三农视角|如何破解农村零星用地资源化利用的瓶颈?

当前，在农村地区，仍散落着大量因历史遗留、规划边角、功能变迁等因素而形成的“零星用地”。这些地块面积小、分布散、权属复杂，往往处于低效利用甚至闲置状态，成为土地资源管理中的“毛细血管堵塞”问题。

很显然，将“沉睡”的边角资源转化为发展的活水源泉，是一篇值得做好、也是必须做好的大文章。从常熟市的探索和实践来看，近年来，该市共盘活利用土地超4000亩，吸引带动社会资本2.5亿元，所取得的成效十分亮眼。

常熟市在推进农村零星用地资源化利用过程中，坚持系统思维与因地制宜相结合，积极探索多元化盘活路径，通过“化零为整”提升经济价值、“绿色优先”厚植生态价值、“为民导向”彰显社会价值，形成了可复制、可推广的实践经验。

一是坚持“化零为整”，稳步提升经济价值。针对长期以来因沟渠分割、田坎纵横形成的高标准农田周边碎片化零散地块，充分发挥村集体的主体作用，支持其开展边际农田改造归并，通过修建生态沟渠、优化田间道路等农田基础设施，推动“小田融大田”，提升零散地块与周边耕地的联动水平，既扩大了有效耕种面积，又为机械化作业和规模化经营创造了条件。对于“铁路夹心地”、废弃坑塘等零散且不适宜种植粮食作物的特殊地块，常熟市打破部门壁垒，整合农业农村局、交通局以及相关镇村力量，联合开展土壤平整与修复治理，在确保地块安全可用的前提下，积极探索高效利用路径。通过采取“公司+合作社+农户”的利益联结模式，引入中药材、菌菇等特色经济作物种植，将原本荒废或低效的边角地块转变为农民增收的“致富田”，实现了土地资源利用与农业产业结构优化的双赢。

二是坚持“绿色优先”，持续厚植生态价值。以沙家浜镇生态空间管控区为试点，大胆探索“生态+产业”融合发展路径，积极引进社会资本参与生态修复和开发利用。针对480亩原退养坑塘水面，实施生态化种养殖基础设施改造，通过地形重塑、水系连通和植被恢复，系统构建起水体自净与生态循环体系。在改造过程中，因地制宜探索种植鸡头米、莲藕、菱角等兼具生态效益与经济效益的水生经济作物，对内部河道同步开展生态化改造，利用水生植物的吸附净化功能，实现农业用水的生态净化与自我循环。这一模式不仅有效恢复了坑塘湿地的生态功能，改善了区域水环境质量，更探索出了一条在生态保护红线管控要求下，实现绿色发展、生态惠民的新路径。

三是坚持“为民导向”，充分彰显社会价值。针对农村宅基地布局零散、闲置率高等问题，创新实施农宅归并移位机制，统筹考虑村庄发展规划与农民实际需求，通过整村组翻建、组团（连片）翻建、零星翻建等多元化方式，一体推进农房更新改造与农村基础设施提档升级，同步实施农村人居环境整治与土地集约利用，实现“住有所居”向“住有宜居”转变。在推进过程中，注重用好“绣花功夫”，充分利用村庄内外和宅前屋后的零星边角料地块，通过精细化整理与功能化改造，将这些曾经脏乱差的卫生死角转变为村民共享的公共空间。目前，全市累计归并农宅1536户、节约土地460亩，利用边角料地块发动群众打造美丽菜园1666亩、美丽庭院8848个。这些散布在村庄各处的微花园、微菜园、微庭院，不仅美化了乡村面貌，更成为村民日常休闲、邻里交往的重要载体。

在推进农村零星用地资源化利用取得初步成效的同时，常熟市也清醒认识到，目前零星用地资源化利用工作中仍面临一些深层次矛盾和现实瓶颈，亟待破解。

一是严格管控类耕地盘活利用难，资金压力较大。受历史遗留问题影响，部分原“涉重（重金属）”乡镇企业发展区域形成了严格管控类耕地。目前，这些地块虽已全部调出永久基本农田，并由市级财政贴补落实连年休耕，全面退出可食用农产品种植，但从实际执行情况看，周边农户对休耕政策理解不足，甚至出现偷偷垦荒种植现象，而土壤重金属超标的问题并未因此改变，存在一定的农产品质量安全风险。更为突出的是，此类闲荒耕地绝大部分已流转至村集体，由于无法进行正常耕作经营，村集体不仅面临土地流转租金收入的缺位，还需承担土地整治产生的费用，这在较大程度上制约了后续生态修复与资源化利用工作的深入推进。

二是存量建设用地亩均效益低，村集体收支平衡面临挑战。 一方面，部分村级工业厂房建设年代久远，硬件设施老化严重，入驻企业多为传统粗加工或低端制造业态，生产方式粗放，土地亩均税收、亩均产值等关键指标长期处于较低水平。这不仅直接影响村级财力提升，更与区域产业协同、高效集约发展的目标形成落差，甚至在一定程度上挤占了优质产业的发展空间。另一方面，农村住房空间布局零散的问题依然突出，部分村庄宅基紧小、犬牙交错，基础设施配套成本高、利用效率低，加之农房翻建缺乏统一规划引导，进一步加剧了土地资源的隐性浪费。在村级收入增长乏力与基础设施刚性投入持续增加的双重挤压下，部分村集体收支平衡面临较大压力，可持续发展能力有待增强。

针对当前土地资源管理中存在的刚性约束与利用效率之间的矛盾，必须坚持底线思维与系统观念，通过分类施策与机制创新，统筹推进农村零星土地的安全化利用与资源化配置。具体对策建议如下：

一、坚持分类管控，稳妥推进严格管控类耕地的安全利用与功能转型。对于严格管控类耕地，必须将环境安全与生态风险防控置于首位，坚决守住耕地保护红线和农产品质量安全底线。在此基础上，应立足区域资源禀赋，探索建立“以安全为前提、以利用促保护”的长效机制。具体实施中，需紧密结合所在镇村的优势特色产业布局，科学规划差异化的土地功能定位。例如，在获得省级农业农村主管部门耕地质量处认可，并经过专家咨询论证通过的前提下，可有条件地开展高效景观园艺种植、稻麦育种实验等特定类型的农业活动。这类利用方式既确保了土壤环境风险有效管控，又为乡村产业多元化发展提供了空间载体。同时，要建立健全跟踪监测与评估体系，对利用过程中的土壤质量、环境风险进行动态监测，确保安全利用措施持续有效。

二、完善投入机制，构建多元协同的资金保障与利益分配机制。 面对土地整理、生态修复及后续管护所需的巨大资金投入，必须打破政府单一投入的路径依赖，积极探索市场化、多元化的投融资模式。一方面，要鼓励和引导社会资本参与项目建设和运营管理。建议在地方政府专项债的投向设置中，增设“零星用地资源化利用”或“土地综合整治”相关条目，为符合条件的项目争取更多低成本、长周期的专项资金支持，有效缓解财政资金压力。另一方面，要构建“上级专项补贴+地方财政配套+第三方专业平台”的联动机制，吸纳更多市场主体参与，并积极对接开发性、政策性金融机构，争取其在生态修复、乡村振兴领域中的信贷支持。要建立兼顾国家、农村集体经济组织和农民个人三方利益的土地增值收益调节机制。通过明晰土地产权、量化增值收益，确保在土地资源优化配置和功能转型过程中，切实保障农户的土地权益，激发基层群众参与农村土地保护利用的内生动力。

（常熟市老促会特约通讯员 徐超供稿）