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第 57 讲 中西方的基层治理与社会保障
主题概览
1．中国的基层治理与社会保障：中国古代基层治理以户籍管理与基层组织构建为基础，户
籍的编制与管理既保证赋役征发，又维护社会稳定。中国古代建立起较为固定的救济制度，
其中政府救济以救灾为主，民间救济侧重于对日常生活的赈济。在封建社会后期，宗族及社
会公益性组织的作用越来越大。新中国成立后，逐步建立起比较完善的社会保障体系。
2．西方国家的基层治理与社会保障：中古时期的基层治理以庄园和城市为中心，近代西方
出现自治市镇和社区组织，现代西方以社区自治为主。近代西方不断完善社会保障制度，现
代发达国家基本构建起了完善的社会保障体系。
知识点一 中国古代户籍制度的演变
1．历代户籍制度演变
国家大规模编排民户，制定户籍。公元前375年，秦献公以五家为“伍”
战国时期
的办法编排户口
秦朝 实行分类登记制度，有户籍、宗室籍、宦籍和市籍等
西汉时，百姓编户入籍后，便形成了封建国家的“编户齐民”，定期进行
汉朝
人口调查。东汉末年，户籍散乱
隋朝 “大索貌阅”重新核定户籍，严防不实
唐朝 唐承隋制，管理更严，户籍三年一造
宋朝 户籍分主户与客户
按职业分为军户、民户、匠户、站户等，统称为“诸色户计”。一旦定
元朝
籍，世代相袭，不得变动
户籍分民籍、军籍、匠籍等。户籍册称“黄册”，以里甲制为基础，每里
明朝
一册，详列各户人口、田土、房屋
沿袭明制，户籍管理相对松弛。乾隆年间，户籍永停编审，此后政府只是
清朝
按照一定的组织制度登记人口数量
2.历代基层组织与社会治理
(1)基层组织
①秦汉：县下设乡和里。乡设三老，里设里正。后代沿袭这种乡里制度，稍有变化。
②唐朝：以百户为里，五里为乡，城内设坊，郊外设村，设里正、坊正、村正。
③明朝：实行里甲制，十户为一甲，一百一十户为一里，设甲首、里长。
(2)社会治理
①特点：注重建立基层民众的自我管理与相互监督机制。②演变
秦汉：建立什伍组织，互相监督；唐朝：实行邻保制度，相互监督；北宋：王安石实施保甲
制；明朝：王守仁推行十家牌法；清朝：实行里甲制，后来推行保甲制。
3．历代社会救济与优抚政策
(1)社会救济
背景 古代社会生产力水平低，每逢自然灾害发生时，人民生活缺少保障
承担者 政府是主体，民间组织处于辅助地位
汉朝建立常平仓制度，积谷备仓，调节粮价。隋唐时期，政府既重视官方储备，
措施
也大力提倡民间积储
为民众提供一定的生活保障，以保证人口繁衍和正常生产活动的进行，有利于维
意义
护统治
(2)优抚政策
①秦汉时期：皇帝有时会赐给高龄老人手杖——鸠杖，以示尊重。
②唐朝及以后：政府设有收容贫老、孤儿和乞讨流浪人员的专门机构。
③宋朝以后：宗族内部的救助活动逐渐兴起。
④明清时期：明初朝廷令各地有司优抚高年平民。慈善组织开始兴起，出现了善堂、善会等
慈善机构。
(3)特点
①政府救济的重点在救灾，核心在于保证粮食供应，或直接实施赈济，或鼓励各地余粮向灾
区流通，同时还会疏导和安置流民，鼓励民间富户救济灾民。
②社会力量的救济活动侧重于日常生活中的赈济。
1．图解·关键知识
中国古代户籍制度的作用
2．阐释·核心概念
[“诸色户计”]“诸色户计”是元代各种人户的总称。元代户籍制度十分复杂，政府根据全
国居民承担的不同义务以及职业、民族、宗教和社会地位的不同等情况，把人们划分为各种
人户，称为“诸色户计”或“诸色人户”。
3．思考·学术情境
清代基层社会主要的构成要素有三大系列社会组织：一是官方出面组织的里社保甲坊厢系列；二是聚族而居、自然形成的家族宗族乡族系列；三是同样自然形成、互动共生的经济型乡族
组织及行业组织系列。——摘编自张研、牛贯杰《清史十五讲》
上述材料反映了清代基层社会组织的主要特点是什么？
试答：________________________________________________________________________
4．阐释·核心概念
[乡里制度]指中国古代县以下的各级基层行政区划的制度。以对全体乡村居民进行什伍编制
为起点，以“什伍相保”“什伍连坐”为基本组织原则，拥有编排户口、宣布教化、督催赋
税、摊派力役、维持治安、兼理司法等职权。
[常平仓]中国古代政府为调节粮价，储粮备荒以供应官需民食而设置的粮仓。主要是运用价
值规律来调节粮食供应，充分发挥稳定粮食的市场价值的作用。
知识点二 世界主要国家的基层治理与社会保障
1．西方主要国家基层治理的历史与特点
(1)古代希腊基层治理
①古希腊时期，基层治理依靠村社进行。
②村社实行自治，村社大会是村社最高权力机关，处理与村社有关的事务。
(2)中世纪欧洲基层治理
①庄园是主要基层单位，庄园主或管家管理庄园事务，主持庄园法庭审判、裁决纠纷。
②10－11世纪，西欧城市兴起。城市获得特许状后，享有不同程度的自治，行会和商会上
层分子把持城市政权，行使城市治理的职责。
③基督教会在基层治理中也发挥了重要作用。
(3)近代欧美基层治理：在继承地方自治传统基础上，加强对基层治理的管理。
①1835年，英国颁布法律，确立了英国近代自治市制度。
②美国建国后基本保持了地方自治的传统，乡镇是最基本的地方自治单位，承担着除司法之
外的所有公共服务功能。
③法国大革命后，形成了以自治市镇为基层单位的制度，市长和市议会都由普选产生，市长
对中央政府和本地选民负责。
④工业革命后，各国社区组织开始形成。
(4)现代欧美基层治理
①第二次世界大战后，社区发展为基层自治的主要方式。
②20世纪80年代以后，在强调政府、社区、非政府组织共同作用的同时，社区承担了更多
政府功能，基层治理效率更高、成本更低。
2．现代社会保障制度的建立与发展
(1)西方保障制度建立与发展
①17世纪初，英国颁布济贫法。此后，欧洲各国纷纷建立了济贫制度。
②19世纪80年代，德国初步建立了社会保险制度。
③1935年，美国颁布《社会保障法》，标志着美国现代社会保障制度的最终确立。
④第二次世界大战后，英国率先构建了全民覆盖的社会保障体系。此后，瑞典、挪威、法国等国都建成了福利国家，社会保障制度基本建立。
(2)其他国家社会保障制度
①苏联：1977年，苏联实行全民社会保险制度。苏联解体后，俄罗斯大致继承了苏联的社
会保障制度。
②中国：1951年2月，政务院发布《中华人民共和国劳动保险条例》，是我国制定的第一
部社会保险法规；改革开放后，我国的社会保障制度日趋成熟，保障水平稳步提高，中国特
色社会保障制度逐步建立起来。
1．警示·易错易混
中西社会保障制度的不同
(1)西方：其实质是国民财富的再分配，是当代资本主义社会最主要的一种分配方式，其根
本目的是缓和社会矛盾，稳定资本主义制度。
(2)中国：通过国民收入的再分配，满足人民基本生活的需要，其根本目的是保障民生，维
护社会公平，实现共同富裕，促进社会和谐稳定发展。
2．思考·社会情境
二战后，发达国家在生产力提高的基础上，建立起比较完善的社会福利制度，走上了福利国
家道路，但福利制度的长期实行导致巨额公共开支，国家不堪重负，社会成员劳动积极性下
降，国家生产和国民收入增长缓慢。
——摘编自《世界文明史》
根据材料分析二战后发达国家建立起比较完善的社会福利制度的原因及其局限性。
试答：________________________________________________________________________
记一记：________________________________________________________________________
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主题一 中国古代的基层治理与社会保障
视角1 中国古代的基层治理
材料 中国古代的乡里制度，在唐宋时期实现了由乡官制到职役制的转变之后，随即开始了
由唐宋以前的乡官对基层社会的全面控制向元明清时期的民间自我谋求发展的蜕变，以期达
到与职役制相辅相成的效果。而封建统治者为了对土地和人口进行更有效更直接的控制，不
断加强中央集权，削弱基层的权力，对县、州、府级进行直接干预。职役制的推行是以选官
上重财力标准的轮差制为表现形式的，这就直接导致了基层行政组织职权的缩小、基层行政
人员威信和统治力下降的局面，这些缺漏需要士绅和宗族势力进行填充。——摘编自赵秀玲《中国乡里制度》
思考 根据材料并结合所学，概述中国封建社会乡里制度演变的特点及其影响。
试答：________________________________________________________________________
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视角2 中国古代的社会保障
材料 为了保障救灾措施的有效实施，从中央到地方各级政府成立了一些官办救灾机构，并
在救灾工作中发挥了最为重要的作用。民办与官办救灾机构不同的是，民办救灾机构的钱粮
等救助元素或房屋、土地等不动产主要来源于民间，或来源于国民的义务输纳，或来源于乡
绅、商贾的捐助。在救灾过程中，(政府)采取了一系列措施：一是实施国家减灾工程，兴修
水利以防御水灾旱灾造成的损失；二是增加国家或民间村社的粮食储备，以应不时之需。
——摘编自张涛《中国传统救灾体系刍议》
思考 根据材料并结合所学知识，概括指出古代中国政府救济与民间救助的不同。
试答：________________________________________________________________________
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深化拓展
1．中国古代救济制度的特点
先秦时期的《周礼》中就有“以保息养万民：一曰慈幼，
时间久远，源远流长 二曰养老，三曰赈穷，四曰恤贫，五曰宽疾，六曰安富”
六条关于社会救助的政策
政府主要承担灾害与灾难时的社会大范围救济，民间承担
政府救济与民间救助相结合
社会弱势群体的生活日常救助，二者相辅相成
政府救济典型地体现了“为民父母行政”的特征，政府设
机构完善并具有法律保障措施 置不同类型与层级的社会救济救助机构，并制定法律予以
保障
作为中国传统文化主流的儒家思想，宣扬“以人为本”的
深受儒家思想影响 民本思想，主张“仁”“仁政”，倡导救困济难，体现了
中国传统政治哲学的本质和精神
2．中国古代乡村基层治理的特点
宗族势力强大，皇权与族权相结合。宗族势力往往得到皇权的认可，乡官
宗法关系扮演
里吏在催征钱粮时往往需要族长的配合，有时则表现为宗族家长直接担任
重要角色
乡官里吏，使行政组织与宗族组织合而为一
家国意识反映在乡村政治文化中，就是忠孝治村，忠和孝作为两种重要的
忠孝治理乡村
价值观，维系了乡村的政治秩序
官员治理与士 政府在乡村选择的管理者，主要是有德行的长者、有名望的乡绅、有财产
绅管理相结 的地主等，这些人往往都读过书，在知识、智力和财富上占有优势。能够
合，乡绅有限 解释乡规民约，用道德感召力维持乡村的秩序。乡绅的身份是双重的：作为国家的代理人，他们要帮助国家做事，而作为
自治
乡村的代表，他们又需要维护村民的共同利益
地方自治色彩鲜明
主题二 世界主要国家的基层治理与社会保障
视角1 西方国家的基层治理
材料 1940－1990年美国社区治理发展一览表
时间 治理重点 治理主体
(1)社区贫困 (1)政府
1940—1970年
(2)社区生活质量 (2)社区居民
(1)社区发展公司
(1)就业机会
1970—1990年 (2)社区居民
(2)社区吸引投资能力
(3)政府、各方机构和组织
——摘编自边防、吕斌《基于比较视角的美国、
英国及日本城市社区治理模式研究》
思考 根据材料并结合所学知识，总结1940－1990年美国社区治理的经验。
试答：________________________________________________________________________
视角2 西方国家的社会保障
材料 17世纪，英国气候寒冷，谷物歉收，流民增多。英国政府在1600年以来，多次颁布
《荒政令》，平抑粮食销售价格，打击谷物商囤等投机行为。同时，政府还采用多种手段，
如扩大耕地总面积、提高单位面积产量、增加土地利用率和采用农业新技术发明等提高粮食
生产。面对社会流民问题，英国政府通过《济贫法》，将济贫与惩贫相结合，明确政府在救
济贫民方面的职责。1665年伦敦瘟疫期间，英国政府还出台了卫生立法，建立疫病医院，
实行隔离防疫、城市清洁等，并加征了特别税。——摘编自孙义飞《17世纪英国如何走出
危机》
思考 根据材料并结合所学知识，概括英国社会救助的特点。
试答：________________________________________________________________________
(2023·广东卷，5)王夫之在《宋论》中评论历史上某一基层制度时，认为聚乡村之民成兵达
不到御敌的目的，贼寇一旦来袭，乡民便携家散去，“非什保之所能制”。这一基层制度是( )
A．邻保制度 B．保甲制度
C．十家牌法 D．里甲制度
1．学习情境——汉代的养老制度
(2023·重庆沙坪坝模拟)“养老图”画像砖极具地域性，下面两幅图为汉代养老画像砖拓片。
据此可知，汉代( )
四川太平乡出土养老画像砖 四川新民乡出土养老画像砖
A．普遍重视社会保障问题
B．宣传教化成为维护统治的主要方式
C．加强对蜀地的社会管理
D．养老开始成为四川画像砖的重要题材
2．学术情境——地主士绅与封建统治
(2023·日照模拟)有学者指出：“传统社会中的士绅在经济上是封建剥削者，政治上是现存封
建统治秩序的维护者，文化上是传统儒家思想的代表者……中国的封建专制统治者正是‘依
靠地主士绅作为全部封建统治的基础’。”对此理解正确的是( )
A．皇权受到冲击出现下移
B．封建社会的剥削基础是士绅阶层
C．门阀士族影响国家政权
D．士绅阶层延展了国家基层治理
3．生活情境——西欧行会的功能
(2023·泰安模拟)中古时期，伦敦的木匠行会曾经设立储备金，并作如下规定：“任何兄弟姐
妹由于上帝的旨意或疾病而陷于贫困、难以维持生计时，那么，从他生病后的第 3周起，他
将每周从行会得到14便士，直到他摆脱贫困为止。”当时许多行会都有类似措施。这表明
当时的行会( )
A．是城市行政治理的基本单位
B．发挥了社会救济功能C．建立了完善的社会保障体系
D．体现了城市的自治性
4．社会情境——德国的社会保障
(2023·北京西城二模)1881年，德皇颁布诏书，宣称：“社会弊病的医治，一定不能仅仅依
靠对社会民主党进行过火行为的镇压，而且要积极促进工人阶级的福利。”随后，政府出台
了《医疗保险法》《工伤事故保险法》和《伤残和养老保险法》。据此可知，当时( )
A．这些举措意在提高工人阶级的生活水平
B．德国通过立法方式缓和阶级与社会矛盾
C．德国基本实现全民覆盖的社会保障制度
D．第一国际推动欧洲工人运动进入新阶段
1．宋代社会保障体系的构建
宋代灾荒严重，政府采取了施粥、赈谷、募军等措施来缓解灾荒所造成的严重困难。宋
政府十分重视仓储这一预防措施，全国性的仓种就有常平仓、义仓、惠民仓、丰储仓、广惠
仓和社仓6种。南宋时期董煟的《救荒活民书》是中国历史上第一部关于荒政的专著，书中
归纳出了“劝分、禁遏籴、不抑价”等20种救荒措施。宋代已经设有福田院、居养院等慈
善福利机构，同时还有针对儿童、残疾人等的特殊福利措施。针对军队也从厚待留守家属、
赏赐受伤军士和抚恤阵亡者家属等方面建立了比较完备的抚恤保障制度。政府除直接投资社
会保障外，还鼓励民间有力之家积极参与，赈济灾荒。
——摘编自杜伟《两宋社会保障探析》
[材料解读] 宋代建立了仓储制度，形成了一套救荒理论，建立了一系列社会福利机构。
[命题方向] 概括宋代社会保障体系构建的表现及社会保障发达的原因。
2．西方国家基层治理
西方国家发展进入20世纪，特别是20世纪80年代以后，经济社会发展逐渐趋于成熟，
经济资源积累也已经到了一定程度，社区建设的重点和目标也在逐步改变。西方国家在促进
社区发展管理上，主要采取政府负责规划指导和资金扶持，社区组织负责具体实施的运作方
式。美国各级政府主要通过向非政府组织购买服务为居民提供社会化服务，用不着自行兴办
和直接管理社会福利、教育、医疗卫生等各种机构。
——摘编自何增科《社会管理与社会体制》
[材料解读] 政府、社区和非政府组织在西方国家基层治理中的作用。
[命题方向] 概述20世纪80年代以来西方国家基层治理发展的趋势。
