起草审理报告重点难点分析

审理报告，是纪检监察机关审理部门就本级案件承办部门移送审理案件(以下简称自办案件)或下级单位呈报审批案件(以下简称报批案件)的事实、证据、定性、处及办案程序手续等提出审理意见建议的规范化文书，承载了全面表述事实、精准认定性质、充分评价后果的重要功能，是本级纪检监察机关领导集体研究审议案件的基础性文书。同时，审理报告载明的事实和情节还是上级纪委或同级党委审批案件相应请示文书的基础内容，也是形成处分决定或批复、新闻发布稿、纪检监察建议书、案例通报稿等后续重要文稿的基础内容和主要依据。

高质量起草审理报告是审理部门充分履行审核把关、监督制约政治责任，充分发挥参谋助手作用，凝结展现审查调查部门和审理部门工作成果的关键环节，是展现纪检监察机关执纪执法理念和高质量发展成效的重要载体，是推动纪检监察工作规范化、法治化、正规化建设的重要内容。

一、审理报告的体例结构和主要内容

审理报告的体例结构和主要内容根据党风廉政建设和反腐败斗争的不同阶段要求而相应发生调整变化。2015年《中国共产党纪律处分条例》(以下简称《纪律处分条例》)明确划分党内“六项纪律”，审理报告内容相应作出调整。国家监察体制改革以来，纪检监察机关一体履行纪检、监察两项职责，审理报告的相关内容和表述相应发生较大调整。随着纪检监察体制改革的深入推进以及《中国共产党处分违纪党员批准权限和程序规定》《中华人民共和国公职人员政务处分法》（以下简称《政务处分法》）、《中华人民共和国监察法实施条例》(以下简称《监察法实施条例》)等党内法规、国家法律法规陆续发布施行，近年来审理报告的相关内容又相应地作了进一步调整完善。

目前，审理报告一般由标题、正文、附件、署名和成文日期组成。其中，正文主要包括：导语、被审查（调查）人基本情况、审查（调查）简况、主要违纪（违法）事实、涉案财物情况、被审查（调查）人的态度和认识、其他需要报告（说明）的问、案件承办部门或呈报单位意见、审理意见等。

二、起草审理报告的方法和要领

详细分析起草审理报告相关问题之前，首先要区分以下5组基本概念：一是中共党员和公职人员，二是违纪和违法，三是纪委和监委，四是审查和调查，五是党纪处分和政务处分（处理）。这5组概念内涵不同，外延交叉，需根据案件实际情况单独或同时使用，在此以3句话作为举例和解释:一是中共党员涉嫌违纪，由纪委立案审查，经审理、审议和审批后给予相应的党纪处分；二是公职人员涉嫌职务违法（和职务犯罪），由监委立案调查，经审理、审议和审批后给予相应的政务处分（处理）；三是系中共党员的公职人员涉嫌违纪违法（和职务犯罪），由纪委监委立案审查调查，经审理、审议和审批后给予相应的党纪处分和政务处分（处理）。

三、起草审理报告的重点难点

高质量起草审理报告的前提，是按照“事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、程序合法、手续完备”这二十四字办案基本要求，高质量做好审阅案卷、吃透案情和研究分析等审理基本工作。因此，对起草审理报告的重点难点进行分析，本质上就是对开展审理工作的重点难点进行分析，两者互为表里、相辅相成，需要一体研究和把握。

（一）把握和体现政治性和时代性

纪检监察机关首先是政治机关，必须牢牢把握审理工作的政治属性，自觉运用习近平新时代中国特色社会主义思想指导和统领案件审理工作，自觉从政治上、从全面从严治党和反腐败工作大局出发做好每一个具体案件的审理工作，起草好每一份审理报告。

起草审理报告要强化政治思维，充分体现审理工作的政治性和严肃性，突出党内审查特色，始终将审核处理违反政治纪律和政治规矩问题放在首要位置，落实到具体人和事中，准确认定和表述违纪(违法)行为的政治危害和错误本质，精准进行政治画像，结合违纪（违法）行为和案件特点、行业特征，准确概括和评价违纪（违法）行为的本质和特点，注重把政治成因和政治影响揭示出来、深挖到位。要坚守“政治之审”根本定位，严格落实政治把关根本要求，以高质量的案件审理工作，推进政治监督具体化、精准化、常态化，及时清除政治隐患，防范政治风险，维护政治安全。

起草审理报告要把全面贯彻落实党中央重大决策部署与高标准履行案件审理职能科学具体地结合起来，始终牢记“国之大者”，充分发挥职能作用，主动找准服务党和国家工作大局、保障中国式现代化建设的切入点和着力点，在审理关口为经济社会发展清障护航，为强国建设、民族复兴提供坚强保障。

（二）把握和体现专业性和规范性

审理部门是对案件质量审核把关的专责部门，要通过全面审理案件和高质量起草审理报告，示范和引领树牢法治意识、程序意识、证据意识，提醒和督促执纪执法人员严格按照权限、规则、程序开展工作，为规范监督执纪执法权力运行、纠正内部工作偏差、促使监督制度优势转化为更大治理效能。

审理报告要体现内容的专业性和规范性，体现实体和程序并重，严把事实证据、定性处理和手程序关，体现既充分发挥监督制约作用，又注重加强与案件承办部门的协作配合，做到严格审核把关和巩固审查调查成果相统一，形成共同为案件质量负责的强大合力。同时，要注重把握纪法精神实质，善于抓住行为本质特征，努力破解执纪执法实践难题，体现审理工作的专业性、权威性和实效性。

审理报告要体现形式的专业性和规范性，审理报告具有较为稳定、相对固定的体例、结构和样式，不同类型案件的审理报告虽然存在一定差异，但总体上保持较强的规范性，同类案件应基本保持一致性。起草审理报告应严格遵照文书样式规范，不应随意改变格式、增减内容要素。审理报告的形式要求总体上可以归纳为内容要素完整扼要、体例结构基本稳定、层次逻辑清楚分明、格式标准统一规范。

（三）把握和体现精准性和全面性

审理报告内容应做到精准全面，每一句表述都应当有明确的来源依据和可靠的证据支持。应重视审查（调查）报告和呈报单位请示内容，遇有认识理解不一致的，应及时向案件承办部门或呈报单位询问了解，充分完整掌握情况，科学缜密研究判断。其中，需要特别注意以下几个方面。

一是关于主体身份。被审查（调查）人的主体身份是认定问题性质、确定权限程序、提出处理意见的基础性资料，必须精准全面。如：入党时间会影响认定违纪问题的最早起始点；相关任职起止时间会影响是否构成利用职权便利的认定；通过全面排查核准党委（候补）委员、纪委委员、人大代表、政协委员等身份才能判断案件是否需要呈报批准或呈报备案，处分情况是否需要函告、通报相关党组织或单位；等等。

二是关于程序手续。审理报告既要精准全面体现审查调查工作是否做到程序合法、手续完备，也要体现审理、审议、审批工作的精准全面。如：初核的审批，以及立案、留置、延长留置等环节的审批、宣布、送达是否完整规范，权利义务告知、违纪（违法）事实见面等环节是否完整规范等。

三是关于事实行为和定性分类。审理报告认定的事实必须达到证据确实充分，必须能真实、客观、完整反映违纪（违法）行为发生、发展全过程，包括行为发生的时间、地点、人物、过程、手段、金额、主客观原因、造成的后果（财物去向）、有关人员的责任，以及从轻减轻、从重（加重）等情节。精准确定和表述违纪（违法）行为性质、触犯的党纪处分条例（政务处分法规）实体条款项和违纪（违法）大类等。比如，“对抗组织审查”和“在组织进行谈话、函询时，不如实向组织说明问题”对于中共党员属于违纪行为，而依据政务处分法，上述2个行为对于公职人员仅属于从重处分情节，不应单独认定为政务处分（处理）事实，也不应认定为职务违法。因此，在中共党员案件政务处分（处理）决定书和非中共党员的公职人员案件的所有文书（包括审理报告）中，上述2个行为不应单独认定为政务处分（处理）的事实，可在叙写违法事实之后增加表述“此外，××× 还具有××等从重情节”，引用政务处分法相关从重条款，并在从重情节和审理意见表述中注意与政务处分法相关条款的内容保持一致。

四是关于处理意见。起草审理报告要坚持实事求是，全面充分反映事实、纪法“定量”和态度“变量”，严格落实“惩前毖后、治病救人”方针和“三个区分开来”政策，准确把握党的政策和策略，贯通融合纪法情理，深化运用“四种形态”，加强量纪平衡把握，努力实现案件办理政治效果、纪法效果和社会效果有机统一。

五是关于用词表述。审理报告在内容篇幅上讲求突出重点、详略得当，用词表述应反复斟酌、精益求精。

（四）把握和体现差异性和特殊性

审理报告虽然有相对固定规范的体例结构和语言风格，但也应注重把握和体现不同案件的差异性和特殊性。

一是应通过审理报告体现不同案件的特色特点。由于被审查（调查）人所处地域、行业、单位、岗位及其年龄经历、性格特点、家庭情况等因素不同，每个案件各具特点，每名被审查（调查）人及其违纪（违法）行为也各有差异，因此审理报告的内容表述不能千篇一律、一成不变，既要把事实写准，又要准确把握、充分体现案情和被审查（调查）人的特点和差异性，重点应体现违反政治纪律和政治规矩问题的特点以及违纪（违法）原因剖析和政治画像的个案特性特征。

二是应把握不同主体身份和不同形态案件审理报告的差异性。干部管理权限，党委（候补）委员、纪委常委（监委委员）等主体身份的差异，处分档次和是否涉嫌犯罪等案件形态的差异将导致批准权限和程序产生较大差异，同时也将导致审理报告等审理文书相关内容产生较大差异。

三是应把握特定类型案件审理报告的特殊性。实践中，问责（包括一案单人、一案多人两种情况）、依据司法机关生效判决（裁定、决定）给予处分等案件的审理报告在体例结构上较为特殊，非中共党员案件在审理报告事实部分的分类与中共党员案件存在差异。

（五）把握和体现创新性和开拓性

实践发展永无止境，认识真理永无止境，理论创新永无止境。要时刻牢记创新是发展的第一动力，必须与时俱进，加强调查研究，积极识变应变求变。

党的创新理论在不断深化发展。必须深刻学习领悟习近平总书记、党中央对党的自我革命、全面从严治党作出的新论断新部署，贯彻落实体现在开展具体审理工作和起草的每一份审理报告当中，体现在分析把握具体案件、具体人员和具体事项当中，善于运用党的创新理论研究新情况、解决新问题。

党风廉政建设和反腐败的形势任务在不断变化调整。随着全面从严党向纵深推进，执纪执法工作面临许多新情况新问题，必须主动谋划、敢于探索，大兴调查研究，加强规律性总结，不断推进案件审理工作理念和机制创新，运用新理念新方法处理执纪执法新情况新问题。

惩治腐败的法律法规在不断健全更新。随着纪检监察体制改革的深入推进以及相关党内法规、国家法律法规不断修订更新、丰富完善，审理报告等审理文书也需要根据实际工作情况变化和新法规要求不断进行改进和升级，将各项改革成果在审理工作中落实到位，在审理文书中体现出来，以案件审理工作的高质量引领和保障纪检监察工作高质量发展。