什么是政策性金融工具?2026年新发行的8000亿资金怎么用?

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2026年政府工作报告明确提出，发行新型政策性金融工具8000亿元，较2025年5000亿元的发行规模明显扩容。

相比之下，2026年拟新增专项债维持4.4万亿元，超长期特别国债1.3万亿元，均与去年持平，拟安排中央预算内投资7550亿元，较去年增加200亿元。

作为“十五五”开局之年财政与货币协同发力的核心政策工具，该工具精准破解重大项目“资本金不足、无法撬动银行贷款”的行业痛点，是2026年稳增长、扩内需、促转型、发力新质生产力的核心政策锚点。

本文基于国家发改委、三大政策性银行官方披露数据与政策口径，对该工具的内涵定位、支持领域、运作模式、申报流程及2025年落地成效进行全面解读。

新型政策性金融工具是由国家开发银行、农业发展银行、进出口银行三家政策性银行发起设立的专项基金(如国开、农发、进银基础设施基金)。

通过发行金融债券等方式筹集资金，专项用于补充重大项目资本金缺口，同时规避地方政府隐性债务风险，撬动社会资本共同参与重大项目建设，成为稳投资、促发展、培育新质生产力的重要抓手。

可概括为“四性”：

政策性：服务于国家重大战略，投向由国家严格划定。

开发性：聚焦基础设施、科技创新等关键领域和薄弱环节。

市场化：银行自主决策、自担风险，按市场化原则选择项目

杠杆性：资本金注入最大比例不超过项目全部资本金的50%(重点领域不超过80%)，以此撬动商业银行贷款、吸引民间资本跟进，形成多元化的投融资格局。

该工具的核心功能是合规补充资本金，资金可直接计入项目资本金，满足项目立项、贷款审批的硬性要求，无需企业自筹全额资本金；

以资本金为支点，可撬动数倍至十几倍的商业银行配套贷款，2025年行业平均撬动倍数达14倍，真正实现“以小博大”；

资金成本远低于同期商业银行贷款利率，期限匹配项目建设运营全周期，大幅降低企业财务压力；

且不新增政府隐性债务，全部针对市场化主体运作，项目以自身运营收入为还款/退出来源，不依赖政府信用兜底。

参考2025年，2026年支持的项目聚焦新质生产力与民生短板，涵盖8个领域31个专项，包括数字经济、人工智能、低空经济、消费领域基础设施、绿色低碳转型、农业农村、交通和物流以及市政和产业园区。

01、数字经济

网络基础设施，物联网、宽带、数据中心、“东数西算”、区块链基础设施。

关键能力支撑，国家、省部署的关键核心技术攻关项目，重点行业重大生产线及配套基础设施。

传统产业数字化专项，交通、能源、物流仓储、市场、产业园区、社会民生等领域基础设施数字化改造等项目，传统数字化转型升级等。

02、人工智能

算力基础设施，新一代超算、人工智能计算机。

创新基础设施，国家级和省级共性技术平台、数字化、转型平台等创新平台建设。

应用场景，智慧农场、港口、智能工厂、智慧家居、智能教育、供应链等人工智能应用项目。

03、低空经济

低空起降设施，各类具备起降、装卸、补能停放等功能的起降设施、学校、医院、商务区、景区等公共服务场所及具备条件的社区新改建垂直起降设施、通用机场、低空经济飞行服务保障设施，无人机及配套补能设施项目。

低空智能网联平台，国家、省级、部分飞行量较大的地市级低空智能网联平台项目，优先建设省级平台项目，纳入国家层面推动的城市空中交通等试点或日飞行量超过500架次的城市，可建设市级平台项目。

天地一体基础设施、低空通信感知导航调度，气象信息，安全防控设施等。

重要目标低空安全防护能力提升项目，无人机感知、预警反制等安全防护设施。

04、消费领域基础设施

教育，中外合作高校、民办高校、社会力量建设的高校园区等社会办高等教育，社会办职业教育等。

体育，户外运动设施、社会足球场地、体育公园、全民健身中心。

文化旅游，历史文化街区保护提升，旅游基础建设，非物质文化遗产保护传承等。

住房，保障性住房建设、平急两用公共基础设施建设、城中村改造。

消费基础设施，智慧商圈、街区、门店、停车场等数字化消费载体，家居、建材、纺织等各类专业市场。

05、绿色低碳转型

清洁能源，风力发电、光伏电力、水力发电、生物质发电、光热发电、氢能源、抽水蓄能电站、新型储能设施、煤电绿色改造、输配电等。

环境基础设施，防水(污泥)处理及资源化利用，固体废弃物处置，危险废物、医疗废物处置等。

节能降碳改造，绿色低碳先进技术示范工程，二氧化碳捕集利用与封存示范，电力、钢铁、有色、建材、石化、化工、数据中心等重点行业节能降碳改造，园区综合能效提升等。

06、农业农村

农业，现代设施农业、农村土地整治(农田基础设施)，农作物、畜禽、水产等育种创新能力提升，产教融合发展等。

林草，国家储备林、木本粮油等经济基地，保障性苗圃和采种、草地基地，人工饲草基地等。

水利，纳入国家相关规划，有一定供水和发电等收益的重点水利项目。

07、交通与物流

铁路，干级、城际、铁路专线等。

收费公路，纳入国家规划的高速公路、一级收费公路等，优先支持“断头路”“瓶颈路”以及跨海和跨大江大河的独立公路，桥梁、隧道等。

机场，民用运输机场(不包含通用机场)。

水运，内河航电枢纽和港口，大宗商品储运基地等。

综合交通枢纽，依托铁路、机场等接入2中以上交通方式等综合客运及货运枢纽等。

物流，国家物流枢纽，国家级示范物流园区，城郊大仓基地等。冷链物流重要农产品仓储设施，战略性矿产产品等设施及基地。

石油，天然气输送和储备，油气管网，石油储备等相关设施，储气能力建设等。

08、市政和产业园区

市政，城市燃气管道老化更新改造，供排水，城市地下管廊，停车场等。

城市更新，城市、县城(城关镇)老旧小区改造、老旧厂区、街区改造等。

产业园区，国家级新区、省级及以上产业园区基础设施项目。

以“发改委定清单、银行设基金、市场化投放、项目收益还款”为核心运作逻辑，根据资金投入形式可分为三种模式，主要围绕“如何注资”和“如何退出”展开：

01、股权投资

基金公司直接对项目公司进行股权投资，成为其股东，但不参与日常经营，并约定在未来通过股权转让、回购等方式退出。

这种方式能直接降低项目公司的资产负债率。

02、股东借款

基金委托银行向项目公司股东发放贷款，股东将这笔贷款以增资形式投入项目公司作为资本金。

退出时，由股东按约定分期还本付息。这种方式操作灵活、退出清晰，不改变项目公司股权结构，公司以项目自身的收益偿还借款；

故政策性银行会对项目的收益情况进行严格评估，确保项目具有稳定的现金流和还款能力。

2025年实操中，超80%的项目选择股东借款模式。

03、专项债资本金搭桥

指政策性银行先行向专项债项目业主提供借款作为资本金，公司在项目产生收益后，按照约定的时间和方式用债券本金进行偿还。

这种类似于置换，解决了资本金到位与债券资金拨付的时间差问题。

在资金成本方面，股东借款模式2025年实操平均年化成本为2.5%-3.5%，期限一般为10-20年，可设置宽限期；

股权投资模式无需支付利息，仅需按协议约定支付年化固定收益，2025年实操区间为1.2%-2%，投资期限一般为10-20年，到期按协议约定完成股权退出；

额度限制原则上不超过项目总资本金的50%，新质生产力、产业链安全等国家重点领域可放宽至80%。

该工具核心执行“资金跟着项目走”的原则，必须先有合规成熟的项目，再申请资金，未纳入国家/省级重大项目清单的项目，无申报资格。

全流程分为5个核心环节：

1、国家定调

国家发改委牵头制定实施方案，明确支持领域、标准和申报要求，报国务院批准。

2、地方申报

地方县(区)级发改部门根据国家确定的领域，从本地谋划储备的项目中筛选符合条件的项目，通过国家重大建设项目库填报申报。

项目需逐级经市级、省级发改委审核汇总后，报送至国家发改委。

3、审核下达

国家发改委对各地上报项目进行审核，最终形成备选项目清单，下达至省级发改委，并同步推送至三家政策性银行。

4、银行对接

三家政策性银行从国家推送的清单中，按市场化原则独立评审、自主决策，最终与符合条件的项目主体对接，完成投资签约与投放。

重要时间节点：通常要求6月底前地方完成项目申报，9月底前政策性银行完成基金投放。

如2025年，5000亿元新型政策性金融工具在9月到10月的1个月内即投放完毕。

在审核核心要点方面，实行100分量化评分制，其中政策契合度30分、前期手续合规性30分、收益可行性25分、主体资信15分，评分达标项目方可通过审核。

一票否决项包括：纯公益性无收益项目、前期手续不全、虚报投资额、违规投向楼堂馆所或形象工程等。

截至2025年10月底，该工具已平稳运行4年，当年5000亿元额度全部投放完毕，累计支持2300多个项目，撬动项目总投资超7万亿元，资金撬动倍数达14倍。

从投放主体看，国家开发银行投放2500亿元，支持1054个项目，撬动总投资3.85万亿元；

中国农业发展银行投放1500亿元，支持890余个项目，撬动总投资1.85万亿元；

中国进出口银行投放1000亿元，支持360余个项目，撬动总投资1.3万亿元。

从投向结构看，新质生产力与科技创新领域获国开行支持超1000亿元，民间投资项目获专项安排1000亿元定向支持，消费与民生基础设施、重大基建与绿色低碳领域均占重要比重。

2026年额度扩容至8000亿元，较2025年增加3000亿元，政策支持力度、覆盖范围、民企准入空间均实现历史性突破。

全国人大代表，进出口银行北京分行党委书记、行长刘亚在接受采访时表示：

“今年，进出口银行将继续发挥政策性金融职能作用，做好基金常态化和基金投后管理，推动基金项目建设形成更多实物工作量；

加大对基金已支持项目的配套贷款支持力度，强化投贷联动，加速项目落地，为经济社会高质量发展贡献更大的政策性金融力量。”

她介绍，2025年仅进出口银行在粤分支机构就实现投放新型政策性金融工具200亿元，支持了57个项目，带动重大项目总投资超2600亿元。

对于地方政府和项目主体而言，唯有精准把握政策导向，聚焦8大支持领域，严把项目合规性、成熟度、可行性关。

按照清单制管理要求做好项目谋划与申报，才能高效对接政策性资金，让金融活水真正转化为项目建设的实际成效，助力地方经济高质量发展。

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