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智能合约将像政务APP一样普及?上海方案给出时间表:2028年
一、国家战略与城市使命的双重驱动
当前，全球数字经济正处于加速演进的关键战略机遇期。以人工智能、区块链、大数据、云计算为代表的新一代数字技术，正在深刻重塑生产方式、治理模式与国际竞争格局。数据作为新型生产要素，已与土地、劳动力、资本、技术并列，成为推动经济社会高质量发展的核心驱动力。
在此背景下，党中央、国务院明确提出加快数字中国建设，推动数据要素市场化配置改革，构建全国一体化数据市场。国家数字经济创新发展试验区建设，正是落实这一战略部署的重要抓手。自2020年以来，国家陆续在浙江、福建、广东、四川等地设立试验区，推动制度创新与产业实践相结合。
上海作为我国改革开放的排头兵和创新发展的先行者，具备雄厚的产业基础、完善的数字基础设施、活跃的数据要素市场和开放的国际合作环境。近日，上海市正式发布《国家数字经济创新发展试验区（上海）实施方案》（以下简称《实施方案》），明确提出到2028年，数据要素价值全面激活、制度建设有效引领创新、实数融合进一步深化，试验区建设取得显著成效。
这一目标的提出，既是上海落实国家战略的政治自觉，也是其提升城市核心竞争力、建设“五个中心”（国际经济中心、金融中心、贸易中心、航运中心、科技创新中心）的内在要求。可以预见，上海将以此次试验区建设为契机，在数字经济制度创新、基础设施布局、产业生态构建等方面走出一条具有示范意义的发展新路。
二、七大方向、三十项任务构建系统框架
《实施方案》围绕七大方向，提出了三十项具体任务，构建了从制度创新到技术攻关、从基础设施到产业生态、从区域协同到国际合作的完整体系。这七大方向分别是：
（一）纵深推进数据要素市场化配置
包括数据产权制度实践、公共数据授权运营、高质量数据集建设、政产学研数据融通等。上海明确提出要探索适应人工智能发展等特定场景的数据产权配置规则，推动数据产权制度在司法领域的衔接应用，形成数据确权、交易、收益分配、纠纷解决的全链条机制。
（二）优化新型数字基础设施建设布局
聚焦区块链网络、算力互联、物联感知、安全防护等领域。上海将建设国家区块链网络（上海枢纽），推动算力互联互通平台建设，升级智算基础设施，部署高性能国产智算集群，打造覆盖全域的物联感知体系。
（三）加强关键核心技术创新
涵盖数据科技、智能技术、前沿技术（6G、量子计算、Web3.0等）及创新平台建设。上海将支持高校、科研院所、企业联合攻关，建设一批国家级和市级数字技术创新中心。
（四）实数融合赋能“五个中心”建设
重点在航贸数字化、数字金融、产业转型、科研范式、城市治理等方面。例如，通过建设全球供应链数字化管理平台赋能国际贸易中心，通过数字金融创新服务国际金融中心，通过航贸数字化支撑国际航运中心。
（五）梯次培育数字产业集群
包括数商企业培育、产业载体布局、政策支持、重大项目规划。上海将构建“数商+平台+场景+资本”的生态体系，推动数据服务、区块链、人工智能、数字出海等产业集群发展。
（六）扩大高水平开放合作
深化长三角合作、推进制度型开放、拓展国际合作、建设临港国际数据经济产业园。上海将推动跨境数据负面清单管理模式覆盖全域，建设“来数加工”等新型国际数据贸易业态。
（七）加强人才和制度支撑
包括统筹协调、人才引育、法治保障、标准研制、监测评估。上海将创建区块链学院，推动人工智能领域职称自主评审，加大海外高层次人才引进力度。
这七大方向、三十项任务，既有顶层设计，也有落地路径，形成了上海数字经济发展的系统性蓝图。
三、上海方案四大亮点
数据要素制度创新走在全国前列。上海率先提出“适配人工智能发展等特定场景的数据产权配置规则”，并在司法衔接、收益分配、价格形成机制等方面进行系统性探索。特别是明确提出“数据产权制度在司法领域的衔接应用指引”，体现出对数据权属、交易、纠纷解决全链条的制度设计。这一探索为全国统一数据要素市场的建设提供了重要的制度样本。
区块链与智能合约成为基础设施核心。《实施方案》将区块链提升为新型数字基础设施的核心组成部分，提出建设“国家区块链网络（上海枢纽）”，并在海关、税务、海事、外汇管理等场景中推广智能合约应用。这种“区块链+政务服务”的模式，不仅提升了行政效率，也增强了数据可信度和流程透明度，具有极强的制度复制推广价值。
实数融合聚焦“五个中心”建设。不同于其他城市单纯强调技术或产业，上海方案明确将数字经济发展与“五个中心”建设深度融合。例如，通过数字金融赋能国际金融中心，通过航贸数字化赋能国际航运中心，通过全球供应链平台赋能国际贸易中心。这种战略协同，使得数字经济发展不再是“空中楼阁”，而是与城市核心功能紧密绑定。
国际化与区域协同并重。上海在方案中明确提出“制度型开放”，推动跨境数据负面清单管理模式覆盖全域，建设“来数加工”等新型国际数据贸易业态。同时，依托长三角数据专题合作机制，推动数商企业互认、规则标准互通，体现出“立足上海、服务长三角、面向全球”的战略格局。这种内外联动的布局，有助于上海在全球数字经济治理中占据有利位置。
四、五大赛道迎来爆发式增长
数据流通与交易服务。随着公共数据授权运营、政产学研数据融通机制的完善，数据清洗、标注、评估、交易、审计等数据服务产业链将快速崛起。数商企业将被纳入培育体系，享受政策、场景、资本等多重支持。预计到2028年，上海数据交易市场规模有望突破千亿元。
区块链与智能合约平台。区块链网络基础设施的建设和跨链协同机制的推进，将为区块链底层平台、智能合约开发工具、分布式身份认证等企业带来大量订单和应用场景。尤其是在海关、税务、金融等高频政务场景中，智能合约将实现流程自动化与合规智能化。
算力与智算基础设施。上海将推动算力互联互通平台建设，升级智算基础设施，部署高性能国产智算集群。算力调度、算力交易、算力服务化平台将成为新的增长点。预计未来三年，上海将新增智算算力规模超过2000PFlops。
行业高质量数据集。医疗、制造、航运、金融等重点行业的高质量数据集建设被明确列为重大项目方向。数据采集、标注、治理、合成等数据集服务企业将迎来政策红利。例如，在医疗领域，高质量病历数据集将支撑AI辅助诊断系统的训练与优化。
数字出海服务平台。上海提出建设“数字出海服务平台”和“出海数字商城”，整合政策、法律、数据合规、跨境支付等资源，助力企业“走出去”。这为数字贸易服务、跨境数据合规、国际数字身份认证等领域创造了巨大空间。预计到2026年，上海将培育50家以上具有全球竞争力的数字出海服务企业。
五、制度供给与资源配置双轮驱动
制度创新。修改《上海市数据条例》《浦东新区区块链赋能电子单证应用若干规定》，探索浦东新区数字经济专项立法；推动数据负面清单管理模式覆盖全域，创新跨境数据“负面清单+操作指引”管理模式；建立数据产权司法衔接机制，推动数据纠纷多元化解。
资金支持。将数据资产纳入建设项目投资范围，探索数据资产核算；支持重大项目纳入国家“两重”项目支持范围；设立数字经济产业引导基金，引导社会资本参与数字基础设施建设。
人才政策。创建区块链学院，推动人工智能领域职称自主评审；加大海外高层次人才引进力度，设立“数字人才引进专项”；推动高校设立数据科学、区块链工程等交叉学科。
监测评估。开展数据资产核算研究，试点数字经济全口径统计；建立数字经济运行监测平台，动态评估试验区建设成效。
这些政策措施，既有立法的刚性，也有激励的柔性，为数字经济发展提供了坚实的制度保障。
六、上海、北京、深圳、杭州政策对比分析
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上海优势：制度设计系统性强、基础设施布局前瞻、国际开放程度高、与国家战略协同紧密。
相对短板：平台经济活跃度不如杭州，数据交易市场规模尚不及深圳，AI大模型企业集聚度略逊于北京。未来需在平台生态和大模型应用方面加快补短板。
七、四个关键问题待解
数据产权制度落地难。尽管提出数据产权制度实践，但在实际操作中，数据确权、收益分配、隐私保护之间的张力仍然较大，司法衔接指引的有效性尚需验证。尤其是多方数据融合场景下的权益划分，缺乏成熟的法律判例支撑。
公共数据授权运营激励机制不清晰。公共数据授权运营涉及多方利益主体，价格形成机制、收益分配机制仍需进一步细化，否则可能影响数据供给积极性。如何平衡公益性与市场化，是一大难题。
区块链与智能合约的规模化应用瓶颈。当前区块链性能、跨链互通、智能合约安全性等问题仍未完全解决，大规模商用存在技术和管理双重挑战。尤其是在高频交易场景下，区块链的吞吐能力和延迟仍需突破。
跨境数据流动面临国际规则博弈。尽管上海积极推动制度型开放，但跨境数据流动仍受国际政治、法律、标准等多重因素制约，短期内难以实现全面自由流动。如何在全球数据治理博弈中争取主动，是上海必须面对的外部挑战。
八、上海方案将引领未来五年数字经济发展方向
全国数据要素市场将加速形成。上海在数据产权、收益分配、司法衔接等方面的制度探索，将为全国统一数据市场建设提供可复制经验。预计未来三年，全国将有超过10个省份借鉴上海模式推进数据要素制度建设。
区块链将深度嵌入政务与产业流程。上海推动智能合约在海关、税务、金融等领域的应用，将加速区块链从“技术探索”走向“业务嵌入”。未来五年，智能合约有望成为政务流程自动化的标准工具。
数字经济与实体经济融合进入“深水区”。通过赋能“五个中心”建设，上海将推动数字经济从“辅助工具”升级为“核心引擎”，形成实数融合的上海范式。制造业、航运、金融等传统行业将加速数字化转型。
数字出海服务体系将重塑企业国际化路径。数字出海服务平台的建设，将降低中小企业出海门槛，推动中国数字产品、服务、标准走向全球。上海有望成为“数字丝绸之路”的重要节点。
区域协同与国际化并进，形成双循环数字枢纽。上海方案既有长三角一体化数据市场的内循环布局，也有临港国际数据产业园、沪新沪港合作等外循环通道，有望成为全球数字枢纽城市。这种双循环协同模式，将为其他城市提供重要参考。
《国家数字经济创新发展试验区（上海）实施方案》不是一份简单的政策文件，而是一张系统、前瞻、可操作的数字经济发展蓝图。它以数据要素市场化配置为主线，以区块链、智能合约、算力基础设施为支撑，以赋能“五个中心”建设为落脚点，以制度型开放和区域协同为双翼，构建起上海数字经济发展的新范式。
对于企业而言，这意味着从技术研发到场景落地、从数据服务到跨境出海的全链条机会；对于城市而言，这是一次从“信息化”到“数智化”的深刻跃迁；对于国家而言，上海正在为数字中国建设探索一条可复制、可推广的先行之路。
数字创新，上海正在发力。值得期待。
作者：张烽，万商天勤律师事务所合伙人，
上海金融与法律研究院副院长，
国富量子（00290.HK）创新研究院副院长，
上海市浦东新区科幻协会理事，
上海市浦东管理咨询行业协会理事，
香港RWA全球产业联盟学术委员会副主任，
中国移动通信联合会元宇宙与人工智能产业工作委员会常务委员，
上海区块链技术协会智库专家和科技评价专家，
中国人工智能产业联盟安全治理委员会委员，
中国信通院法律大模型应用评审专家，
国版链数据要素合规专家。
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