穿越时空的试题!2024级法小商参加大一的期末考试可以降维打击吗?本事例分析报告由浙江工商大学法学院2024级本科生陈正轩、朱紫涵、李巧敏、陈雨萧、 陈怡妤、吴文娟、陈浩然、郑智杰、胡佳怡、苏昭源共同完成，报告仅代表作者个人观点。（该组同学的课堂报告观点获得全班51.3%的投票支持，最后得分：96分）教师点评：该事例是2025级本科生宪法学的期末试题，也是2021年的中国十大宪法事例之一。该份报告准确把握了该事例的核心争议——地方性法规对开锁、公章刻制等特种行业从业人员设定“终身不得从事该行业”的限制，涉及职业自由、劳动权等基本权利的保障与立法管制的边界问题。在分析框架上，报告能够运用基本权利审查的“三阶层”或“比例原则”方法论，对地方性法规的合宪性进行形式审查与实质审查的双重检视，体现出较为扎实的宪法学理论功底。地方性法规中特种行业从业人员终身禁止规定被禁止目录一、 宪法维度：劳动权保障与基本权利限制审查（一） 宪法第四十二条劳动权的规范内涵与职业自由属性（二） 基本权利限制的合宪性分层检视1.目的正当性层面2.形式合法性层面3.手段合理性层面二、 立法法维度：法律保留、地方立法权限边界与下位法越权（一） 法律保留原则：基本权利限制的立法层级专属规则（二） 地方立法的权限边界：不抵触原则与地方性事务界定1.违反“不抵触”基本原则2.超越地方性事务的管辖范围（三） 下位法越权的规范定性与法治后果三、《行政处罚法》中限制从业处罚的制度定位与规范局限 四、《刑法》第三十七条之一从业禁止的制度构造与法理逻辑五、比例原则三阶检验：终身禁业何以“不当”（一）适当性审查：手段与目的之间存在初步关联（二）必要性审查：是否存在更温和的同等有效手段（三）均衡性审查：公民权利损害与公共利益增益之间的权衡六、法工委备案审查意见的制度逻辑与规范意义七、正反思辨：终身禁业废止的法理争议与制度共识（一）支持废止的立场：权利保障优先与比例原则约束（二）反对废止的立场：公共安全优先与地方治理需求（三）两种立场的比较与权衡八、备案审查制度的启示与立法警示（一）备案审查的制度功能：从形式合宪性到实质合宪性（二）对地方立法的警示：越权立法的规范代价摘要：2021年我国十大宪法事例，其中一个是地方性法规里的特种行业从业人员终身禁业规定被废止。本文从该宪法事例切入，根据宪法、立法法、行政处罚法和刑法的相关规定，结合比例原则的三步检验方法进行分析，目的是弄清地方性法规里写的“终身禁业”是否合宪、是否合法以及是否合适。终身禁业这个规定的目的，确实是为了维护公共安全，但无法满足必要性和均衡性的要求。终身禁业属于对职业自由的极端、不可逆限制，虽立法目的具备公共利益正当性，但存在更温和有效的短期禁业、动态监管等替代治理手段，权利损害与公共收益显著失衡；同时该条款违反法律保留原则，超出地方立法权限。本案标志比例原则正式落地备案审查实质审查标准，为地方立法设定权利限制类处罚划定法治边界，实现公共安全治理与公民基本人权保障的价值平衡。关键词：终身禁业；备案审查；劳动权；比例原则；地方立法权限引言2021年12月，第十三届全国人大常委会开了第三十二次会议，该会议审议通过了一个报告，叫《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2021年备案审查工作情况的报告》。这个报告披露一起典型案例，有公民提出有些地方性法规里设定了特种行业从业人员的终身禁业规定，希望全国人大常委会法工委进行审查。这类地方性法规例如2009年公布的《江苏省特种行业治安管理条例》第十条（目前已废止）、《昆明市特种行业和公共场所治安管理条例》第七条以及2016年公布的《黑龙江省公共场所和特种行业治安管理条例》第七条，都对特种行业从业人员的资格做了限制，而且是终身性的限制，意思是只要当事人因为某些特定的违法犯罪行为，一辈子都不能再从事这类特种行业。全国人大常委会法工委经过审查，认为地方性法规对特种行业从业资格限制过严，虽然相关规定在维护公共安全方面确实有积极作用，但地方性法规在做从业限制规定的时候，如果法律和行政法规在某些领域根本没规定从业限制，那地方性法规就不太适合直接规定“终身禁止”。经过沟通之后，制定机关对“终身禁业”的规定进行了修改。该备案审查事例引发了关于地方性法规中对特种行业从业人员“终身禁业”规定的思考。故本文就以该备案审查的事例为研究分析对象，主要从宪法、立法法、行政处罚法、刑法与比例原则的角度来搭建分析框架，探讨特种行业终身禁业这个规定是否合宪、是否合法、是否合适。旨在通过法教义学分析，澄清地方立法在设定从业限制类处罚时的权限边界与实质约束，并揭示备案审查制度在基本权利保障中的规范功能。一、宪法维度：劳动权保障与基本权利限制审查（一）宪法第四十二条劳动权的规范内涵与职业自由属性《中华人民共和国宪法》第四十二条第一款规定：中华人民共和国公民有劳动的权利和义务。从我国的宪法规范体系来看，劳动权这项基本权利，兼具自由权与社会权双重属性，公民依靠它维持基本的物质生存条件，也体现了重要的宪法价值：人的独立性、自我发展以及积极参与社会生活的自由。结合宪法教义学的规范来分析我们可以看出，劳动权的核心内涵不是只限于狭义上的“就业请求权”，它其实是一套围绕职业自由建立起来的完整权利体系，其中包括了职业选择自由、职业实施自由，以及职业变更与存续保障这几类核心法益。这几项内容凑在一起，才共同支撑起公民参与社会活动、维护自己人格尊严的制度基础，这也是宪法要重点保障的经济自由权利。职业自由其实可以看作是劳动权在实践层面的核心延伸内容，能够真实反映出公民自主规划个人发展路径、自由支配自身劳动力的基本权益。虽然宪法条文中并未单独将其列出，但如果将宪法第四十二条劳动权条款与第三十八条人格尊严条款串联起来看，职业自由就可以被合理认定为劳动权的固有内涵，这一解读也逐步演变为约束公权力行使的重要宪法准则。杜吾青教授认为，职业自由是市场经济中公民必不可少的基础权利，国家如果要对此作出限制，应当严格遵循谦抑性原则；特别是那种对公民职业自由作出的终身性、剥夺性限制，会对公民基本权利造成严重干预，这类限制措施需要接受更为严苛的合宪性审查。地方性法规其实可以在法定的立法权限内依法设置一些常规、阶段性的从业限制规则，但是如果没有明确的法律、行政法规作为依据，不宜作出终身性、永久性、不可逆的从业禁止。我国宪法中规定的劳动权，本身就自带“自主选择职业、不受非法永久限制”的自由权属性，行政机关不能只顾着提升管理效率，就为公民的职业准入设置这样永久且不可逆的制度壁垒，这也是在宪法框架下保障公民劳动权不能突破的基本底线。地方性法规中的特种行业终身禁业规定，是一种永久剥夺公民从事特定行业职业资格的举措。这种管控方式与短期的资格限制和常规的行政监管约束不同，直接从根源上彻底终结了当事人在对应行业行使劳动权的全部可能性，让其终身都不能依靠该行业获得劳动收益、实现自身社会价值。这样严苛的限制方式，会直接侵害职业自由对应的核心法益，当行政管理的实际需求压倒公民本应享有的正当劳动权益时，就偏离了宪法规定的国家尊重和保障人权的基本精神，因此针对这一规定启动合宪性审查是非常紧迫且必要的。（二）基本权利限制的合宪性分层检视《中华人民共和国宪法》第五十一条对公民权利行使作出了明确约束，公民在依法行使自身自由与各项权利的过程中，不能损害国家、社会与集体的整体利益，也不得侵犯其他公民依法拥有的合法自由与权利。这一条款是从宪法层面规范基本权利与公共利益边界、判断公权力限制基本权利是否合理的核心依据，也充分体现出宪法运行当中的一项底层逻辑：以基本权利保障为原则、以公权力限制为例外。结合宪法基本权利限制的审查逻辑，我们可以从目的正当性、形式合法性、手段合理性三个层面对本事例展开合宪性检视。1.目的正当性层面地方设立终身禁业规定的初衷，是想要维护特种行业的公共安全环境，遏制违法犯罪行为再次滋生，对行业的经营管理秩序进行规范，这一目标属于宪法认可的社会公共利益范畴，如果单从法理上来说，是具有正当性的。然而，需要明确的是，规范目的的正当性只是公权力机关限制公民基本权利的前提，单凭这一点，不能证明该限制措施就一定符合合宪性要求。公共利益有着明确的适用边界和比例约束，公权力机关不能单纯以维护局部领域的公共利益为理由，就采取彻底且无法逆转的极端措施，对公民的法定基本权利进行过度限制。终身禁业打着公共安全治理的名义，永久剥夺了公民合法的劳动权利，把行政管理的效率诉求放在了公民基本权利保障的前面，这样的规制方式，其实已经突破了公共利益约束公民基本权利的合理边界。2.形式合法性层面形式合法性的审查主要是看基本权利限制行为的规范依据是否合法、立法权限是否合规，只要是会严重限制公民基本权利的规定，都必须拥有合宪且有效的高位阶法律规范授权，低位阶的立法文件不得私自创设各类权利剥夺性规则。地方可以在法定行政处罚设定权限之内作出常规的短期从业限制，但终身性地剥夺限制公民的劳动权，是对公民基本权利的重度干预，原则上需要法律、行政法规明文授权；地方立法机关在缺乏对应上位法支撑时，私自创设终身禁业条款，显然无法达到形式合法性的审查标准。3.手段合理性层面手段合理性的审查标准，要求公权力机关出台的各类基本权利限制措施，必须满足适度性、均衡性与非恣意性的要求，杜绝使用一刀切、无差别适用、无法补救修复的极端规制手段。特种行业终身禁业规定没有对行为人违法犯罪的情节轻重程度、主观恶性深浅、人身危险系数大小以及违法行为与对应职业的关联程度进行区分，对所有适用主体统一施行永久性的从业禁止处罚，这带来的限制效果是终局性、不可逆的，也没有配套设置差异化分级规制方案与动态修复机制，完全忽视了公民改过自新、重新发展个人人格与职业的合理空间，是对公民基本权利的过度限制。二、立法法维度：法律保留、地方立法权限边界与下位法越权（一）法律保留原则：基本权利限制的立法层级专属规则法律保留原则是立法法规定的一项重要原则，主要用于明确划分中央与地方、立法与行政之间的立法权限边界，避免低位阶立法随意侵犯公民的基本权利，从而维护国家整体的法制统一秩序。《中华人民共和国立法法》第十一条明确了只能由法律规定的事项范围，其中就包括对公民政治权利的剥夺，以及限制人身自由的强制措施与处罚等内容。这一条款虽然没有直接将“劳动权终身限制”列入适用范围，但是如果从重要基本权利保障的类推适用逻辑展开分析，终身剥夺公民的劳动权会直接影响公民生存权和人格尊严的实现，这种严重干预公民核心基本权利的举措，应当被纳入更严格的法律保留适用范围。法律保留原则的关键，是把那些会对公民基本权利产生重大干预的事项，专门保留给最高立法机关来规范，地方立法机关如果一味考量地方利益或是追求管理上的便捷，就很容易突破基本权利保障的底线，让全国统一的权利保障标准失去原本的效力。地方立法机关擅自设定终身禁业措施的做法，明显超出了自身法定的立法权限，不符合宪法与立法法共同确立的法制统一原则要求。（二）地方立法的权限边界：不抵触原则与地方性事务界定根据《立法法》第八十条，省、自治区、直辖市的人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。第八十一条，设区的市的立法权限限于对城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等方面的事项。从这两项规定可以得出，地方立法的权限边界由不抵触原则与地方性事务属性双重约束，这两者共同构成地方立法不可逾越的红线，而特种行业终身禁业的规定，恰好同时违背了这两项原则。1.违反“不抵触”基本原则不抵触原则是管控地方立法的硬性要求，各地出台的地方性法规，不管是条文内容、立法原则还是内在的价值取向，都不能和宪法、法律以及行政法规的内容产生矛盾。终身禁业规定的抵触性体现在三个方面：第一，它违背了宪法里有关劳动权、人格尊严保障的精神；第二，它与立法法中法律保留、法制统一的基本原则冲突；第三，它和《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国行政处罚法》确立的期限性从业限制规范的导向相抵触。2.超越地方性事务的管辖范围地方性法规能够规制的事项，只能是对应辖区特有的、具体的、执行性的事项，主要目的是细化落实上位法条文并适配处理本地独有的治理事项，不能针对全国统一的基本权利保障和剥夺性处罚设定等事项开展创制性立法，如若地方越权立法，会打乱全国法制秩序，造成各地权利保障标准参差不齐。特种行业终身禁业涉及全国统一的劳动权保障底线和职业限制核心制度，并不单单是单个地区的治安管理需要，地方自行创设此类规定，明显超越了地方性事务的管辖范围。（三）下位法越权的规范定性与法治后果《立法法》第一百零七条规定：下位法违反上位法的，由有关机关依照本法规定的权限予以改变或者撤销。第一百一十条还规定了全国人大常委会对地方性法规的备案审查职权。地方特种行业终身禁业规定，属于典型未经授权的创设型越权立法，其规范性质与法治后果清晰明确。在规范性质方面，该规定不是对上位法的执行或者细化，是地方立法在没有上位法授权，也没有规范依据的情况下，自行创设了上位法未规定、与上位法精神相悖的剥夺权利的规则，这就是在法定从业限制立法权限范围内，规制尺度超限、内容设置不合理的不当立法。在法治后果方面，依据立法法相关规定，这种存在立法瑕疵的条款会被审查机关要求修改、废止或撤销；经备案审查指出问题后，地方立法制定机关应当及时调整修订相关条文，相关内容不宜再继续作为行政执法的适用依据。三、《行政处罚法》中限制从业处罚的制度定位与规范局限2021年修订《行政处罚法》的时候，国家明确把“限制从业”列为行政处罚的一种类型，并且把它与限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭一起归入行为罚的范畴。这一修订的意义在于：把过去实践中广泛存在的各类限制从业措施——比如“不得申领有关执照和证书”“终身不予注册”“不得从事某某生产或经营活动”等等——正式纳入了行政处罚的法治框架里面；这样一来，这些措施就得受到处罚法定原则、过罚相当原则以及正当程序原则的约束了。不过我们也要清醒地看到，《行政处罚法》作为行政处罚领域的总则性法律，它对限制从业这一类处罚的规定还是比较粗线条的。这部法所涉及的内容，主要是设定限制从业的法律依据、实施机关、适用情节以及具体程序等方面；至于这类处罚在设定时应当遵循什么一般基准，它并没有给出答案。制度供给上的这种不足，就导致了行政实践当中出现了大量限制从业处罚“规范层级参差不齐，有的甚至只是行政规范性文件”的问题——用这些效力不一的规范去限制甚至终身限制个人的职业自由，确实不太妥当。更关键的一点是，《行政处罚法》虽然把限制从业纳入了处罚体系，但它并没有在设立限制从业的具体适用条件和期限上提供明确的指引。从限制形态上来看，职业自由可以区分为两类：一类是择业限制，也就是对职业选择进行限制；另一类是从业限制，也就是对职业活动进行限制。终身禁业属于基于客观条件的择业限制措施，它的限制强度远远超过了一般的从业限制。面对这么高强度的限制措施，光靠《行政处罚法》的抽象授权，显然是远远不够的。赵宏教授曾深刻指出：尽管全国人大常委会的备案审查意见把终身禁业的法律依据限定为法律和行政法规，但从本质上看，终身禁业应当属于更严格的立法保留事项；除了形式合法性的要件之外，这类处罚还要接受比例原则、禁止不当联结原则的实质正当性检视。换句话说，限制从业类处罚不仅要有形式合法性（也就是立法权限和规范层级方面的要求），还必须能够通过比例原则的实质审查——而这一点，正是本文进行分析的核心线索。终身禁业究竟属于行政处罚，还是行政许可的前置条件？这个问题的回答会直接影响到后续分析。从规范层面来看，答案应当是前者。2021年修订的《行政处罚法》把“限制从业”正式列为行政处罚，终身禁业作为限制从业中力度最大、后果最严重的，当然应该被归到行政处罚的范畴。从制度运行的实际逻辑来看，行政许可是赋予权利，是授予性的；终身禁业是夺走资格，是剥夺性的。性质从根本上不一样。行政许可里的不予许可，是因为申请人本来就没有拿到那个资格；终身禁业是针对那些已经拿到了资格、后来因为违法犯罪被永久剥夺的人，是对过往违法行为的惩戒，完全符合行政处罚的惩戒性特征。如果将其认定为行政许可的前置条件，会规避《行政处罚法》中处罚法定、过罚相当、正当程序等规则的约束，造成制度适用的错位。就像杜吾青教授在分析此案时提到，地方性法规规定的终身禁业措施“未超出地方性法规的立法权限，符合《行政处罚法》对择业限制措施所采取的‘分级化法规范保留’的要求”。这说明学术界的看法基本上是一致的——终身禁业应属于行政处罚，而不是当作行政许可。还有一个前提性的问题：地方性法规到底能不能规定特种行业的范围？地方政府在这个问题上有没有相应的制定权或者解释权？这个问题可以从两个层面解读。第一个层面是“能不能”？也就是授权依据。《中华人民共和国人民警察法》第六条第6款写得很明确，公安机关对“法律法规规定的特种行业”进行管理。这里的“法规”是一个广义的概念，地方性法规包括在里面。所以地方性法规确实有权去划定特种行业的范围，上文所述杜吾青教授的研究也确认了这个判断。第二个层面是“到什么程度”？也就是权限的边界在哪里。地方性法规在划定特种行业范围时，应遵循上位法，即《中华人民共和国行政许可法》。如果某个特种行业的管理涉及设定行政许可，那么地方性法规只能在“尚未制定法律、行政法规”的前提下去做，而且必须在《行政许可法》允许设定行政许可的事项范围内操作，不能自作主张。综上，地方性法规确实有权规定特种行业的范围，但这个权力要受到《人民警察法》的授权框架和《行政许可法》的设定权限这两个方面的约束。四、《刑法》第三十七条之一从业禁止的制度构造与法理逻辑2015年通过的《中华人民共和国刑法修正案（九）》，其第一条就增设了第三十七条之一，正式在刑法当中确立了从业禁止制度。这个制度在构造上有三个关键特征：第一个特征体现在性质上。刑法中的从业禁止既不是刑罚，也不是行政性强制措施，而是一种保安处分措施。为什么这么说呢？因为它被规定在刑法总则第三十七条之后——那一条是关于犯罪情节轻微、不需要判处刑罚时的非刑罚性处置措施——从立法体例上来看，立法者的意图就是要把从业禁止设定为一种以预防再犯罪为目的的保安处分。所以它的适用，并不以惩罚既有的犯罪为核心，而是以“犯罪情况和预防再犯罪的需要”为实质根据。第二个特征体现在适用条件上。刑法中的从业禁止要能适用，前提是行为人“利用职业便利实施了犯罪，或者实施了违背职业要求的特定义务的犯罪，并且被判处了刑罚”。这个条件设置体现了“职业关联性”这一核心要求：只有犯罪行为与所从事的职业之间存在实质性的利用关系或者违背关系，才能适用从业禁止。第三个特征——也是最为关键的一个——体现在期限设定上。刑法明确规定的从业禁止期限是“三年到五年”，从刑罚执行完毕之日或者假释之日起开始计算。同时，《刑法》第三十七条之一还有一个但书条款，规定“其他法律、行政法规对其从事相关职业另有禁止或者限制性规定的，从其规定”。这个但书条款表面上是在为其他法律和行政法规预留空间，但实际上也引发了不同制度之间如何协调的难题。从法理层面来看，刑法选择“三年到五年”而不是终身禁业，这并不是立法者的疏忽或遗漏，而是经过深思熟虑之后作出的制度选择。刑法中从业禁止的核心逻辑是“特别预防”——也就是在考察犯罪行为的具体情节、社会危害性以及人身危险性的基础之上，来判断一个合理的、足以防止再犯可能的期限。而终身禁业背后隐含的逻辑则是一种“人格推定”——一旦实施了某种犯罪，就永久性地丧失了从事某一行业的资格。前者是个案化、精细化的判断，后者是一刀切、不可逆的剥夺，这两种逻辑之间存在着根本性的张力。正是这种制度张力，构成了地方性法规规定终身禁业时的根本性难题。当地方性法规规定“利用行业便利进行违法活动，受过行政或刑事处罚的，终身不得从事该行业”时，它就和刑法所确立的三年到五年上限之间，出现了一个很明显的制度裂隙。地方性法规在缺乏充分上位法依据的情况下擅自设定终身禁业，这其实已经触及了比例原则审查的边界。五、比例原则三阶检验：终身禁业何以“不当”比例原则在公法当中被称为“帝王条款”，它要求国家对基本权利的限制必须通过三个层次的检验：第一层是适当性，也就是手段要有助于达成目的；第二层是必要性，也就是不存在其他更温和的、但同样有效的手段；第三层是均衡性，也就是手段所造成的损害与所追求的利益之间要成比例。对特种行业终身禁业规定进行比例原则分析之后，我们可以看到：终身禁业的目的具有正当性，适当性可以初步得到承认；但是到了必要性审查和均衡性审查这两个环节，它就很难通过了。换句话说，目的正当并不等于手段就正当，即便终身禁业在一定程度上有助于维护公共安全，但因为存在更温和且同样有效的其他手段，再加上它对公民职业自由的损害与所实现的公共利益之间明显不成比例，所以它整体上无法通过比例原则的检验。（一）适当性审查：手段与目的之间存在初步关联终身禁业的核心目的在于“维护公共安全”——也就是防止曾经利用行业便利从事违法犯罪活动的人员，再次利用该职业来危害社会。这个目的本身是具有正当性的，终身禁业这一手段与该目的之间也确实存在着初步的合理关联，所以它可以初步通过适当性的检验。但是我们要注意，通过了适当性检验，并不代表手段就具有正当性了；更为关键的审查其实还在后面，也就是必要性与均衡性这两个环节。（二）必要性审查：是否存在更温和的同等有效手段必要性原则可以说是终身禁业规定所面临的第一道实质性障碍。这个原则要求：当有多个手段都能够同样有效地达成目的的时候，立法者应当选择对公民权利限制最轻的那个手段。在特种行业治安管理这个领域里，法律规范体系其实提供了远比终身禁业更加丰富的制度工具：比如说，一定期限的从业禁止（像刑法中规定的三年到五年）、动态监管机制（也就是定期报告从业情况的制度）、职业技能再培训制度等等。这些手段同样能够降低再犯的风险，但是它们对从业者职业自由的限制强度，要远远低于终身禁业。既然存在这些更温和且同样有效的手段，立法者却直接选择了最为严苛的终身禁业，那它就很难通过必要性原则的检验了。而通过何瑞祥、蒋红珍在对该案的合宪性审查分析中我们了解到：这个规定不符合重度审查和立法事实论所要求的客观证据标准，它构成了对最小侵害原则的违反。所谓“立法事实论”，意思是说国家在干预基本权利的时候，不能仅仅依靠抽象的立法目的或者主观上的猜测，而必须有充分的客观证据来证明它所采取的干预手段确实是必要的。地方性法规在设定终身禁业的时候，并没有提供充分的经验证据来证明较短期限的从业禁止就无法达成维护公共安全的目的，也没有对不同行业、不同类型犯罪行为之间的差异作出区分化的处理——这正是它违反必要性原则的体现。杜吾青教授的分析也印证了这一判断：在实质合宪性审查的层面上，地方性法规所规定的终身禁业措施，在限制效果上类似于设置了职业资格的准入门槛，它无法通过比例原则中的必要性和适当性原则的检验。（三）均衡性审查：公民权利损害与公共利益增益之间的权衡均衡性原则要求我们把手段所实现的公共利益，与它给公民权利造成的损害，放到一起进行综合权衡。终身禁业对从业者职业自由的限制，已经达到了“根本性剥夺”的程度。从基本权利的角度来看，终身禁业会直接影响到宪法所规定的劳动权——职业自由本身就是劳动权的核心内容之一，而终身禁业意味着对某一行业进行永久性的准入禁止，这在实质上构成了对劳动权的部分剥夺。从规范层面来分析，终身禁业在限制效果上类似于设置了职业资格的准入门槛，这种高强度的限制措施，需要在公共利益那边有相应的“对价”来对它进行证成。然而，终身禁业所能带来的公共利益增益，却存在着明显的不确定性。在大多数特种行业当中（比如开锁、金银首饰加工、废旧金属收购等行业），再犯风险并不是必然会发生，也不是只有通过终身禁业这一种方式才能防范。正如童策所指出的：实施从业禁止，特别是设定终身禁业，目的是避免犯罪的人再利用他所从事的职业去犯罪；为了实现这个目的，所禁止的职业必须与行为人的犯罪行为之间有明确的关联，如果所犯罪行与职业完全没有关系，那么实施职业禁止就超出了必要性。在职业关联性不足的情形下，终身禁业对公民职业自由的限制，就无法在均衡性审查当中得到证成。何瑞祥、蒋红珍进一步指出：手段实施的总成本与总收益之间不成比例，难以满足过罚相当和均衡性原则的审查要求。终身禁业所能带来的公共安全增益——这主要是在特定行业、特定人员的再犯预防这个层面——与它对公民职业自由所造成的根本性、永久性的损害之间，确实存在着明显的不对等。六、法工委备案审查意见的制度逻辑与规范意义本案的制度脉络要从2021年开始说起。当时，广西大学法学院的讲师覃炳文发现有多个地方性法规都规定了特种行业从业者因为违法犯罪就终身不得从事该行业，于是他向全国人大常委会法工委提出了审查建议，指出这些地方性规定没有上位法依据，属于“创制性立法”，并且与刑法中最多判处五年从业禁止期的要求不符。全国人大常委会法工委在2021年的备案审查工作报告中作出了回应，认为“在法律、行政法规没有规定从业限制的领域，地方性法规作出相关从业限制规定时，不宜规定‘终身禁止’”，并且建议制定机关对相关规定进行调整和完善。到了2024年的备案审查工作报告，这个问题的处理又进一步深化了。法工委经过审查研究之后，提出了一个更具普遍意义的规范要求：对特定人员从事特定职业作出限制性或者禁止性规定，“应当确有必要，限于特定范围内”；如果“超出一定必要性和合理性，过于宽泛甚至随意规定从业限制或者从业禁止，则不符合宪法关于‘公民有劳动的权利和义务’规定的原则和精神”。从形式合宪性审查走向实质合宪性审查，这是本案备案审查制度的一个重要意义。杜吾青教授的分析揭示了一个很关键的判断：在形式合宪性这个层面上，地方性法规规定终身禁业措施“并未超出地方性法规的立法权限，也符合《行政处罚法》对择业限制措施所采取的‘分级化法规范保留’的要求”。也就是说，法工委最终作出“不宜规定终身禁止”的判断，其核心依据并不是立法权限层面的形式合法性缺陷，而是实质合宪性层面的比例原则审查。换一种说法就是：终身禁业之所以被废止，并不是因为地方立法“没有权力”去规定，而是因为即使它有权力去规定，这样规定也是“不当”的。需要指出的是，地方性法规并不是绝对没有权力去设定任何形式的特种行业从业资格限制。根据《行政处罚法》和《立法法》的相关规定，地方性法规在一定范围内是享有行政处罚设定权限的。但是，终身禁业作为一种永久性的、不可逆的职业资格剥夺措施，它对公民劳动权与职业自由的限制强度，远远超过了一般的从业限制。即便地方性法规在形式上有权设定从业限制，它也必须在实质合宪性这一层面上接受比例原则的严格审查。本文的分析已经表明，终身禁业因为限制强度过高、适用范围过宽，并且缺乏必要性，很难通过比例原则的检验，它属于那种“有权但不当”的规定。地方性法规中的从业限制规范，“就其性质而言，并非设定了某种‘行政处罚’，而是一种立法性的制裁措施”，白斌的分析则从另一个角度切入了这个问题。由于这类规范“忽视了具体违法犯罪行为在事实、性质、情节、主观恶性、社会危害程度、再犯罪的可能性等方面的巨大差别，并将限制从业的期限仅仅限定于终身禁止从业”，因而构成了对宪法中工作自由条款的违反。这一分析揭示了终身禁业的核心缺陷——它无法实现个案化的精细判断。2023年年底，全国人大常委会通过了一个关于完善和加强备案审查制度的决定，其中特别强调备案审查要重点审查行政法规、司法解释等是否“违反了比例原则，采取的措施与目的之间是否符合比例原则”。把比例原则明确纳入备案审查的审查标准当中，这为这个领域在未来的规范完善提供了制度上的基础。在备案审查报告里“不宜规定”终身禁业到底有没有约束力？“不宜规定”这几个字，从字面上看确实不像“撤销”或者“宣告无效”那么强硬，语气上偏柔性一些。但结合全国人大常委会法工委的备案审查意见，虽然形式上用的是类似“建议”的口吻，但它依托备案审查这个宪法监督制度，对制定机关有实际约束力的。在实践中被点名的相关地方性法规已经陆续启动了修改程序。有学者在分析备案审查制度时指出，审查意见对制定机关有拘束力和执行力。2023年全国人大常委会又专门通过了关于完善和加强备案审查制度的决定，把比例原则明确写进了审查标准，备案审查制度刚性加强。所以“不宜规定”这个表述，形式上看着软，实际上有备案审查制度作支撑，有着相当强的规范力，引导力。终身禁业这类规定引发的合宪性质疑，不是中国独有，其他法域也有长期讨论与实践，其审查逻辑与制度选择对我国具有重要的参考意义。德国基本法第12条第1款对公民的职业自由做了保障。如1958年德国联邦宪法法院在“药店案”的判决里，以比例原则为基础发展出了职业规制的“三阶理论”。这个理论把职业限制分成三个类别：第一类是职业执行自由的限制，审查最宽松；第二类是择业自由主观条件的限制，比如对从业者资质的要求，审查力度中等；第三类是择业自由客观条件的限制，比如彻底禁止进入某个行业，审查最严格。终身禁业就属于第三类，必须接受最严格的审查，立法者得有充分的证据来证明这种限制是正当的和必要的。这个理论的逻辑很清楚——限制越重，审查就得越严。这一审查强度分层逻辑，与我国比例原则三阶审查的核心逻辑完全契合：对职业自由的限制越重，审查标准就越严苛。终身禁业作为最严厉的择业限制，必须接受最高强度的必要性和均衡性审查，这是两大法系在职业自由保障上的共通逻辑。日本的做法也体现了相同的审慎取向。日本宪法第22条第1款保障选择职业的自由。在从业限制方面日本采用的是有期限制的模式。比如最近通过的性犯罪史确认法，对有性犯罪记录的人规定了刑期结束后最长20年的就业限制。即使是再犯风险比较高的性犯罪，也只设了20年的上限，没有搞终身禁业。这种设计体现的思路是，限制期限得跟预防再犯罪的需要相匹配，得有一个合理的上限，不能因为一次犯罪就永久剥夺一个人的职业机会。刑罚与从业限制的目的不是要永久剥夺犯罪人的社会资格，而在于矫正与预防，帮助其顺利复归社会，这与我国行政处罚“教育与处罚相结合”的原则也是相通的。美国宪法第十四修正案的正当程序条款和平等保护条款与终身禁业规定也常有摩擦。研究显示，美国各州大量有前科的人因为犯罪记录被终身禁止从事某些职业。有学者主张，州法里禁止有重罪记录的人获得紧急医疗技术员执照，违反了平等保护条款。联邦贸易委员会2024年也发布了禁止竞业限制协议规则，目的是保障劳动者的职业流动性。从整体趋势来看，美国各级法院通过正当程序、平等保护审查，正在逐步收紧无理由、无期限的终身职业禁令，避免过度限制劳动者的职业自由。综合来看，终身禁业属于最严厉的职业限制，在不同法域都面临正当性质疑，而普遍的趋势更倾向于有期限的限制而不是永久剥夺。绝大多数国家均以比例原则或同类审查标准作为标尺，对终身职业限制采取最严格的审查态度。从比较法的角度综合分析，对我们完善相关制度有参考价值：从业限制应当以必要的预防目的为限，优先选择期限化、可修复的规制手段，严格限制终身性剥夺的适用空间。七、正反思辨：终身禁业废止的法理争议与制度共识各地针对特殊行业设置的终身禁止从业相关条款陆续被清理取消，这件事放到法学理论层面来看，还存在不少不一样的讨论声音，支持取消这类条款和反对取消的两方学者，都能拿出对应的法律逻辑作为自身观点支撑，两方观点产生的分歧，本质能看出公共管理秩序和公民个人选择自由、社会整体安全和公民合法权利保障两组内容之间难以调和的矛盾。（一）支持废止的立场：权利保障优先与比例原则约束第一，宪法条文规定的公民基础权利，存在不能突破的保护底线，我国宪法第四十二条写明公民拥有劳动相关权利，这项权利里面最重要的内容就是公民自由选择职业的权利，终身禁止公民从事某类行业，属于永久、没有撤销空间的从业门槛限制，这种规定会直接让公民彻底失去在对应行业开展劳动工作的全部机会，如果按照审查法律是否符合宪法要求的标准来判断，这种力度极强的权利限制手段，必须有层级足够高的法律条文作为制定依据，部分地方出台的法规，没有上级法律给出明确许可就自行设置终身禁业内容，这类规定已经触碰宪法划定的公民权利保护底线。第二，用来判断管理手段是否合理的三层检验标准，终身禁业全部无法达标，前面内容已经介绍过适度约束规则的判断逻辑，终身禁业这条规定，在判断手段是否必要、判断损失和收益是否对等两个关键环节，都找不到合理的法律依据支撑，刑法里面已经明确，违法人员禁止从事相关行业的时间为三年到五年，同时现实管理工作里，监管部门还能采用持续跟踪管控、开展职业技能培训这类温和的管理办法，这些方式同样可以起到维护社会公共安全的作用，立法工作人员直接选用约束力度最大的终身禁业方式，既没有选用对公民影响最小的管理手段，还会造成公民个人权利遭受的损失，和社会公共安全得到的收益出现严重失衡的问题。第三，法规备案审查制度，可以纠正不合规的地方立法内容，全国人大常委会法制工作委员会分别在 2021 年、2024 年发布的备案审查年度工作报告中，两次针对终身禁业相关规定给出处理意见，报告明确说明这类条款设置的约束力度超出合理范围，和宪法保护公民劳动权利的相关精神、条文要求相互冲突，这份审查给出的意见，虽然不能直接强制地方删除对应法规条文，但是这份文件具备很高的制度参考效力，能够引导各地立法机构逐步清理、废除这类不符合要求的管理条款。（二）反对废止的立场：公共安全优先与地方治理需求而就算终身禁业条款最后都被各地清理废除，反对取消该制度的观点依旧存在合理的思考角度，相关内容值得立法研究人员仔细分析思考。首先，特殊行业本身存在很高的安全风险，需要出台严格的管理规则进行约束，开锁行业、废旧金属回收行业、金银首饰加工行业都属于特殊管理行业，这类行业的经营活动和社会公共安全、区域治安稳定联系紧密，行业从业人员一旦借助自身工作便利做出违法犯罪行为，会给社会带来无法挽回的恶劣后果，持有这类观点的人员提出，针对这类风险偏高的行业，只设置短期禁止从业规定、开展常态化跟踪监管，不一定能彻底杜绝相关人员再次犯罪的情况，终身禁业属于可以从源头切断风险来源的管理方式，能够一次性解决后续再犯的隐患。其次，不同地区存在不一样的治理难题，地方也拥有制定本地法规的合理空间，我国国土面积广阔，各个地区特殊行业的治安隐患类型、风险高低、日常管控难度都存在明显差别，支持保留终身禁业的人员认为，地方出台法规解决本地突出治安问题时，应当拥有自主设计管理规则的权限，终身禁业条款虽然约束力度偏大，却能对应一段时期内当地真实的治安管理需要，如果中央统一要求全部取消这类条款，会忽略不同地区之间存在的管理差异。最后，两类观点对法规是否合法的判断标准，有着不一样的理解思路，一部分研究人员提出，《行政处罚法》已经把限制从业划入行政处罚的种类范围，法律条文里没有写明禁止地方法规设置终身禁业规则，按照 “法律没有明确禁止，地方就可以自主制定” 的立法逻辑，只要地方出台的法规内容不和上级法律明文条文产生冲突，地方立法机关就能够自主设计这类管理条款，全国人大常委会法制工作委员会提出的 “不适合设置终身禁业” 相关表述，只是给出政策层面的引导建议，不属于判定法规无效的法律结论，不能直接认定终身禁业相关规定属于违法内容。（三）两种立场的比较与权衡把两方观点放在一起客观对比可以看出，反对取消终身禁业的观点，确实点出特殊行业治安管理存在的现实困难，还有地方开展治理工作的合理诉求，这些现实问题不能被立法研究人员忽略，但是支持取消终身禁业的观点，在法律条文体系内在逻辑、宪法相关条文整体解读两方面，拥有更充足的法律依据，说服力也更强。其一，在判断法规形式是否合法的层面，支持取消终身禁业的观点存在清晰条文支撑，宪法、立法法、刑法都能提供对应的规范内容，反对取消终身禁业的观点，大多只依托地方治理现实难题、地方立法自主权限这类抽象理由，能够用来支撑观点的法律条文相对不足，立法法里面明确规定，会永久限制公民基础权利的管理规则，只能由高层级法律进行制定，这是各个成文宪法国家统一实行的规则，地方立法不能以法律没有明文禁止作为理由，突破这条硬性规定。其二，在判断法规实质是否符合宪法要求的层面，需要保持严谨的评判标准，就算认可地方立法机关可以制定限制公民从业的相关条款，终身禁业这条规定，也没办法通过适度约束、损失收益对等两项实质审查标准，反对取消终身禁业的观点，没有给出能够回应核心疑问的完整解释，也就是三年到五年的短期禁业规定，为什么无法防范相关人员再次犯罪，如果三年期限的禁业规则就能实现预防再次违法的管理目标，终身禁业额外增加的约束内容，就不存在合理的设立依据，反对保留短期禁业、支持终身禁业的人员，也没有拿出足够真实的现实案例、数据，证明短期管理手段完全无法规避犯罪风险。其三，管理规则实施带来的成本，需要做到公平分配，终身禁业虽然可以最大限度保障社会公共安全，但是这份安全保障，全部依靠牺牲一部分公民永久选择职业的权利来实现，坚持保障公民基本人权的法治国家，需要在社会公共安全和公民个人自由中间找到平衡位置，不能把全部风险管控成本，全部转移到普通公民身上，备案审查制度介入地方终身禁业条款清理工作，就是站在平衡公共安全与个人权利的角度，做出符合宪法核心精神的制度调整。综合全部内容来看，各地清理废除终身禁业相关条款，不代表立法体系不再重视社会公共安全价值，而是调整管理手段和管理目标之间失衡的约束力度，支持取消终身禁业的观点，在法律条文依据、逻辑完整程度、多元价值平衡三个层面都更有优势，这份优势也是本次调整能够形成统一制度意见的法律基础。八、备案审查制度的启示与立法警示（一）备案审查制度功能：从形式合宪性到实质合宪性本次终身禁业相关法规的备案审查处理过程，完整展现国内法规合宪审查制度的发展变化，审查工作不再只判断条文形式是否合规，还会深入核查内容实质是否符合宪法要求，有学者杜吾青教授针对这件事给出对应分析，单从条文形式合规层面判断，地方法规增设终身禁业内容，没有超出地方性法规能够制定规则的范围，条文形式是否合规，并不是本次审查工作需要解决的核心矛盾，法制工作委员会最后给出 “不适合设置终身禁业” 的处理意见，这份意见实际依托适度约束规则、禁止无关内容捆绑管理规则等实质审查标准得出。审查工作判断标准出现这样的变化，能给制度运行带来很重要的积极影响，这份变化说明备案审查工作，不会只盯着立法权限划分、法规层级高低、条文内容互相冲突这类表面问题开展核查，还会深入分析限制公民基础权利的力度是否合理，专门对比管理手段和管理目标之间的约束程度，2023 年年末全国人大常委会审议通过完善、强化备案审查制度的相关决定，这份文件把适度约束规则明确写入备案审查的核查标准，给制度后续的发展方向提供清晰条文支撑。本次事件还能梳理出一条关键的制度运行逻辑，备案审查工作不需要直接判定地方法规失效，才能发挥纠正不合规条文的作用，法制工作委员会可以出具审查意见、下发工作整改建议这类柔和方式开展干预，同样能够完成调整不合规地方立法的目标，这种依靠软性指导开展治理的模式，既能保留地方立法自主调整本地管理规则的空间，又能给中央层面管控不合宪立法内容提供可行的实施路径，在我国现有的宪法运行框架下，这套模式适配国内各地立法管理现状。（二）对地方立法的警示：越权立法的规范代价各地陆续废除终身禁业相关条款，给所有地方立法工作人员划出清晰的立法边界，也带来多条需要牢记的法律提醒。首先就是会永久限制公民基础权利的管理规则，只能由高层级法律制定，地方立法机关在设计会约束公民基础权利的处罚条款时，必须仔细衡量条款的约束强度，针对永久剥夺公民劳动权利、永久限制公民选择职业自由的内容，就算上级法律没有写明禁止制定，地方法规也不能自行增设，立法法规定的法律保留规则，在这类条款制定工作中拥有不能突破的强制约束力。并且要适度约束规则，应当成为地方立法设计条款时自带的核查标准，过去很长一段时间，地方立法机关制定处罚类条款时，大多只关注管理工作能不能达到预期效果，容易忽略管理手段和管理目标之间的匹配程度，本次终身禁业条款的审查案例可以证明，就算立法想要实现的目标合理、条文形式符合权限要求，如果选用的管理手段约束力度过大，还存在效果相同、约束更轻的替代方案，这类条款依旧会因为违反适度约束规则，被备案审查工作要求整改清理，各地立法机关后续开展立法工作时，需要把手段适配目标、手段力度最小、损失收益对等三项要求，融入条款设计的全过程，不能只等到事后备案审查阶段，再被动接受外部核查约束。除此之外，不同行业、不同违法情形之间存在差别，立法设计条款时需要充分考虑，终身禁业条款存在很明显的缺陷，这类统一适用的管理规则，不会区分不同违法犯罪行为的情节轻重、当事人主观犯错程度、再次违法的风险高低等具体情况，地方立法机关在设置限制从业相关条款时，需要结合不同行业的风险高低、不同违法行为的类型差别，设计多种力度不一样的管理手段，同时配套能够解除从业限制的修复机制，不能简单直接采用永久剥夺从业资格这种极端管理方式。终身禁业规定的废止，为地方立法机关提供了清晰的行为边界与规范警示。结语特殊行业终身禁止从业相关条款被各地清理废除，属于国内法治建设进程里一件看起来影响范围不大，却会长期改变立法思路的制度事件，综合前文全部内容可以得出结论，从各部门专门法律层面来看，终身禁业相关条款和刑法规定的三至五年从业禁止期限，形成两套互相冲突的管理制度，同时这类条款也没办法满足《行政处罚法》隐含的适度约束相关要求，从宪法条文层面来看，终身禁业永久限制公民劳动权利，越过法律审查划定的公民基础权利约束边界，从立法法层面来看，地方法规没有上级法律给出充足制定依据，就自行增设终身禁业条款，违背法律保留规则、法规不能和上位法冲突两项核心要求。需要强调的是，本文并不主张地方性法规“绝对无权”规定任何从业限制。在《行政处罚法》和地方立法权限框架内，地方性法规可以设定有限期限、有区分、可修复的从业限制措施。问题的关键不在于“能否规定”，而在于“能否规定到终身”这一极端程度。终身禁业因其限制强度过高、适用范围过宽、缺乏必要的个案区分与动态修复机制，难以通过比例原则的必要性与均衡性审查，因而应当被废止。本次事件带来更加长远的制度意义，事件完整展现备案审查制度在管控不合宪立法内容过程里独有的运行作用，全国人大常委会法制工作委员会依靠出具 “不适合设置” 相关意见这种柔和处理方式，把适度约束规则、禁止不当捆绑管理规则等实质审查标准，投入到备案审查实际工作中，推动各地集中清理、调整不合规的地方立法，2023 年完善备案审查制度相关决定正式出台，还把适度约束规则明确列为核查标准，为后续处理同类立法矛盾提供完整制度依据。废除终身禁业相关条款，不代表相关立法调整工作全部结束，怎样搭建划分更细致、区分更全面的从业限制完整制度体系，怎样在保障社会公共安全、保护公民职业自由两项价值中间找到长期平衡的办法，怎样让适度约束规则真正融入各级立法机关日常条款设计工作，都是国内法治建设后续需要持续研究、完善的内容，本次终身禁业审查案例，至少确定一条立法工作不能突破的底线，任何针对公民基础权利的约束条款，不管设立条款是出于多么合理的公共管理目的，都需要遵循宪法条文传递的价值导向，不能只用管理效率、社会安全作为借口，轻易跨过适度约束规则划定的法律边界，这条底线既是国内法治建设不能动摇的基础，也是衡量社会文明程度的重要标准。
夜雨聆风
