谁在制定美国AI外交政策?03

本篇值得关注

（二）内阁部门

商务部是美国AI对外政策执行层面的核心枢纽，其内部各机构背负着不同的制度使命。商务部本身并非一个立场统一的整体，部门内部“防护”与“推广”两套目标持续拉扯，这是理解美国AI出口政策摇摆的关键因素。

工业与安全局（Bureau of Industry and Security，BIS）是美国实施技术出口管制的法定执行主体，下设两部门——出口行政管理办公室（Office of Export Administration，OEA）与出口执法办公室（Office of Export Enforcement，OEE）。BIS掌握的政策工具包括商业管制清单（Commerce Control List）、出口许可审批、推定拒绝原则（Presumption of Denial）、实体清单（Entity List）以及未经核实清单（Unverified List）。所有涉及先进计算芯片、AI算力硬件、EDA软件以及部分前沿模型相关的出口管制规则，最终的细则制定与许可发放均由BIS承担。

国际贸易管理局（International Trade Administration,，ITA）的职责是促进美国非石油货物与服务的出口、保护美国商业利益并协调商业外交。在AI领域，ITA致力于帮助美国AI企业拓展海外市场，推行美国主导的“全栈AI技术方案”，以巩固美国在全球数字基础设施中的主导地位。

国家标准与技术研究院（National Institute of Standards and Technology，NIST）是商务部旗下的非监管型技术标准机构。在拜登政府时期，NIST依据第14110号行政令设立了“美国AI安全研究所”（US AI Safety Institute，AISI）；2025年6月，商务部将其重组并更名为“人工智能标准与创新中心”（Center for AI Standards and Innovation，CAISI）；到了2026年10月，依据特朗普政府关于提升前沿技术竞争力的行政指令，该机构进一步在官方表述中调整为“超智能创新与标准中心”（Center for Advancing Innovation and Standards for Super Intelligence, CAISSI）。该中心专门负责评估前沿AI模型的能力、安全漏洞、生物与网络安全风险，并与国防部、能源部、国土安全部及情报机构进行技术协调。

图片来源：MeriTalk

商务部的影响力部分来自于国会立法赋予的行政裁量权，但更多体现于日常的许可审批与技术标准制定流程中。在日常工作中，白宫或跨部门会议可以划定战略大方向，但具体的出口管制指标和许可申请的审核细则，则主要依赖BIS内部技术专家的研判。同时，许可审批流程涉及BIS与国防部、能源部及国务院的跨部门协同。在部门内部，ITA与BIS之间存在着制度性的相互牵制。ITA旨在协助企业签署海外算力与AI服务合同，而BIS则必须确保这些交易不会造成敏感技术向受限制实体的非法扩散或中转。需要明确的是，双方的作用对象有所区别，ITA面向盟友与伙伴市场推动产业落地，而BIS则侧重于防范风险。然而，当BIS设定的许可门槛过高时，伙伴国可能转向其他国家的技术替代方案，可能削弱ITA的海外推广成果，这种内部张力需要商务部高层不断进行政策上磨合统一。

在政策落地过程中，不同机构的影响力也各有侧重。BIS的影响力，体现在将顶层政治导向转化为具备可操作性的出口许可框架与合规约束。以英伟达H20芯片对华出口为例，2025年4月白宫要求暂停出货，但6月政策发生转向，允许在可控前提下恢复出口并交由商务部落地。BIS随之推出逐案审查许可机制，曾拟设置15%收入分成的许可要求，同时叠加接收方安全合规流程、第三方性能核验等约束，以回应国会及前国安官员群体全面禁运的诉求；2026年1月，针对H200、AMD MI325X芯片的正式规则出台，之前的管控安排被固化为制度安排。据商务部工业与安全事务副部长杰弗里·凯斯勒（Jeffrey Kessler）说明，这套许可体系包含三项硬性约束：买方建立内部安全合规机制、接受美国本土第三方机构性能核验、遵循美国本土供给优先原则。在此过程中，BIS划定了恢复出口的合规门槛与审查节奏，彰显其在许可细则设计上的行政实施影响力。此外，2026年7月，白宫推动商务部通过了《出口管理条例》（EAR）中规则更新，将阿联酋从原先管控较严的组别转移至A:5（最优惠的盟友组别）。但BIS在2026年7月国会听证会上明确表示，虽然遵照顶层安排给予了免许可待遇，但保留了为期九个月的定期复核机制，以及对芯片转售、转运行为的调查权限。该案例体现了BIS作为执行审核关口，在政治层面放宽管控后，依托持续复核与追溯调查权保留管控弹性的能力。

ITA 的影响力，在于依托商务部产业外交渠道，把白宫拓展 AI 海外市场的顶层战略转化为产业联盟组织、跨部门资源对接的商业化落地安排。2025年7月，特朗普签署“促进美国AI技术栈出口”（Promoting the Export of the American AI Technology Stack）行政命令，要求商务部、国务院、白宫科技政策办公室协同建立并实施“美国人工智能出口计划”（American AI Exports Program）。ITA在这一过程中发挥了重要作用。2025年10月， ITA发布信息征询书（Request for Information），鼓励由科技巨头牵头，联合上下游生态伙伴组建“跨行业 AI 产业联盟”，共同提交涵盖硬件（芯片 / 服务器 / 数据中心）、数据管道、AI 模型系统、网络安全措施、细分应用场景（医疗 / 农业 / 交通等）五大模块AI出口方案。截至2026 年 7 月，ITA 累计收到 78 份科技巨头与跨国企业联合提交的联盟申请，由 ITA 负责核验方案的技术完备性与商业可行性评估；最后推进跨部门资源匹配，通过筛选的方案提交商务部长进入跨部门审议，交由国务院牵头的经济外交行动小组（Economic Diplomacy Action Group，EDAG）对接海外目标市场，同步协调美国进出口银行（Export-Import Bank ，EXIM）、国际开发金融公司（International Development Finance Corporation，DFC）配套融资支持。

NIST的影响力主要在于依托长期积淀的技术基准、测试方法与专家网络，将高层 AI 治理的政策取向转化为可复现、可对比的技术评估框架与行业标准规范。拜登政府时期CAISI原为美国AI安全研究所（US  AI Safety Institute，AISI），由前白宫经济政策专家伊丽莎白·凯利（Elizabeth Kelly）担任首任所长。凯利主导下的AISI重心聚焦前沿大模型合规评估、红队测试以及自愿与强制性安全承诺，与OpenAI、Anthropic达成早期模型前置测试协议。2025 年 6 月，商务部对该机构重组并更名为人工智能标准与创新中心（CAISI）。目前，CAISI并未放弃风险评测职能，只是评估方向更多转向对标研判竞争对手技术水平、识别潜在技术风险。在对华前沿模型评估方面，CAISI于2025年启动了DeepSeek系列模型测评，并于2026年5月发布 DeepSeek V4 Pro 评估报告；2026年7月，CAISI又联合英国AI安全机构（AI Security Institute），共同测评了Kimi K3模型的网络攻击能力。在标准建设层面，2026年2月，CAISI发起“AI Agent标准倡议”，出台自主智能体身份认证、权限控制规范，为私营部门和国际标准化组织划定合规基线。整体来看，NIST影响力扎根于技术事实层面，为政策辩论、管制决策、产业合规提供统一的技术标尺，其标准能否转化为监管约束，仍有赖 BIS 等管制部门的采纳与配套落地。

财政部（Department of the Treasury）掌握着美国的资本流动控制、对外投资限制、跨部门外资审查以及金融制裁等工具。在AI外交政策体系中，财政部一方面需要防止资本助长对手技术能力，另一方面要保障美国关键金融基础设施的安全防线。

投资安全办公室（Office of Investment Security）是财政部专门设立的管理对外投资安全计划（Outbound Investment Security Program，OISP）的机构。该办公室拥有国会通过《国际紧急经济权力法案》（International Emergency Economic Powers Act，IEEPA）授权的硬性监管与执法权力，负责制定并执行针对部分国家在半导体、量子信息及特定AI技术领域对外投资的禁止与申报规则。

美国海外投资委员会（Committee on Foreign Investment，CFIUS），是由财政部长贝森特担任主席的跨部门委员会，成员包括国防部、司法部、国土安全部、商务部、国务院等。CFIUS专门审查外国资本对美国前沿AI企业、算力基础设施及敏感技术资产的收购与投资交易，以防范国家安全风险。CFIUS作为一个跨部门委员会，拥有调查交易、谈判风险缓解协议（Mitigation Agreements）以及要求交易方整改的权力，但最终否决、暂停或强制剥离一项外国投资交易的法定裁决权，严格归属于美国总统。财政部通过主持审查流程并向白宫提交风险评估报告，可以对总统的决断施加影响。

海外资产控制办公室（Office of Foreign Assets Control，OFAC）掌管特别指定国民清单（Specially Designed Nationals and Blocked Persons List，SDN）等经济制裁工具，能够切断特定海外AI研究机构或企业接入美国金融体系的渠道。

网络安全与关键基础设施保护办公室（Office of Cybersecurity and Critical Infrastructure Protection，OCCIP），应对前沿模型溢出的网络安全风险，协调金融系统防御AI驱动的系统性风险。

图片来源：CPA

财政部的影响力建立在对美元体系和资本市场的控制之上。其政策工具对私营部门（特别是风险投资、私募股权及金融机构）具有强制约束力。作为金融监管部门，财政部内部缺乏充足的AI技术专家来独立判定某个AI算法或训练算力指标是否触及安全红线。因此，在制定对外投资限制或CFIUS审查标准时，财政部需要参考BIS的出口管制技术定义以及NIST/CAISI的技术基准来工作。

在资金使用方面，财政部对外投资安全计划（OISP）对美资向境外敏感 AI 领域流动有着严格的监管。2025年1月，OSIP 31 C.F.R. Part 850规则生效，将美国人在半导体、量子信息技术及特定AI系统领域的交易划分为两类：一是“禁止交易”（针对用于军事、情报、大规模监视等高风险AI系统的投资）；二是“强制申报”（针对用于其他敏感商业用途但可能提升国家安全风险的AI系统投资，要求投资者在完成交易后 30 天内向财政部提交详细报告）。2025 年 2 月，特朗普签署《美国优先投资政策》（America First Investment Policy）备忘录，要求财政部对已有条款进行全面复核与评估，重点探讨扩大敏感AI技术的定义范围、降低触发申报的股权门槛以及收紧豁免条件，从而在政治层面上进一步提升跨境资本管控强度。此前，Manus拟被Meta收购与重组，美财政部重点审查了该交易是否涉及中国背景技术资产的反向出海、跨境数据移交以及规避出口管制的架构安排，未采取进一步措施。2026年7月，财政部公布了OISP制度生效后的首起行政处罚，对风险投资机构Amidi处以 20 万美元罚款。据悉，Amidi附属基金于 2025 年 4 月向中国具身智能初创企业上海穹澈智能（Noematrix）投资约9.2万美元，但未按规定向财政部履行OISP强制申报义务。

在AI可能引发的金融系统性风险管控方面，财政部展现出联结金融界与国安部门的统筹协调能力。2026年4月，Anthropic披露其Mythos Preview模型具备极强的自动网络漏洞利用与攻击能力，引发市场对该模型可能被用于破坏金融清算系统等核心基础设施的深度恐慌。财政部长贝森特联合美联储主席鲍威尔随即紧急召集华尔街头部金融机构评估系统性风险，确认前沿AI模型的漏洞攻击能力已超出传统金融网络防御范畴。2026年6月，特朗普签署“促进先进人工智能创新与安全”（Promoting Advanced AI Inovation and Security）行政令，正式授权财政部牵头搭建专门针对 AI 诱发漏洞的跨部门协同处置渠道。该机制建立了“AI 模型漏洞预警—金融基础设施应急响应—国安部门技术防御”的实时信息共享管道。一旦前沿 AI 模型被发现具备威胁金融系统的零日漏洞攻击能力，财政部可立即启动应急协同，引导金融机构实施防御性隔离与技术补救措施。可以看到，财政部的核心抓手在于维护金融基础设施的稳定，其能够利用金融监管者的身份作为总协调方，将网络安全与前沿 AI 治理纳入金融安全治理体系，一定程度上补全了技术部门难以统筹金融系统性风险处置的职能短板。

国务院（Department of State, DOS）是美国执行AI技术外交、构建同盟阵营以及在多边场合争夺全球治理话语权的官方窗口。通过外交谈判、外援资金分配以及国际倡议宣传，国务院承担着“对外输出美国规则、对内传导伙伴压力”的双向通道角色。

网络空间和数字政策局（Bureau of Cyberspace and Digital Policy，CDP），由巡回所大使（Ambassador-at-large）领导，为美国参与G20、联合国、OECD等国际机构在数字外交、网络安全和国际AI治理方面的规则磋商提供专业支持。

关键和新兴技术特使办公室（Office of the Special Envoy for Critical and Emerging Technology，S/TECH），负责将人工智能、量子计算、半导体等关键技术融入美国整体外交战略，评估新兴技术对地缘政治格局的塑造。

经济、能源与商业事务局（Bureau of Economic, Energy, and Business Affairs，EEB），着重从经济安全、供应链韧性和技术联盟的角度重塑技术外交。

图片来源：路透社

国务院的影响力主要体现在议程设置、联盟构建与外交协调上。在日常工作流程中，OSTP或白宫高层负责签署框架性的多边指导原则，但后续漫长而具体的双边协议谈判、盟友利益诉求协调，均由国务院CDP和S/TECH团队跟进落地。在跨部门互动中，国务院常扮演“冲突缓解者”或“伙伴压力传导者”的角色，在管制要求下为战略伙伴预留技术合作的窗口，以防盟友在科技上对美国产生离心倾向。

2025年12月，由副国务卿雅各布·赫尔伯格（Jacob Helberg）主导，国务院正式发起了“硅和平”倡议（Pax Silica）。该倡议旨在围绕人工智能全栈基础设施、先进芯片、关键矿产以及能源供应，在14个核心伙伴经济体之间建立紧密的供应链安全联盟，目前该联盟已扩容至25个经济体。外交宣言本身缺乏强制执行力，国务院需要配套落地机制把政治共识转化为实质行动。2026年7月，国务院召开“经济外交行动小组”（EDAG）首次会议，并在2026年8月发布了5000万美元的项目资金机会通告，用于资助优先伙伴国在AI供应链安全和数据中心基础设施方面的建设，强化联盟绑定关系。

此外，2026 年 6 月，在国务院统筹推动下，美国联合三十余个参与 Pax Silica 及相关科技合作的经济体共同签署《AI 机会伙伴关系联合声明》（Joint Statement on AI Opportunity Partnership）。该声明一方面承诺向签署国开放安全评估达标的美系AI基础模型接口、提供算力资源倾斜与技术培训，帮助其加速本土化数字建设；另一方面要求签署国引入由美方主导的安全评估基准与合规审查机制，在基础设施层排他性地采用美系硬件与数据管道。在联合声明签署后，国务院联合商务部、进出口银行（EXIM）等机构，率先哥斯达黎加、巴拿马、菲律宾与越南启动了“AI 可信基础设施项目”（Trustworthy AI Infrastructure Program）。美国通过“技术援助与融资补贴”，协助试点国家建设符合美方安全标准的本土数据中心与云算力节点，同时要求试点国家在关键通信与算力基础设施中排除非盟友供应链。可以看出，国务院通过运用议程设置、多边联盟与经济外交等软性工具，将硬性的科技限制重塑为具备吸引力的“共享发展机会”，扩大美国AI的全球影响力。