以实例说明建立公民诉讼【1】的必要性

以实例说明建立公民诉讼【1】

的必要性

一、实例

据央视新闻2026年9月21日报道，山西省忻州市宁武县境内的明长城被人为损毁持续了近二十年，损毁程度令人触目惊心。山西一煤企为抄近道拦腰截断明长城，持续损毁近20年，形成6米多宽缺口；知情人称举报了十年，“但就是没人管”。

据报道，从2007年开始，宁武一煤企为抄近道运送渣土、节省运输成本，在明长城上挖出一个长约18米的豁口。后来，涉事企业为掩盖违规行为回填近12米，最终形成了如今6米多宽的缺口。

记者调查发现，这家煤企在2013年以前根本没有任何工商执照，更没有获得采矿许可，这些采矿行为都是非法的。

知情人反映，从2015年到2025年，他们一直通过各种方式实名向当地相关政府部门举报破坏长城的违法事实，但是始终没有得到反馈。知情人包先生称，“我和其他人这些年向文物部门举报过五六次神达朝凯煤业公司破坏长城。那么长时间，破坏那么明显，只要文物部门去过一次，一眼就能判断出来，但是就是没人管。”

最开始，当地文物部门称“没有险情不需要上报”；2019年，由于该公司所有开采已退出长城两线范围（文物保护单位的保护范围和建设控制地带），不存在新的破坏，所以未处罚也未上报。

直到2026年3月，在举报者的持续反映和新闻媒体的推动下，山西省成立了省级专案组对这家煤企涉嫌非法采矿、破坏文物等行为展开全面调查。最终，涉事企业被处以100万元罚款，企业实际控制人汤某某、原董事长王某某因涉嫌非法采矿罪、损毁文物罪被刑事拘留。

文物保护，没有“历史遗留”的借口，更没有“下不为例”的空间。守护长城，重在日常、严在执法。唯有将保护责任扛在肩上、把法律利剑悬在头顶，才能让古老长城得到妥善保护与传承。

韩志红：这个实例说明我1999年发现的问题至今没有解决。《中国律师》1999年10、11、12期连载笔者1.5万字文章《公益诉讼制度，公民参加国家事务管理的新途径-------从重庆綦江“彩虹桥”倒塌案说开去》，文章指出：在重庆綦江“彩虹桥”倒塌的报道中，有一条深深触动人们的消息，那就是，早在1995年末彩虹桥施工时，干过44年焊接的綦江齿轮厂退休工人周跃琪就为这一工程的质量问题多次向县委、县政府进谏，但没有人理睬他，更没有人改进。无奈的周老，只能预言该桥“顶多三年，三年必塌”，并告诫自己的家人别走那座桥。1996年2月16日建成的彩虹桥果真不到三年，于1999年1月4日倒塌。然而这是一个多么悲惨的兑现，40个平均年龄不到30岁的鲜活生命葬身江底，成了官僚主义的牺牲品。这一事件印证了江泽民总书记早在1996时说的一段话：“公民自觉守法，依法维护国家利益和自身权益是依法治国的重用基础。实践经验证明，法律不健全，制度上有严重漏洞，坏人就会乘机横行，好人也无法充分做好事。”（何加正、张宿堂《实行和坚持依法治国，保障国家长治久安》，载《人民日报》1996年2月9日）

二、公民诉讼（Citizen Suit）

公民诉讼，是法律特别授权私人公民和社团组织，不必证明自身私益受到直接损害，为维护公共利益和国家利益，对违法侵害社会公共利益和国家利益的主体或怠于履职的行政机关提起的诉讼，核心是私人充当“法律的私人执行者”（私人检察总长理论），弥补公权力机关执法懈怠，属于公益诉讼的一类典型形态。【2】

（一）核心特征

1. 突破传统诉的利益门槛：传统诉讼要求原告自身权利受损；公民诉讼原告不需要自己受害，只要存在违反法律、损害公共利益的行为，依法律明文授权即可起诉。

2. 主要被告：在美国主要是两类：一是污染、违法的企业的行为主体；二是欺骗政府非法获得公共资金的行为主体。笔者认为应当扩大到其它违法损害社会公共利益和国家利益的行为主体和负有法定职责却不作为的行政主管机关。

3. 法定主义：必须法律明文规定才能提起，不是所有案件公民都可以随便起诉。法律中要专门设有“公民诉讼条款”，起诉前一般要履行事先告知相关管理主体、等待期等前置程序。

4. 目的是督促法律实施，不是为个人索赔：诉讼目标是制止违法行为、强制行政机关履行法定职责，胜诉后原告一般可申请由对方承担律师费，美国《反欺骗政府法》规定原告可以获得政府奖励。

（二）我国制度的特点

我国法律没有直接设立美国式“公民诉讼”。我国公益诉讼的适格原告主要是检察机关、法定社会组织；法律没有授权普通公民个人提起民事公益诉讼，和美国公民诉讼制度不一样，不可直接等同。

（三）理论意义

公民诉讼制度体现：现代法治不再把法律实施完全交给国家公权力垄断，允许公民借助司法途径参与法律实施、监督公权力，是公民权利、司法参与理论的延伸。这恰好呼应前面主权、国家与法理论随社会实践演进的思路：当单纯依靠国家执法不足以维护公共秩序时，就催生新的诉讼制度与理论。 

英国上诉法院院长丹宁(Denning)主张：社会成员可以担任私人检察长那样的角色，申请法院对侵犯公共权利的人发出禁令，其条件为检察长曾拒绝给予个人起诉的权力或不合理的拖延给予许可的决定。他在布莱克本的案件中说：“任何有责任感的公民，在他认为法律没有得到应有的执行时，都有充分的利益要求法院审理他起诉的案件。”

布莱克本曾任议员，是位演说家，他曾多次到上诉法院出庭，并且总是为了某种公众关心的事亲自去。他的所有干预，几乎都是非常有效的。布莱克本先生为淫秽出版物问题起诉到法院。他说，他和他的妻子是出于对他们5个孩子的关心而来法院起诉的。有人认为布莱克本先生没有充分的利益来法院提出起诉。对这种观点，丹宁院长作了反驳。他说：“如果公共权力机构犯了误用权力罪，谁可以来法院进行起诉呢？布莱克本先生是伦敦公民，他的妻子是纳税人，他的儿子可能因看色情影片而受到不良的影响，如果他没有充分的利益，那么任何其他公民也就没有这种利益。”

袭祥瑞先生说，丹宁的论点开创了“人人”一词的新解释，他说：“法律面前人人平等”，表现在司法制度中，就是人人都有起诉权。这里“人人”包括个人、团体和党派。他们有权向有关法院提出法律救济，即申诉，控告和检举。

在英国关于公民诉讼问题尚有很大的争议，但正如龚先生所说：“好在英国法院有权在握，它有一套技术、方式和方法来干预公共权力机关违法失职的行为。值得我们注意的是，这些案件每一件都是一位普通公民请求法院发布特种法律救济的司法命令──调查令、训令或禁令。这些特种法律救济可以用来对付政府各部门和任何个人，或者用来对付可能影响个人权利的法定权力机关所建立的机构。一国的法制就是这样完善起来的。”（来自龚祥瑞著：《西方国家司法制度》，北京大学出版社1993年版）在普通法系可以做的事情，在大陆法系不易。

按照：韩志红在《韩志红分享》2026年9月29日的文章：《存在私益诉讼和公益诉讼的必然性及其初始阶段的立法建议》中的说法：实际公益诉讼和私益诉讼都没有离开直接利害关系人的诉讼。直接利害关系人可以做扩大的解释，因为共有的财产权利和人权，损害了大家共同的利益。因此任何人起诉，都可以是直接利害关系人。这和英国上诉法院院长丹宁的说法完全一致。

精简版：公民诉讼，指法律授权公民在无需证明自身私益遭受直接侵害的前提下，为维护社会公共利益和国家利益，对违法主体提起诉讼。它以私人力量辅助法律实施，突破传统诉讼严格解释“原告必须有直接利害关系”的限制，是现代法治中公民借助司法监督公共事务的制度设计。我国现行立法并未完全移植这一制度。

注释

【1】为了与我国现行检察机关和社会组织提起的公益诉讼相区别，以后我使用“公民诉讼”概念，说明这项制度与我国现行公益诉讼制度的区别，笔者以前的文章使用“公益诉讼”不加以改变。

公民诉讼，是法律特别授权私人公民和社团组织，不必证明自身私益受到直接损害，为维护公共利益，对违法侵害社会公共利益和国家利益的主体或怠于履职的行政机关提起的诉讼，核心是私人充当“法律的私人执行者”（私人检察总长理论），弥补公权力机关执法懈怠，属于公益诉讼的一类典型形态。

【2】1999年，我和阮大强写作，法律出版社出版了《新型诉讼——经济公益诉讼的理论和实践》。2012 年《民事诉讼法》修订，新增原第 55 条（现第 58 条），我国第一次在法律层面确立民事公益诉讼的基础框架，条文规定：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以起诉。标志民事公益诉讼制度在我国立法上正式诞生（条文 2013 年实施）。后续 2014《环保法》、2013《消保法》进一步明确社会组织起诉资格；2017 年民诉法再次修改，增加检察院提起民事公益诉讼的条款，这是公益诉讼制度的重大完善。