真题再现:转型时期中,我国公共行政必须处理好哪些问题?

2026年第 102 期  总第 102 期

中国公共行政自1949年中华人民共和国成立至今，经历了一个从传统向现代转变的过程，转变的基础是经济体制从原来的计划经济转向市场经济。这一转变导致了许多方面的变化。首先是政府与人民关系的变化。其次是政府职能和角色的变化。最后是政府观念的变化。转型时期中国公共管理的一个基本问题是如何适应市场经济带来的变化（当然，中国公共行政改革也促进了市场经济发展和完善），以及如何适应从全球来看一个新的经济社会形态带来的挑战。

（1）在整个转型时期，中国的公共行政必须处理好以下几个方面的问题：

①政府定位问题。

在计划经济时代，中国政府是全能型政府，随着市场和社会的出现，政府在一些职能领域的退出，或一些职能的削弱是市场和社会成长的一个必然结果。哪些事是需要政府做的，哪些事是不需要政府做的，哪些事是禁止政府做的，政府的定位问题涉及它扮演的角色以及它的运作方式。马克思在谈到国家与社会的关系时，主张一种社会高于国家而不是国家高于社会的模式。中国传统的管理模式是政府全能和国家高于社会的模式。随着市场经济的逐步推进和社会公共空间以及私人空间的扩大，人们形成一个共识，政府并非在任何情况下都是一种管理和配置社会资源的最佳手段。

②政府官员问题。

官员的问题在相当大的程度上决定着中国政府的命运。在转型时期，政府官员依然拥有相当大的权力，这使得官员的道德伦理日益成为不容忽视的问题，官员腐败成为全社会关注的焦点之一，也是当前中国政府官员面临的最大考验。市场经济的推进使得政府职位越来越具有职业化的特征，伴随着这一世俗化过程的是政府官员地位的相对跌落。这一跌落是同政府全能地位的逐步弱化相一致的。但是，在转型时期，政府官员依然拥有相当大的权力运作空间，这使得权力与经济之间呈现出一种复杂关系，从而也使得政府官员的伦理道德问题逐步上升为一个不容忽视的问题。官员的腐败问题已经成为吏治的首要问题，成为全社会关注的焦点问题之一。

③制度建设和创新问题。

制度建设和创新在组织结构、领导体制、运作程序和非人格管理方面显得尤为重要。组织结构中的法定结构和非法定结构的同时并存问题、结构的重叠和臃肿问题，结构与功能的不相对应问题，结构的僵化问题，领导体制中的二元结构问题，体制运作的程序问题，所有这些都构成了转型时期制度建设和创新的重要问题。诺斯曾指出制度在技术和经济进步中的至关重要的作用，同样，制度在中国的公共行政从传统走向现代的过程中具有的作用也是至关重要的。

④依法行政问题。

依法行政是依法治国的关键所在，也是建设社会主要政治文明的重要内涵。转型时期中国的公共行政如何在运作中摆脱人格化管理，仍然是法制建设面临的一个问题。依法行政的前提是司法公正，这是依法行政的保障。依法行政集中体现了一个现代国家的基本特征，它是中国的公共行政走向现代化的必然要求。

⑤观念更新问题。

市场经济体制的确立以及世界范围内一种新的经济社会形态的出现，要求中国的公共行政有一种新理念。这首先要求进行观念的更新。传统时期的一些不合时宜的观念在今天的中国仍然有着巨大的影响力，思想僵化、不思进取、迷信教条、崇尚权力、轻视真理和知识、官贵民贱等现象随处可见，并成为中国行政发展的一个巨大障碍。没有一种新观念、新的理念指导行政活动，中国的公共行政发展要取得进步是不可能的。其次，要有世界眼光，全球的一体化过程要求中国在许多方面必须按国际规则行事。因此，只有以开放的心态面对世界，才能跟上世界行政发展的潮流。

（2）针对我国社会转型期的公共行政改革，作出简要评价如下：

①为了适应变化了的中国社会的需要，从20世纪80年代以后我国共进行了四次较大规模的政府改革，即1982、1988、1992、1998年的政府改革。客观地分析，经过几轮政府改革，确实取得了一些明显的成效，这种成效主要体现在：整个社会对政府改革取得了共识，认为不进行政府改革，经济改革与社会发展难以持续；政府机构扩张的总体势头得到了一定程度的遏制，机构本身向精简的方向发展；开始以重塑政府职能而创新政府管理体制；在理顺关系，特别是政企关系、政府部门之间的关系方面有突破性进展；公务员和公职制度正在实现从特殊主义的偏狭制到普遍主义的功绩制的转换；政府治理从遵循人治到重视法治。上述变化或许仅仅是一个开端，但无疑是一个良好的开端。

②存在的弊端。

冷静地分析以往的政府改革，特别是第四轮之前的改革，可以发现，政府改革本身也存在着许多误区或缺陷。包括以下几个方面：

a.政府改革的被动适应性远远大于主动的前瞻性。历次的政府改革，都不同程度地出于财政、机构、人员、官僚主义的压力，政府迫不得已才进行改革，政府改革是消极的。往往是事到临头才忙于应付，缺乏主动性、自主性和前瞻性。

b.政府改革视角的偏狭。将政府改革简单地等同于机构改革，将政府改革的视角放在机构、人员的调整上。事实上，政府改革或再造涉及多个面向和维度，包括结构性变革、工具层面的变革以及价值层面的变革。显然，仅仅改变政府的结构，是无法达到改革目的的。

c.缺乏对政府改革理论上的反思。历次政府改革，都反映出改革理论的准备不足。对于政府改革的一系列重大理论问题都缺乏系统的理论上的认知。改革在理论上的滞后，影响政府改革的思考，并限制战略和政策的选择。

d.政府改革孤立于政治和社会脉络。政府再造不仅仅局限于政府组织之内，而应与政治改革、经济改革、司法改革、立法改革、社会组织改革相呼应。另外考虑到在计划经济下形成的党政不分、政企不分、政府和社会不分等高度统属的体制状况，当前需要的政府再造无疑是一种大规模、普遍性、彻底性，关联政党与政治、立法、司法、社会组织等多种环境系统改革的政府再造，而不仅局限于政府组织之内。