决策程序制度、做到依法决策作为对政府部门党组（党委）开展巡视巡察和对行 政机关主要负责人开展考核督察、经济责任审计的重要内容，防止个人专断、搞“一言堂”。 （十一）严格落实重大行政决策程序。严格执行《重大行政决策程序暂行条例》，增强 公众参与实效，提高专家论证质量，充分发挥风险评估功能，确保所有重大行政决策都严格 履行合法性审查和集体讨论决定程序。推行重大行政决策事项年度目录公开制度。涉及社会 公众切身利益的重要规划、重大公共政策和措施、重大公共建设项目等，应当通过举办听证 会等形式加大公众参与力度，深入开展风险评估，认真听取和反映利益相关群体的意见建议。 建立健全决策过程记录和材料归档制度。 （十二）加强行政决策执行和评估。完善行政决策执行机制，决策机关应当在决策中明 确执行主体、执行时限、执行反馈等内容。建立健全重大行政决策跟踪反馈制度。依法推进 决策后评估工作，将决策后评估结果作为调整重大行政决策的重要依据。重大行政决策一经 作出，未经法定程序不得随意变更或者停止执行。严格落实重大行政决策终身责任追究制度 102 和责任倒查机制。 五、健全行政执法工作体系，全面推进严格规范公正文明执法 着眼提高人民群众满意度，着力实现行政执法水平普遍提升，努力让人民群众在每一个 执法行为中都能看到风清气正、从每一项执法决定中都能感受到公平正义。 （十三）深化行政执法体制改革。完善权责清晰、运转顺畅、保障有力、廉洁高效的行 政执法体制机制，大力提高执法执行力和公信力。继续深化综合行政执法体制改革，坚持省 （自治区）原则上不设行政执法队伍，设区市与市辖区原则上只设一个行政执法层级，县（市、 区、旗）一般实行“局队合一”体制，乡镇（街道）逐步实现“一支队伍管执法”的改革原 则和要求。加强综合执法、联合执法、协作执法的组织指挥和统筹协调。在行政许可权、行 政处罚权改革中，健全审批、监管、处罚衔接机制，防止相互脱节。稳步将基层管理迫切需 要且能有效承接的行政执法事项下放给基层，坚持依法下放、试点先行，坚持权随事转、编 随事转、钱随事转，确保放得下、接得住、管得好、有监督。建立健全乡镇（街道）与上一 级相关部门行政执法案件移送及协调协作机制。大力推进跨领域跨部门联合执法，实现违法 线索互联、执法标准互通、处理结果互认。完善行政执法与刑事司法衔接机制，加强“两法 衔接”信息平台建设，推进信息共享机制化、案件移送标准和程序规范化。加快制定不同层 级行政执法装备配备标准。 （十四）加大重点领域执法力度。加大食品药品、公共卫生、自然资源、生态环境、安 全生产、劳动保障、城市管理、交通运输、金融服务、教育培训等关系群众切身利益的重点 领域执法力度。分领域梳理群众反映强烈的突出问题，开展集中专项整治。对潜在风险大、 可能造成严重不良后果的，加强日常监管和执法巡查，从源头上预防和化解违法风险。建立 完善严重违法惩罚性赔偿和巨额罚款制度、终身禁入机制，让严重违法者付出应有代价。畅 通违法行为投诉举报渠道，对举报严重违法违规行为和重大风险隐患的有功人员依法予以奖 励和严格保护。 （十五）完善行政执法程序。全面严格落实行政执法公示、执法全过程记录、重大执法 决定法制审核制度。统一行政执法人员资格管理，除中央垂直管理部门外由省级政府统筹本 地区行政执法人员资格考试、证件制发、在岗轮训等工作，国务院有关业务主管部门加强对 本系统执法人员的专业培训，完善相关规范标准。统一行政执法案卷、文书基本标准，提高 执法案卷、文书规范化水平。完善行政执法文书送达制度。全面落实行政裁量权基准制度， 细化量化本地区各行政执法行为的裁量范围、种类、幅度等并对外公布。全面梳理、规范和 103 精简执法事项，凡没有法律法规规章依据的一律取消。规范涉企行政检查，着力解决涉企现 场检查事项多、频次高、随意检查等问题。按照行政执法类型，制定完善行政执法程序规范。 全面严格落实告知制度，依法保障行政相对人陈述、申辩、提出听证申请等权利。除有法定 依据外，严禁地方政府采取要求特定区域或者行业、领域的市场主体普遍停产停业的措施。 行政机关内部会议纪要不得作为行政执法依据。 （十六）创新行政执法方式。广泛运用说服教育、劝导示范、警示告诫、指导约谈等方 式，努力做到宽严相济、法理相融，让执法既有力度又有温度。全面推行轻微违法行为依法 免予处罚清单。建立行政执法案例指导制度，国务院有关部门和省级政府要定期发布指导案 例。全面落实“谁执法谁普法”普法责任制，加强以案释法。 六、健全突发事件应对体系，依法预防处置重大突发事件 坚持运用法治思维和法治方式应对突发事件，着力实现越是工作重要、事情紧急越要坚 持依法行政，严格依法实施应急举措，在处置重大突发事件中推进法治政府建设。 （十七）完善突发事件应对制度。修改突发事件应对法，系统梳理和修改应急管理相关 法律法规，提高突发事件应对法治化规范化水平。健全国家应急预案体系，完善国家突发公 共事件总体和专项应急预案，以及与之相衔接配套的各级各类突发事件应急预案。加强突发 事件监测预警、信息报告、应急响应、恢复重建、调查评估等机制建设。健全突发事件应对 征收、征用、救助、补偿制度，规范相关审批、实施程序和救济途径。完善特大城市风险治 理机制，增强风险管控能力。健全规范应急处置收集、使用个人信息机制制度，切实保护公 民个人信息。加快推进突发事件行政手段应用的制度化规范化，规范行政权力边界。 （十八）提高突发事件依法处置能力。增强风险防范意识，强化各地区各部门防范化解 本地区本领域重大风险责任。推进应急管理综合行政执法改革，强化执法能力建设。强化突 发事件依法分级分类施策，增强应急处置的针对性实效性。按照平战结合原则，完善各类突 发事件应急响应处置程序和协调联动机制。定期开展应急演练，注重提升依法预防突发事件、 先期处置和快速反应能力。加强突发事件信息公开和危机沟通，完善公共舆情应对机制。依 法严厉打击利用突发事件哄抬物价、囤积居奇、造谣滋事、制假售假等扰乱社会秩序行为。 加强突发事件应急处置法律法规教育培训，增强应急处置法治意识。 （十九）引导、规范基层组织和社会力量参与突发事件应对。完善乡镇（街道）、村（社 区）应急处置组织体系，推动村（社区）依法参与预防、应对突发事件。明确社会组织、慈 善组织、社会工作者、志愿者等参与突发事件应对的法律地位及其权利义务，完善激励保障 104 措施。健全社会应急力量备案登记、调用补偿、保险保障等方面制度。 七、健全社会矛盾纠纷行政预防调处化解体系，不断促进社会公平正义 坚持将矛盾纠纷化解在萌芽状态、化解在基层，着力实现人民群众权益受到公平对待、 尊严获得应有尊重，推动完善信访、调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等社会矛盾纠 纷多元预防调处化解综合机制。 （二十）加强行政调解工作。依法加强消费者权益保护、交通损害赔偿、治安管理、环 境污染、社会保障、房屋土地征收、知识产权等方面的行政调解，及时妥善推进矛盾纠纷化 解。各职能部门要规范行政调解范围和程序，组织做好教育培训，提升行政调解工作水平。 坚持“三调”联动，推进行政调解与人民调解、司法调解有效衔接。 （二十一）有序推进行政裁决工作。发挥行政裁决化解民事纠纷的“分流阀”作用，建 立体系健全、渠道畅通、公正便捷、裁诉衔接的裁决机制。推行行政裁决权利告知制度，规 范行政裁决程序，推动有关行政机关切实履行行政裁决职责。全面梳理行政裁决事项，明确 行政裁决适用范围，稳妥推进行政裁决改革试点。强化案例指导和业务培训，提升行政裁决 能力。研究推进行政裁决法律制度建设。 （二十二）发挥行政复议化解行政争议主渠道作用。全面深化行政复议体制改革，整合 地方行政复议职责，按照事编匹配、优化节约、按需调剂的原则，合理调配编制资源，2022 年年底前基本形成公正权威、统一高效的行政复议体制。全面推进行政复议规范化、专业化、 信息化建设，不断提高办案质量和效率。健全优化行政复议审理机制。县级以上各级政府建 立行政复议委员会，为重大、疑难、复杂的案件提供咨询意见。建立行政复议决定书以及行 政复议意见书、建议书执行监督机制，实现个案监督纠错与倒逼依法行政的有机结合。全面 落实行政复议决定书网上公开制度。 （二十三）加强和规范行政应诉工作。认真执行行政机关负责人出庭应诉制度。健全行 政争议实质性化解机制，推动诉源治理。支持法院依法受理和审理行政案件，切实履行生效 裁判。支持检察院开展行政诉讼监督工作和行政公益诉讼，积极主动履行职责或者纠正违法 行为。认真做好司法建议、检察建议落实和反馈工作。 八、健全行政权力制约和监督体系，促进行政权力规范透明运行 坚持有权必有责、有责要担当、失责必追究，着力实现行政决策、执行、组织、监督既 相互制约又相互协调，确保对行政权力制约和监督全覆盖、无缝隙，使党和人民赋予的权力 105 始终用来为人民谋幸福。 （二十四）形成监督合力。坚持将行政权力制约和监督体系纳入党和国家监督体系全局 统筹谋划，突出党内监督主导地位。推动党内监督与人大监督、民主监督、行政监督、司法 监督、群众监督、舆论监督等各类监督有机贯通、相互协调。 积极发挥审计监督、财会监督、统计监督、执法监督、行政复议等监督作用。自觉接受 纪检监察机关监督，对行政机关公职人员违法行为严格追究法律责任，依规依法给予处分。 坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重，做到依规依纪依法严肃问责、规范问责、精准 问责、慎重问责，既要防止问责不力，也要防止问责泛化、简单化。落实“三个区分开来” 要求，建立健全担当作为的激励和保护机制，切实调动各级特别是基层政府工作人员的积极 性，充分支持从实际出发担当作为、干事创业。 （二十五）加强和规范政府督查工作。县级以上政府依法组织开展政府督查工作，重点 对党中央、国务院重大决策部署落实情况、上级和本级政府重要工作部署落实情况、督查对 象法定职责履行情况、本级政府所属部门和下级政府的行政效能开展监督检查，保障政令畅 通，督促提高行政效能、推进廉政建设、健全行政监督制度。积极发挥政府督查的激励鞭策 作用，坚持奖惩并举，对成效明显的按规定加大表扬和政策激励力度，对不作为乱作为的依 规依法严肃问责。进一步明确政府督查的职责、机构、程序和责任，增强政府督查工作的科 学性、针对性、实效性。 （二十六）加强对行政执法制约和监督。加强行政执法监督机制和能力建设，充分发挥 行政执法监督统筹协调、规范保障、督促指导作用，2024 年年底前基本建成省市县乡全覆 盖的比较完善的行政执法协调监督工作体系。全面落实行政执法责任，严格按照权责事项清 单分解执法职权、确定执法责任。加强和完善行政执法案卷管理和评查、行政执法机关处理 投诉举报、行政执法考核评议等制度建设。大力整治重点领域行政执法不作为乱作为、执法 不严格不规范不文明不透明等突出问题，围绕中心工作部署开展行政执法监督专项行动。严 禁下达或者变相下达罚没指标，严禁将罚没收入同作出行政处罚的行政机关及其工作人员的 考核、考评直接或者变相挂钩。建立并实施行政执法监督员制度。 （二十七）全面主动落实政务公开。坚持以公开为常态、不公开为例外，用政府更加公 开透明赢得人民群众更多理解、信任和支持。大力推进决策、执行、管理、服务和结果公开， 做到法定主动公开内容全部公开到位。加强公开制度化、标准化、信息化建设，提高政务公 开能力和水平。全面提升政府信息公开申请办理工作质量，依法保障人民群众合理信息需求。 鼓励开展政府开放日、网络问政等主题活动，增进与公众的互动交流。加快构建具有中国特 106 色的公共企事业单位信息公开制度。 （二十八）加快推进政务诚信建设。健全政府守信践诺机制。建立政务诚信监测治理机 制，建立健全政务失信记录制度，将违约毁约、拖欠账款、拒不履行司法裁判等失信信息纳 入全国信用信息共享平台并向社会公开。建立健全政府失信责任追究制度，加大失信惩戒力 度，重点治理债务融资、政府采购、招标投标、招商引资等领域的政府失信行为。 九、健全法治政府建设科技保障体系，全面建设数字法治政府 坚持运用互联网、大数据、人工智能等技术手段促进依法行政，着力实现政府治理信息 化与法治化深度融合，优化革新政府治理流程和方式，大力提升法治政府建设数字化水平。 （二十九）加快推进信息化平台建设。各省（自治区、直辖市）统筹建成本地区各级互 联、协同联动的政务服务平台，实现从省（自治区、直辖市）到村（社区）网上政务全覆盖。 加快推进政务服务向移动端延伸，实现更多政务服务事项“掌上办”。分级分类推进新型智 慧城市建设，促进城市治理转型升级。加强政府信息平台建设的统筹规划，优化整合各类数 据、网络平台，防止重复建设。 建设法规规章行政规范性文件统一公开查询平台，2022 年年底前实现现行有效的行政 法规、部门规章、国务院及其部门行政规范性文件的统一公开查询；2023 年年底前各省（自 治区、直辖市）实现本地区现行有效地方性法规、规章、行政规范性文件统一公开查询。 （三十）加快推进政务数据有序共享。建立健全政务数据共享协调机制，进一步明确政 务数据提供、使用、管理等各相关方的权利和责任，推动数据共享和业务协同，形成高效运 行的工作机制，构建全国一体化政务大数据体系，加强政务信息系统优化整合。加快推进身 份认证、电子印章、电子证照等统一认定使用，优化政务服务流程。加强对大数据的分析、 挖掘、处理和应用，善于运用大数据辅助行政决策、行政立法、行政执法工作。建立健全运 用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则。在依法保护国家安全、 商业秘密、自然人隐私和个人信息的同时，推进政府和公共服务机构数据开放共享，优先推 动民生保障、公共服务、市场监管等领域政府数据向社会有序开放。 （三十一）深入推进“互联网+”监管执法。加强国家“互联网+监管”系统建设，2022 年年底前实现各方面监管平台数据的联通汇聚。积极推进智慧执法，加强信息化技术、装备 的配置和应用。推行行政执法APP 掌上执法。探索推行以远程监管、移动监管、预警防控为 特征的非现场监管，解决人少事多的难题。加快建设全国行政执法综合管理监督信息系统， 将执法基础数据、执法程序流转、执法信息公开等汇聚一体，建立全国行政执法数据库。 十、加强党的领导，完善法治政府建设推进机制 107 党的领导是全面依法治国、建设法治政府的根本保证，必须坚持党总揽全局、协调各方， 发挥各级党委的领导作用，把法治政府建设摆到工作全局更加突出的位置。 （三十二）加强党对法治政府建设的领导。各级党委和政府要深入学习领会习近平法治 思想，把习近平法治思想贯彻落实到法治政府建设全过程和各方面。各级党委要切实履行推 进法治建设领导职责，安排听取有关工作汇报，及时研究解决影响法治政府建设重大问题。 各级政府要在党委统一领导下，履行法治政府建设主体责任，谋划落实好法治政府建设各项 任务，主动向党委报告法治政府建设中的重大问题。各级政府及其部门主要负责人要切实履 行推进本地区本部门法治政府建设第一责任人职责，作为重要工作定期部署推进、抓实抓好。 各地区党委法治建设议事协调机构及其办事机构要加强法治政府建设的协调督促推动。 （三十三）完善法治政府建设推进机制。深入推进法治政府建设督察工作，2025 年前 实现对地方各级政府督察全覆盖。扎实做好法治政府建设示范创建活动，以创建促提升、以 示范带发展，不断激发法治政府建设的内生动力。严格执行法治政府建设年度报告制度，按 时向社会公开。建立健全法治政府建设指标体系，强化指标引领。加大考核力度，提升考核 权重，将依法行政情况作为对地方政府、政府部门及其领导干部综合绩效考核的重要内容。 （三十四）全面加强依法行政能力建设。推动行政机关负责人带头遵守执行宪法法律， 建立行政机关工作人员应知应会法律法规清单。坚持把民法典作为行政决策、行政管理、行 政监督的重要标尺，不得违背法律法规随意作出减损公民、法人和其他组织合法权益或增加 其义务的决定。健全领导干部学法用法机制，国务院各部门根据职能开展本部门本系统法治 专题培训，县级以上地方各级政府负责本地区领导干部法治专题培训，地方各级政府领导班 子每年应当举办两期以上法治专题讲座。市县政府承担行政执法职能的部门负责人任期内至 少接受一次法治专题脱产培训。加强各部门和市县政府法治机构建设，优化基层司法所职能 定位，保障人员力量、经费等与其职责任务相适应。把法治教育纳入各级政府工作人员初任 培训、任职培训的必训内容。对在法治政府建设中作出突出贡献的单位和个人，按规定给予 表彰奖励。 加强政府立法能力建设，有计划组织开展专题培训，做好政府立法人才培养和储备。加 强行政执法队伍专业化职业化建设，在完成政治理论教育和党性教育学时的基础上，确保每 人每年接受不少于60 学时的业务知识和法律法规培训。加强行政复议工作队伍专业化职业 化建设，完善管理办法。加强行政复议能力建设，制定行政复议执业规范。加强法律顾问和 公职律师队伍建设，提升法律顾问和公职律师参与重大决策的能力水平。加强行政裁决工作 队伍建设。 108 （三十五）加强理论研究和舆论宣传。加强中国特色社会主义法治政府理论研究。鼓励、 推动高等法学院校成立法治政府建设高端智库和研究教育基地。建立法治政府建设评估专家 库，提升评估专业化水平。加大法治政府建设成就经验宣传力度，传播中国政府法治建设的 时代强音。 各地区各部门要全面准确贯彻本纲要精神和要求，压实责任、狠抓落实，力戒形式主义、 官僚主义。中央依法治国办要抓好督促落实，确保纲要各项任务措施落到实处。
