近日，自然资源部、国家林业和草原局联合发布《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》（自然资发〔2026〕38号），这份被业内称为自然资源要素保障 “新政升级版” 的文件，从 13 个关键维度出台务实举措，在严守耕地保护、生态安全底线的基础上，对用地、用林、用海、用草等审批流程全面优化、权限下放、效率提速，有效破解项目落地过程中的审批堵点，为 “十五五” 期间各类重点项目，尤其是文旅、康养、乡村振兴、生态旅游等产业，提供了强有力的要素支撑。

简单来说，38号文的核心逻辑，就是不搞“一刀切”、不设硬障碍，在守住生态与耕地红线的前提下，给合规、优质、带动性强的项目更大落地空间，实现生态保护、资源利用与产业发展的协同平衡。

文件中最受关注的亮点，便是明确提出年度新增城乡建设用地原则上不得超过盘活存量土地面积，也就是业内通俗理解的“新增与存量挂钩”。这一要求，意味着各地将彻底从 “依赖新增用地” 转向“深挖存量潜力”，重点盘活闲置、低效、零散用地，推动存量资源与新增指标统筹搭配，为当下热门的自然资源资产组合供应奠定了坚实政策基础，也为文旅、康养、乡村旅游等项目打开了全新的开发模式。

在城中村改造中，以往难以利用的边角地、夹心地、插花地，如今可结合文旅配套需求，实行资源组合供应，让零散土地发挥更大价值。不少地区已经依托这一思路，打造茶旅融合、乡村民宿集群、文化体验等项目，将低效用地转化为文旅消费新场景。

森林草原休闲、海洋文旅、景区配套等项目，更是直接受益。政策支持统筹林地、草地、水域、建设用地等多种资源，实行“地+林+水+海”多要素组合供应，用少量建设用地，撬动大面积生态资源开发，实现单一资源利用向多元资产复合配置转型。多地生态旅游项目通过这一模式，快速完成拿地、确权、融资，实现项目快速落地投产。

在乡村振兴领域，政策支持通过建设用地增减挂钩、集体经营性建设用地、林权、碳汇权益、地热等特色资源打包组合，支撑乡村一二三产业融合项目。从竹海生态旅游，到地热+康养综合体，多地已经成功落地“建设用地+特色资源”组合出让案例，不仅带动旅游收入大幅增长，更直接拉动本地就业、促进村民增收，实现生态效益、经济效益、社会效益共赢。

可以说，自然资源 38 号文每一条都直击项目落地痛点，审批更简、权限更活、保障更实、空间更大，对文旅康养、乡村旅游、生态休闲、海洋经济、乡村产业等领域，都是实打实的政策红利。

我司长期专注于自然资源资产盘活、国土空间规划、文旅项目全流程落地、资源组合供应实操等领域，深度参与政策研究与地方实践，精通用地用林用海审批、存量盘活、组合出让、项目策划、融资落地等全链条服务，可助力各地政府、企业精准吃透政策红利，高效推进重点项目落地。

以下为《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》全文：

各省、自治区、直辖市及计划单列市自然资源（海洋）主管部门、林业和草原主管部门，新疆生产建设兵团自然资源局、林业和草原局：

为进一步做好 “十五五” 规划重点建设项目的要素保障工作，现就有关事项通知如下。

一、强化规划引领，做实项目前期工作

各级自然资源、林草部门按照“项目跟着规划走、要素跟着项目走”原则，提前介入项目前期谋划，建立部门会商机制，全面对接重点项目空间需求，统一纳入国土空间规划“一张图”管理，协同开展选址论证，明确重点项目清单，提升资源配置效率。

二、健全国土空间规划许可制度

部里权限内的用地预审、先行用地，委托省级自然资源主管部门办理；省级权限内可按规定办理先行用地。对已与国家“一张图”联网、项目落位清晰的国家及省级重点单独选址项目，省级自然资源部门可直接出具规划许可意见（有效期3年），不再重复办理用地预审与选址，可依法先行用地，涉及永久基本农田、生态保护红线的报部备案。

三、建立规划年度动态维护机制

在严守“三区三线”管控底线前提下，可结合规划体检评估，依托“一张图”对国土空间总体规划进行年度动态优化。国务院审批规划的年度维护方案由省级政府审核后报部备案；其他规划由省级政府核准启用，涉及三条控制线优化的按要求报备。因地形、确权等导致的控制线合理偏移，可及时更新入库。

四、完善多要素联动审批

省级层面推动用地、用海、用林、用草、用湿统一平台联审，指导市县同步开展勘测定界、现场踏勘、公示等工作，实行一次综合论证。用地报批以年度变更调查成果为依据，明确地类、确保空间唯一。涉及林草审批到期的，报批阶段无需重办；压覆矿产审查环节后置，批复时告知要求。历史遗留违法用地，由市县政府承诺处置到位即可报批。

五、优化项目用地审批管理

单独选址项目可按施工需求分期报批用地；交通、管线等线性工程可分段报批。已批项目因设计变更调整用地范围的，调入地块依法报批，调出地块由原主体继续使用。

六、优化征地实施流程

在保障被征地农民合法权益前提下，支持县级以上政府依据“一张图”确定范围，并联推进征地前期工作。城镇开发边界内成片开发征地，不再单独编制土地征收成片开发方案。

七、完善耕地占补平衡政策

坚持县域平衡为主、省域调剂为辅。补充耕地紧缺地区，可在省内统筹调剂。水库、河道淹没区占用耕地按农用地内部结构调整管理。不损毁永久基本农田的地热、矿泉水、战略性矿产等矿业权，可与永久基本农田重叠设置。

八、规范重点项目临时用地保障

国家、省级重点交通、能源、水利等项目临时用地，在复垦到期前，经省级相关部门同意，可在标段间接续使用，累计期限不超施工周期，严禁变相永久占用。临时用地涉及林草的，可合并编制复垦与植被恢复方案。

九、优化矿业用地管理

矿产勘查、露天战略性矿产开采符合临时用地条件的，可分期分批审批临时用地，每期不超过5年，累计不超矿业权期限。不符合临时用地的项目，一次性预留空间、分期办理手续。乡村地区可依托增减挂钩指标，按批次办理农用地转用与征收，无法征收的可使用集体经营性建设用地。

十、统筹存量与增量，推动集约发展

依法批准但未利用的建设用地，可撤销批准文件，对应的占补平衡指标继续有效。实现“一张图”联网的省份，由省级统筹“十五五”新增建设用地规模。严格执行增存挂钩，年度新增城乡建设用地原则上不超存量盘活面积。新增用地优先保障重大项目与民生，原则上不用于商品住宅开发。城中村改造中不超过总面积10%的零星土地，可用于民生、商业配套等项目。

十一、陆海统筹，高效利用海域空间

海岸线向陆及已成陆区域按土地管理，“未批已填”区域查处整改到位后可合理利用；未成陆区域按海域管理，维护已登记集体土地及用益物权，不新增违规围填海。支持游艇、海钓等产业合理布局，保障用海、用岛、岸线需求，无居民海岛可合并编制开发利用方案，探索游艇泊位出让、流转、登记制度。

十二、用好自然保护地整合优化成果

省级已上报的自然保护地整合优化成果，可作为重点项目资源配置依据。在保障生态安全前提下，允许重大线性基础设施无害化穿越。未划入“红树林地”的红树林分布区，按现状地类管理。

十三、支持设施农业与生态产业发展

不破坏耕作层的农业设施按耕地管理；必要附属及配套设施可使用一般耕地，按设施农业用地管理，纳入“一张图”监管。发展森林草原游憩、露营、科普等配套小型便民设施，可与林草生产服务设施统筹建设。