专家观点 | 杜月:国家治理中的空间模板——以农村土地开发的制图实践为例

近年来，国家对土地资源的测绘与监管愈发清晰而立体。基于卫星遥感（Remote Sensing, RS）和地理信息系统（Geographic Information System, GIS）等技术，农村土地逐渐被纳入国家空间治理的范畴。一系列农村土地治理的重大举措，如基本农田保护、城乡建设用地“增减挂钩”、全域土地综合整治以及和美乡村建设等，均与空间技术的发展息息相关。“制图术”描述了这一过程：通过卫星遥感和地理信息系统等典型的空间技术，土地被“抽象”为地图和数据，这些地图和数据在国家对农村土地的治理中日益发挥重要作用。然而制图术的现实效果较为复杂，在有效达成某些治理目标（如耕地保护）的同时，也会增加另一些目标（如促进当地经济增长）的实现难度。

如何描述并解释制图术的发展对我国农村土地治理带来的复杂影响？对制图术的理论研究表明，制图术在制图、治理和认知这三个维度上对中国的土地治理产生影响：首先，制图术将复杂的实际空间转换为可分析和控制的空间，在此过程中，中央与地方政府有其各自考量；其次，地图作为治理的工具为中央和地方政府带来了新的治理形态和可能性；最后，制图术在很大程度上重塑了政府与基层社会认知空间的方式。目前，中外学术界关于制图术的经验研究多集中于制图和治理层面，将制图术仅仅理解为国家权力的工具，这使得学者对于制图术的讨论始终受制于现实权力博弈的逻辑。然而，这样的理解容易忽视一个关键变化：基于卫星遥感与地理信息系统等当代技术，制图术在更根本的认知层面重塑了空间治理的逻辑，影响基层行动者的行动策略，改变着乡村社会的发展模式。

换言之，制图术提供了治理的“空间模板”：一方面，卫星遥感和地理信息系统等现代制图技术所呈现的空间已经成为相对独立于经验事实的一套应然秩序；另一方面，这套秩序对于经验事实有形塑作用。具体而言，现代制图技术所呈现的地类清晰、图层重叠的空间模板很大程度上规定了农村土地的理想形态，这种形态成为地方政府和社会资本新的政治合法性的来源。在空间模板的视角下，我们可以看见国家土地治理的新趋势：中央、地方、企业、农户等土地利益相关者的互动并非仅围绕现实空间中的政治经济利益展开，而是同时围绕着“呈现理想空间”这一较大程度上超越了发展和增长的逻辑展开。

国家治理面临着一个新的挑战：如何校正制图术与地面真实情况的差距，使得制图术真正推动治理有效？本研究基于对近年来M市农村土地开发及治理的经验研究，尝试揭示制图术呈现的理想空间形态在实际落地过程中的挑战、地方政府和社会资本展现理想空间形态以争取合法性的实践，以及这些地方实践对于村庄和农户的影响，力求探索以地面真实校正空间模板的可能性，使制图术更好服务于基层社区的社会福利和经济发展。

制图术与国家权力的关系是制图研究的重要视角。一种看似客观的科学主义预设认为，地图是“自然之镜”，是对客观世界的精确刻画。而自20世纪80年代开始，制图学学者就在努力吸收社会理论的给养，挑战这一预设。社会理论对于“权力—知识”的阐述为制图学提供了有益启发。在这一视角下，对应着国家权力的转型，传统制图术是传统主权国家划定和管理领土的工具，而基于地理编码的现代制图术则服务于现代国家基于“治理术”对于人口的细密管理。在这一视角的启发下，制图术回应的是主权国家监管领土与居民的需求。地籍图是公共管理机构对私人财产的详细描绘，服务于国家对领土的税务汲取；海外地图是殖民国瓜分殖民地和夷平殖民地身份认同的工具。地图通过有意忽略和掩盖事实的方式维持国家的权力。在福柯的“治理术”概念启发下，制图研究开始关注国家对于地理空间的治理如何构成国家治理人口的技术基础。地图测绘发展的历史，正体现出人口与空间无法分割的关系。19世纪初的地区分布图描述特定行政分区内的人口状况，而20世纪初的分区密度图则以人口的特征来定义地区(例如“边疆地区”)，早期制图者的兴趣始终在于描绘人口在空间内的分布以探查风险并决定资源分配。另一个例子是18—19世纪美国城市中的房屋编码和城市目录的出版，通过为空间编码的方式实现对人口的定位，进一步促进商品流通和加强市政管理。

就中国的空间治理而言，学者倾向于将制图术理解为中央与地方政府互动的载体。一方面，通过数十年的制图实践，中央政府逐步建立了覆盖全国的土地信息系统，并越来越依靠这些可视化的技术知识对地方政府进行监管。例如，在耕地保护等治理领域，基于卫星图像的监管已显示出很大效力。另一方面，地方政府也借助制图获取更大的自主性空间。个别地方政府在城市开发建设中将“控规”（控制性规划）操作化为扩展城市边界、打造政绩工程的工具，或试图以所谓空间发展战略规划替代城市规划。有地方政府利用土地总体计划修编的方式设立经济开发区、专业市场或大学城，使“超指标用地”合法化，并获得新增建设用地指标。地方政府也会通过城市规划来积极建构地方身份，通过勾勒未来都市发展蓝图的方式争取上级政府、市场和基层社会的认同，以获得发展的权利和资源。

毋庸置疑，制图术作为一种知识形态，与权力之间存在千丝万缕的联系，然而过度依赖这一视角，使得大多数制图术研究错失了权力与空间关联的另一种可能：地图上显示的空间不仅是给定的，而且具有明确的规范性，即规定了现实空间“应该是什么样子的”。在制图术作为权力工具的主流视角之外，有一派较为边缘的制图研究者主张制图术不仅是现代主权国家施展权力管治领土的工具，更构成了领土的范本，形塑了国家现代权力的形态——领土国家。

比格斯（Biggs）对欧洲国家形成过程的历史研究表明，一直到17世纪，君主的政治势力范围都无法以泾渭分明、内部同质的空间形态呈现。这是由于权力并不是均等地施加在某个空间之内，君主控制的是城镇、城堡、村庄，而这些特定的地方之间常有权力真空地带。现代地图对空间的理解和制图技术诞生于文艺复兴时期，具有决定性影响的是从君士坦丁堡传入的公元2世纪托勒密于亚历山大里亚撰写的《地理学》，其中引入了经纬线的概念和测量的基本方法，搭建了制图学的基本原则。当国家运用地图勾画领土时，一个重要的变化发生了：地图不仅仅勾勒地貌，还改变了地貌，使实际的空间变得泾渭分明和内部同质化。军事上，国家在边境地区修建防御工事以再现地图上的国界线；外交上，国界线成为权力划分的理想凭证，原本由复杂权力格局造成的蜿蜒曲折的边境缓冲带逐渐变为一条线，切割原本一体的村庄，线的两边分属两个国家。空间的同质性是现代地图的另一个特征：空间被描绘为空的、同质而可分的，这与极具复杂而差异性的现实政治空间有较大差距。最著名的例子是卡西尼（Cassini）对法国领土的重绘：忽略传统的辖区，运用三角测绘技术把法国的领土等分成80公里乘50公里的长方形。法国大革命使这一地图上的同质空间成为现实。与其说“国家用地图描绘了领土”，更准确的表述是“通过制图，一种新的领土和国家的观念产生了”。

威尼差恭（Winichakul）对于暹罗制图史的研究进一步剖析了泾渭分明的国界概念如何通过殖民主义直接或间接地影响辐射全球。19世纪初的暹罗对于边界的理解并不是一条线，而是由整片森林和河流构成的王国间的缓冲带，实际上，连王国内部都充满了权力的真空地区。一条确定的国境线意味着两边的地区各属于一个明确的主权国家，而湄公河流域的国家通常同时服务两个更强大的王国，在它们彼此的权力制约和保护下维持生存。这种对于领土的认知直到英国与法国殖民缅甸和越南之后才发生改变。在西方殖民国家的压力之下，暹罗终于主动依照现代地图的逻辑，自主地划定明确的国境线并成为属地的唯一主权者。为了实现这一努力，暹罗不仅进行了中央集权的行政改革，以现代国家的行政体系代替属国的自治，控制当地的税收、预算、教育和司法，还以清剿太平天国残部为名出军，以武力获取属地的唯一统治权。威尼差恭的总结堪称精当：地图并不是对既有现实的科学抽象，“地图是空间现实的前提……地图是它再现的现实的模板。”暹罗并不满足现代国家地图的一系列条件（泾渭分明的国境线和内部单一的主权），所以它需要创造这些条件以满足地图的要求。

在这一洞见之下反观国内的制图术研究，无论是把中央政府监管土地的方式理解为关注所有细节的治理和管控，还是通过治理空间来引导人口自发的行为，似乎都没有深入制图与治理问题的核心。这是由于福柯式的权力理解错过了一个核心的问题，即对“空间治理”的研究首先要理解“空间”，正如研究“治理术”要先理解其治理对象“人口”。在将制图术理解为一套权力技术之前，首先要将其理解为一套空间模板。正如没有内部同质、边缘清晰的传统制图，人们的观念中就没有主权国家权力的空间模板，由遥感技术和地理信息系统主导的现代制图原则，构成了当代中国国家治理的空间模板。

在我国，土地治理与制图之间有极其密切的关联。自周代开始，地图就服务于国家的祭祀和军事。伴随着秦汉时期中央集权和官僚系统的建立，地图开始被用于管理国家版图内各地理单元的人口、农产品与牲畜，以及标注国家的边界。虽然自秦汉以降的各个朝代都延续了地图在军事与行政方面的重要功能，但制图技术却没有向着专业化、精细化的方向发展，地图对于现实的刻画并不精确，且无普遍认同的制图标准。以服务于征税目的的地籍图（因貌似鱼鳞，被称为“鱼鳞图”）为例，为了确定田地归属、避免产权不明，明洪武二十年（1387）敕令浙江和直隶的部分地区造鱼鳞图，历经11年方才造好。杨开道在《中国乡约制度》中总结：“土地清丈工作极繁，弊端极多，守令既不敢举办，亦不能举办，缓之则迟延无成，急之则敷衍塞责，中国有史以来，恐怕没有弄清过一次。”即使是清代在边疆军事与治理问题倒逼下发展出的西北史地学，纵然有经世致用的特点，也因为缺乏实地考察的条件和资料，难免限于文献研究。

虽然制图技术古今迥异，但“空间模板”这一概念对于中国传统土地治理而言并不陌生。例如“天道曰圆，地道曰方”（《大戴礼记·曾子天圆》）的空间理想形态就贯穿了传统土地治理实践。“万物殊类殊形，皆有分职，不能相为，故曰地道方。”（《吕氏春秋·圜道》）这是说地上的事物繁多复杂，要各守其位，不相违，“方”具有稳定感，稳定才能产生秩序。因此在土地治理实践中，对土地往往作方形处理，例如“绝长补短”“折长补短”都是将不规则的土地归纳为方形秩序的方法，对人文空间事物的规划例如城池、宫殿、道路、庙宇、墓地等也都崇尚方形。古人先用人法整地，后又用整地之法（“地道曰方”）治人，称为“人法地”。

回顾当代中国制图术的发展，一方面，借助卫星遥感和地理信息系统等现代制图技术，地图作为国家土地治理的工具刻画现实地貌的能力明显增强;另一方面，受到这些技术的影响，国家对于土地的认知逐渐呈现为清晰的地类和可叠加的图层。正是基于这种空间认知，中央政府以一系列空间技术手段监督地方政府落实耕地保护制度和乡村振兴等国家战略。

（一）卫星遥感与土地分类

遥感技术最突出的特征是与拍摄对象不发生任何物理接触，远距离收集信息。利用搭载在卫星或飞机上的仪器，遥感技术收集的信息包括从微波到可见光再到伽马射线范围的光谱数据。

遥感技术最重要的应用之一是对于土地覆盖的“客观的、可复制的分类”。遥感技术以“上帝俯视”的视角剔除使传统土地测量不精确的所有人为因素。例如，它可以剔除各个机构自报数据的主观意图，屏蔽由各机构之间统计口径不一致带来的杂音，甚至可以摒弃实际土地使用者对于土地复杂的理解和使用方式，使一切由于上述情况难以分类的地貌得到精确的分类。

我国自20世纪80年代开始对全国土地的利用现状进行调查，力图建立全国性的土地数据库，迄今一共进行了三次全国土地调查。在三次国土调查中，卫星遥感技术的重要性不断提升。1984年开始的第一次全国土地调查以人工野外调绘为主，辅以遥感内业数据处理，使用中低分辨率卫星，分辨率仅为30米，且调查的数据零星分散于省级以下地方政府，甚至连不同地类存量的原始记录都存在再造和修改的可能。2007年至2009年的第二次全国土地调查以高分辨率卫星遥感技术为主要手段，以卫星遥感技术为主导的土地调查实现了对土地利用现状的明确区分。利用卫星遥感监测系统拍摄动态光谱图像，通过两个时段所拍摄图像的对比，国土部门即可对是否符合土地规划分类进行核查并发现违法占用农地的情况。在2017年到2020年进行的第三次全国国土调查（原称“第三次全国土地调查”，以下简称“国土三调”）中，遥感影像的空间分辨率进一步提高。农村土地调查全面采用优于1米分辨率的数据，而城镇村庄内部土地利用现状调查采用优于0.2米分辨率的航空遥感数据。在卫片执法中，图斑变化信息的发现基本上实现了自动化，地表覆盖的变化（如占用耕地修建房屋）在卫星影像中将显示为波段值（颜色）的改变，系统会自动认定变化并提取图斑。

（二）地理信息系统与图层叠加

“地理信息”（Geographic Information, GI）这一概念第一次出现于20世纪60年代加拿大政府管理国土资源的实践中。地理信息系统最突出的特征是对空间数据和属性数据做出整合分析，可整合多个数据来源，例如土地利用、人口、环境、交通网络、公共设施等，最终目的是帮助使用者作出决策，如项目选址等。

层叠技术是地理信息系统运用中的基础和核心。我们可以将其设想为地表属性特征的垂直重叠，GIS软件用若干图层来再现地表，用层叠的方法呈现不同属性在同一块土地上的累加效果，帮助决策者作出用地决定。例如，为了描绘家庭成员的健康风险，制图者分别制作了如下几个图层：社区不同家庭的收入、房龄、子女数量和种族构成。制图者的预设是：低收入、高房龄、多子女、少数族裔的家庭最容易遭遇健康风险。通过将这几个图层叠合在一起，制图者就制作了一幅复合地图，它可以清晰地显示社区中哪些家庭具有更高的安全风险。各种GIS软件的术语不尽相同，但层叠这一方法是共通的。层叠技术呈现出的是一个理想、抽象的空间形态，其实质是将复杂、异质性的因素以图层的方式在平面上呈现并累加,抹平各自独特的内部机制以及彼此之间的复杂关联，在地图上呈现为同质的、可以彼此替换的空间分布。

自20世纪90年代中期开始，在信息化的国家战略下，中央政府开始推动以GIS和其他信息技术为主要对象的信息化建设。然而当时GIS在治理中的作用依然局限于大都市，且与实际参与政策过程的作用相比，GIS更多停留在符号层面以彰显公共管理的效能和现代化。

近年来，中央政府逐步推进的“多规合一”“一张图”等改革措施，使得GIS技术的运用覆盖了全国各地。GIS技术的核心基础层叠技术被用于解决中国国家治理中由条块关系带来的复杂利益矛盾。在中国政府当前的空间管制事权设置下，同一块土地接受来自不同政府部门（“块块”）的审视。以国土部门、发改部门、城市规划部门与环保部门为代表，不同政府部门对于同一块土地的治理目标各有侧重，土地制图过程中采集的数据也各有不同。现有的四大规划体系分别为：强调耕地保护和用地平衡的土地利用总体规划，强调经济发展目标的国民经济和社会发展规划，关注建设用地需求的城乡总体规划，以及侧重防控污染的环境保护规划。同时，不同部门在数据采集、坐标体系、地图比例上均存在差异。2019年，《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出，到2020年基本建立国土空间规划体系，逐步建立“多规合一”的规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系；基本完成市县以上各级国土空间总体规划编制，初步形成全国国土空间开发保护“一张图”。在具体的空间技术层面，原国土资源部、国家测绘地理信息局规定自2018年7月1日起，所有国土空间规划、土地调查、地质勘查、测绘地理信息等业务必须统一使用2000国家大地坐标系，逐步淘汰北京54、西安80等旧坐标系。在实际操作中，这意味着通过各类平台之间的坐标转换参数，各类规划图件最终都被转换至统一坐标格式下的图形数据，成为可以通约和叠加的图层。

图层叠加后形成的数据平台可以实现部门间的信息共享，实现项目协同审核，并为规划编制、重大项目选址等关键决策提供技术支持。近年来国土空间规划的重要任务——“三区三线”的划定和落地，就是图层叠加的实例：中央政府要求打破部门壁垒，以国土三调为底图，在同一张图上划定生态保护红线、永久基本农田保护红线和城镇开发边界，并统筹布局城镇空间、农业空间、生态空间三类基本功能区。

由卫星遥感、地理信息系统等来自“天上的”垂直视野所看到的空间形态，即地类清晰可分、多种功能属性层叠的分类分层形态，构成了中央政府监督地方政府的空间模板，其逻辑是：若地方政府严格遵守耕地保护规定，则在影像（卫星图片）上一定能显示出清晰可辨、没有其他地上附着物的耕地地块；若地方政府兼顾耕地保护、生态保护和经济发展，则卫星影像作为底图和“三区三线”的图层一定可以层叠在一起互不冲突。这一空间形态具有较强烈的道德属性，一方面它体现了中央政府治理农村土地的理想和应然逻辑：耕地需要严格保护，多重治理目标应该同时兼顾；另一方面它构成了地方政府和社会资本的道德立足点，即政治合法性的依据。

本研究尝试具体回答：作为理想的空间模板，制图术如何影响中国的土地治理与土地开发过程中诸行动者的行动策略？它形塑了何种新的经验事实？这一过程又对乡村社会的发展模式带来哪些改变？

本研究的经验材料基于作者2019—2025年间对于M市R区和J县农村集体建设用地开发利用的考察。案例涵盖两个由区政府平台投资的集体建设用地建设租赁用房项目，以及三个由社会资本投资的高级民宿、农业主题乐园、乡村养老中心等康养文旅项目。作者以参与式观察的方式研究了这些项目立项、实施、搁置与中止的过程，对区（县）规划与自然资源局工作人员、区融资平台项目负责人及工作人员、社会资本项目负责人及项目运营商、乡镇干部、村支书和村民进行了长时段多次访谈（部分人员每年回访），同时借助参与自然资源局的工作会议、跟随工作人员走访项目等契机展开田野观察，并收集相关地图、汇报、政策文件，重点关注文件和地图的制作与修改过程。文中的人名、地名和机构名均为化名。

M市是中国农村土地改革的试验田，先后在土地确权、农村产权交易、耕地保护补偿和土地综合整治（“增减挂钩”）等方面进行地方性探索并为制定后续全国性政策贡献了重要实践经验。在这样的实践历史和地方风气之下，M市的区县级地方政府和社会资本作为推动农村土地开发的两大主体，在利用国家农村土地试点政策方面表现十分积极。本研究深入观察了近年来M市农村土地开发的两大试点，其中“集体建设用地建设租赁用房”项目是由区政府以区平台公司作为推手，与村集体联营开发集体建设用地的实验，而“田园综合体”项目则是社会资本下乡整合集体建设用地与农地进行文旅融合开发的实验。在以下两个案例中我们可以清晰地看到，围绕着制图术展开的互动如何超出了以往围绕着土地利益的博弈模式，转向呈现理想的空间模板。

2017年，国土资源部、住房城乡建设部印发《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》,试点意图在于缓解住房供需紧张，建构购租并举的住房体系，同时扩展集体土地用途，拓宽集体经济组织和农民的增收渠道。M市的R区与J县地方政府对此方案表现出极大的兴趣，虽然政策明确规定只能租赁不能上市买卖，但这在两区县政府看来，集体建设用地上允许建造住房是较为根本性的变化，把握住机会即可赢得更大的发展。这两个区县都依托区县级平台公司流转村庄集体建设用地，之后村庄以土地款入股，与平台公司成立新公司来共同投资并运营项目。

在租赁房项目的选址阶段，两个区县即体会到将多种治理目标转化为理想的地类清晰、功能层叠的空间形态所带来的实际困难。按照中央精神，试点应该同时满足如下要求：在城乡统筹层面，要聚焦市场需求支持城乡经济发展，项目应安排在人口集中度高、市场需求旺盛的区域，如工业园区、高新产业园等周边；在耕地保护层面，试点应该以存量土地为主，不得占用耕地；在环境保护方面，试点应符合环境保护规划，不得占用林地、河道等。这些要求体现了国土部门、发改部门、城市规划部门与环保部门对于同一块耕地的不同治理目标，现在它们都要同时在一张图纸上以图层叠加的形式得到体现。

J县积极响应试点政策，在正在建设的航空产业园区边上选了一块8亩左右的现状集体建设用地，为产业园高管提供住宿，没有占用耕地，同时符合城乡统筹发展与耕地保护的治理目标。然而这一方案和生态保护红线相冲突：这块地在河道枢纽上，必须要做绿化以实现生态保护的土地用途。 由于在选址阶段就无法满足“多规合一”政策的要求，J县的租赁房试点最终搁浅。

R区在选址时遇到了类似的难题。R区将试点放在区内最大的产业园附近以体现城乡统筹的目标，目标也是为园区高管提供住宿。生态保护的要求也构成挑战：产业园区附近的M市第二绕城高速公路两侧500米为生态隔离带，此范围内不得新批建设项目，不得新建建（构）筑物。在满足前两个条件的基础上，试点占地还必须是“现状集体用地”，不占用耕地。实际上，规自局的选址正是遵循将这三条要求转化为图层并进行层叠的工作逻辑，“当时围着绕城高速五百米范围选了一圈，只有那个村有现成10亩左右的建设用地”（R区规自局L副局长），然而这10亩的现状集体建设用地并不是空地，而是H村村支部的所在地。在多重条件的层叠下，这是唯一一块可用的土地。在区政府和乡镇政府的说服之下，H村村委会最终决定将村支部拆除支持试点建设。土地挂牌后，R区负责投资农业和环保的平台公司RO流转土地，H村取得土地款后以土地款入股，与RO平台公司成立新公司，H村作为大股东占51%的股份，平台公司作为小股东占49%的股份。项目于2020年竣工，建成98套公寓，于2021年开始对外出租。然而，R区试点项目的收益远低于预期。2021年和2022年都只有少于10户入住，为吸引租户，房租标准逐年降低，每平方米租金从23元逐渐降为8.9元。

租赁房项目在运营阶段的挫折进一步反映出清晰分类、功能层叠的空间模板在现实落地过程中可能给土地开发者造成的困难。首先，“基本农田”这一清晰划分的地类对土地开发造成了较大影响。R区的每一块基本农田自2015年起都以图斑的形式被录入数据库，并伴有详细的地理坐标，和卫星图片叠加后即可探测到违法用地的行为。然而，这一客观、清晰和透明的分类过程实则充满了妥协和矛盾。R区89%的农田根据上级要求被划为基本农田，在巨大压力下各主管部门首先考虑的是最大程度保存原有建设用地地块，这就意味着建设用地周边的地块几乎全部都划为基本农田。建设用地可以用来发展产业，然而产业落地之后发现身处“孤岛”，周围既无法修建道路，也无法修建配套设施。租赁房项目不仅在选址阶段受到“不得占用耕地”的限制，在运营过程中也由于基本农田保护的限制而无法修建配套设施。

其次，图像上可以完美层叠的治理目标，在现实土地开发的过程中可能相互矛盾，在这一案例中集中体现为环境保护和城乡统筹发展这两大目标之间的张力。为体现城乡统筹和城乡融合的目标，实现农村土地与城市工业资本、人才的有机结合，租赁房选址于距离R区产业园1公里的H村，旨在服务产业园的高管，成为其工作日的驿站。租赁房的内部设计和施工标准都高于周边出租的房屋，价格也具有竞争优势，然而让高管租户望而却步的是，租赁房周围缺少配套的公共服务设施。这是因为出于生态保护的要求，附近高速公路两侧500米的绿化带内不能有任何建筑，再加上H村处于L山生态保护区，根据M市L山区生态保护专项规划，此区域内不能进行土地开发。

自第二次全国土地调查以来，中央政府基于土地数据形成的空间监管，已构成地方政府日常工作的重要背景。地方政府由此发展出一系列策略来应对中央政府的空间治理以实现项目落地与经济发展。然而本研究表明，地方政府出于惯性而采取的一些应对策略在现阶段的空间治理过程中逐渐失去效力。

面对严格分类分层的空间管控对项目的束缚，村级组织试图绕过生态保护规划为租赁房提供配套设施，但这种“打擦边球”的尝试很快被卫星遥感捕捉到并被镇政府制止。H村支部X书记尝试的是最容易“打擦边球”的采摘园，期望采摘园可以为租赁房的高管租户提供周末娱乐去处。H村的360亩土地流转给了一位浙江的老板种杨梅，并且开发了酿酒和采摘业务。2020年以来M市郊区的采摘园客流激增，浙江老板和X书记都认为这是发展乡村餐饮的好机会，但在果园里建造餐厅是违反土地法规的，于是双方合计，在果园边上支起一个大棚，在大棚下面搭灶做饭。这种“蒙混过关”的做法是基层土地开发长期以来应对遥感监控的方法，例如在高速路上覆盖泥土，种黄豆待其发芽冒充耕地；或是将违法占地的工厂房顶刷成绿色以“蒙骗”卫星。然而卫星遥感技术在土地治理领域的运用日益精进，杨梅园搭起的大棚马上被卫星拍到。镇政府在得到消息之后并没有选择和村干部“共谋”以实现采摘园的经济效益，而是立即下令拆除大棚。“真的只是很小的一块灶！镇里马上派人来拆掉了，说占了耕地。”(H村支部X书记)

RO平台公司作为R区农业农村区域的产城综合运营商，主要从事乡村振兴类土地整治、水环境治理、新农村基础设施建设等业务，是区政府在农村土地开发领域的重要推手，虽然在名义上作为小股东参与租赁房项目，却是项目的主要策划者和推动者。RO平台公司在应对空间管控方面也做出了一番尝试，例如试图绕过租赁房项目在城乡统筹这一维度上的要求，把租赁对象的定位从工业园高管改变为具有刚性过渡需求的拆迁户。H村所在的乡镇在开发养老中心，产生了一批拆迁户，这些拆迁户的安置房还在修建之中，所以产生了租房的需求。和企业高管相比，拆迁户对配套设施的要求低，甚至连床、桌子等家具都是自带的，租赁房项目还可以节省一笔家具开支。

变更租赁房纸面上的目标群体，这种变通策略也是地方政府应对空间管控的典型做法。在“增减挂钩”“农民上楼”的过程中，由于地图只显示耕地和宅基地的总面积增减情况，并不记录土地实际的权属，在满足人均最小安置面积的基础上，乡镇政府经常以在地图上调动农户的方式，最大程度整合不同村庄的资源，例如将其他村庄的农户搬迁到某个村庄的集体居住区以节省土地指标。然而这一次，“偷梁换柱”的计划并没有能够实现。这是由于空间模板对空间的理想刻画细致到了房屋权属，使得卫星遥感基础上的土地分类视野扩展到了建筑内部。为了遏制以租代购等违法行为，国家要求租赁房项目的租客到房产交易中心登记并签订合同。虽然这一举措并无意限制某一类人群的租房行为，但它确实勾勒出理想的租客形象，即可以理解法律与合同，且熟悉市场化租赁规则的人群，换言之，是有城市生活经验的人。“安置户都是山上下来的，自己名字都写不来，谁给你搞这个？”（RO平台公司Y副总）然而能够自主登记和签订合同的“城里人”，却并不想住在缺少配套的租赁房里：R区产业园的高管们几乎全部选择了单程通勤1小时回到M市内的家中。区平台公司也并没有像原先一样变通，而是以签订交易中心的合同为重要前设条件寻找具有资质的租户，并以能够一次性签订一整批合同的企业为理想租客，从而符合空间模板对于建筑内部权属的规定。2024年，平台公司开始与一家研究机构商定整租意向，但后者显然具有远高于零散租户的谈判能力，在谈判期间即将租金压低至一半以下。

在认识到生态保护和城乡统筹的矛盾很难根本解决后，区平台公司重新定义了租赁房试点的经营价值：为区平台带来国家奖补资金产生的现金流，以及未来可以成为区平台的固定资产以增加其融资能力，进而以现金流和借贷支撑租赁房呈现理想的空间模板，体现与加强区政府的政治合法性。

目前看来，这个项目的重要目的就是提供现金流。这个指的是国家奖补，这个项目有600多万。（问：但是项目的总成本有几千万，600万的奖补也起不了大作用吧？）你要知道平台公司给政府做的好些项目都是打欠条的，没有一点现金流。这600多万是实实在在地打到我们账上的钱。（RO平台公司Y副总）

现在这个（负责租赁房项目运营的）新公司就是靠注册资金和奖补资金在运转。（RO平台公司C副总）

除了提供“真金实银”的现金流，平台公司从另一个角度挖掘了这个缺乏日常经营收入的试点项目的作用：公司将其作为固定资产以进一步增加平台的借贷能力。随着中央政府对于地方融资平台监管的加强以及融资平台公司的市场化转型，负债率（欠款/资产）成为银行借贷的重要指标。对于地方融资平台而言，若想控制负债率，除了减少欠款，还要增加资产。既然租赁房无法以租金的方式缓解现金流的压力，那么不妨将其作为固定资产并表，降低公司的负债率以进一步增加借贷能力，支持公司对于农业农村项目的投资。按照RO 平台公司的估算，资产评估的价格大致可以翻两番（RO平台公司Y副总）。当然，相对于平台公司文旅板块的总资产，租赁房项目对于公司整体借贷能力的作用微乎其微，但将其作为固定资产多少能够对公司运营有一些贡献。

然而，对于租赁房试点项目的重新定义使得平台公司对于经营租赁房本身进一步失去兴趣，而租赁房产生的租金却是村集体最关心的收益，这就使得二者在重大决策上持续产生矛盾：H村对会议内容越来越多涉及和具体经营无关的金融决策表示不解和不满，寄希望于RO平台公司利用政府平台公司身份争取对生态保护规划做出调整，并进一步投入资金改善租赁房周边的配套条件。RO平台公司已经明确表示现状下租赁房的市场价值极低，要改善其经营状况需要付出极大的成本，因而拒绝了这一诉求。RO平台公司对村庄发展诉求的拒绝使得H村村民产生了被欺骗的情绪，村支书开始以大股东身份拒绝在公司的若干决议上签字以争取村庄利益。

案例显示，分类清晰、图层功能叠加的空间模板在实现过程中遭遇了种种困难，这些困难源于基本农田划定的历史影响，以及城乡统筹与耕地保护这两个图层之间的内部矛盾。村集体与区政府初期“打擦边球”的尝试都延续了前期地方政府应对中央政府空间治理的策略，以绕开空间治理、推动当地经济发展、实现村集体土地收益为目的。但这些尝试最终让位于呈现空间模板以获取合法性的新逻辑，平台公司以国家的奖补支撑这一展示，而此时的项目已经与发展当地经济、提升村集体收入的初衷有了距离。

上述案例讨论了区县级政府主导平台公司应对空间模板的策略和结果。与之相比，参与乡村建设的投资者策略更加灵活，构成了另一类行动方式。近年来，社会资本利用农村土地改革政策，踊跃下乡投资农村土地开发，打造了多样态的农文旅融合土地利用模式。社会资本对农村土地的开发同样通过制图术被纳入国家的垂直视野，为了呈现耕地的清晰分类，以及耕地保护与文旅开发并行不悖的空间模板，社会资本在用地与资金方面遭遇了不小的挑战。

“田园综合体”是近年来农村集体建设用地开发、发展农文旅融合的重要尝试，其概念本身就凸显了国家对于农村土地地类明确分类、功能清晰分层的要求。2017年“田园综合体”作为农村新型产业发展的亮点举措被写进中央一号文件，同年，财政部印发《关于开展田园综合体建设试点工作的通知》，指出农村文旅要在严格执行耕地保护的基础上探索一二三产业的“三产融合”，推进农业产业与旅游、教育、文化、康养等产业深度融合。

2019年3月，R区成立乡村振兴推进中心，推动文旅融合项目落地。仅2019年，该区10亿元投资以上的乡村振兴项目就计划落地10个。本研究跟踪调研了M市R区三个田园综合体项目，分别是“我们的郊野”主题公园、“梨花山”高端民宿，以及“千祥”康养机构。

田园综合体流转土地规模和投资规模巨大，以“我们的郊野”项目为例，项目流转了4200亩土地，地跨R区四个村，总投资额约16.33亿元。作为一个田园综合体项目，“我们的郊野”体现出严格的土地分类、明晰的功能分层和叠加。首先，项目区域内有大片的基本农田和林地，须严格执行基本农田保护和林地保护规划。其次，项目试图实现土地的多重功能：耕地的保护和开发（土壤改良、欧盟标准示范种植）、农产品加工和出口（利用国际快铁出口欧洲市场），以及文旅开发和城乡统筹（吸引市民群体消费田园景观）。

尽管规划尽显图层完美叠加的图景，田园综合体的实际运作还是面临和租赁房项目相同的挑战，即“基本农田”这一分类实践带来的现实困难，以及土地开发中不同图层之间的冲突关系。康养企业“千祥”流转了附近村庄的600亩农地，计划修建一条连通一期与二期园区的道路，用于园区之间人员和物资的运输，然而“千祥”流转的所有农地都被划为了基本农田。原本宽8米以下的农业道路还可以占用基本农田，随着基本农田保护政策的日益严格，现在农业道路也不被允许。原本筹划建设的园区道路只得停滞，这条路同时还是消防通道，直接关系着项目的消防验收能否通过。“我觉得这个划分真的不应该一刀切，要根据企业情况。如果企业运营得很好，就应该少分一点基本农田给它，保证它能正常运转，是不是？”（“千祥”股东L先生）

在田园综合体的开发中，“功能层叠”的困难集中体现为耕地保护和文旅开发的冲突。这一冲突首先体现为耕地保护的强政策和配套设施建设需求的矛盾。2021年财政部办公厅发布《关于进一步做好国家级田园综合体建设试点工作的通知》，强调田园综合体建设试点必须符合土地管理使用相关法律法规，防止耕地“非粮化”和“非农化”。“我们的郊野”为打造“打卡地”，将耕地变为草坪并竖立起一个巨大的白色风车磨坊，这一景观在一望无际的田野中十分显眼，确实引来众多游客打卡拍照。然而这一景观违规占用了耕地，被卫星捕获，项目被责令整改。财政部办公厅这一通知下发后，对于田园综合体中耕地地块的监控更加严格，大量利用耕地种植草坪打造景观的项目被要求整改。2021年，“千祥”养老中心经历了严控“非粮化”的政策，草坪被改造为稻鱼共生系统作为景观。

社会资本面临耕地保护政策与旅游配套设施开发的矛盾时，展示出了应对的技巧，这些技巧将配套设施的缺乏视为消费者与自然，以及与消费品的关联机会，实现了对于农村空间的“再定义”：

“玩”这个事，我们把它重新定义了一下，最早的时候旅游是个价值主动创造过程，比如你觉得我这地儿有什么玩的是因为我做了什么，所以才有得玩了。比如有个游乐场，或者像村里面，我得盖个什么景观，比如做个大佛。但现在到乡村旅游变成了一个“价值发现过程”。你觉得没得玩，但你看小孩，到山里头那种自然的乡野的环境里，他一天都不回来。他觉得扔小石子是好玩的，再比如帮着农民伯伯干活好玩。到冬天你觉得没得玩了吧，我们带着他到山上把秋收的时候没收的瓜找一两个就可好玩了……山上就蕴藏着巨大财富，农村本身有好多可以挖掘的。另外民宿这个平台也是一个很好的销售的口儿。比如S品牌都免费给我们提供音响、操作系统，然后M品牌也想把线下体验放在我们这里，像I家具也可以免费给我……因为他反正也在库里头搁着，到体验店他建的成本很高，一堆大妈跑去吃饭喝免费咖啡，中午躺床上睡觉，根本不是他的消费人群。到我这儿就是干干净净，消费人群在这儿住，深度体验，两天哪也去不了，就在这儿住。所有的产品都被使用，而且是被正确使用，你说他何乐而不为呢？ （“梨花山”项目的运营负责人J先生）

在“梨花山”的民宿运营中，景观配套（“游乐场、大佛”）的缺乏被重新定义为人与自然重新联结的机会（“山上就蕴藏着巨大财富”），交通设施的缺乏（“两天哪也去不了”）被定义为深度体验家具产品的机会（“被正确使用”）。民宿经营者将自然定义为市民短途郊游宝地，将民宿定义为市民消费家居产品的体验站。

如果说耕地保护和文旅发展这两个图层在用地上的冲突还可以使用空间“再定义”的技巧弥合，那么要同时维持这两个图层，使其呈现相得益彰的关系，则在资金需求上带来的巨大压力，会使社会资本更加难以应对。农业项目投资的体量大、周期长、风险高，投资者通常希望搭配资金回流快的地产业以平衡现金流，而“田园综合体”的政策要求不但规定“必须符合土地管理使用相关法律法规”，严厉打击违反《中华人民共和国土地管理法》的小产权房出售，还要求农业和旅游业的结合，而后者具有和农业投资相同的体量大与周期长的投资特点。这两个图层资金需求的矛盾使得田园综合体投资者的资金常年捉襟见肘。

“我们的郊野”项目打造2200亩优质果园，以欧盟标准种植，用羊粪做有机肥改良土壤。每亩的改良成本也达到了一万元左右，且需要每年持续投入。项目在旅游业上的投入同样巨大，为了得到建造民宿和其他配套项目的指标，公司先为所占地块农户修建安置房并复垦农田，其后又打造乡村图书馆和民宿等设施。项目的成本在2019年达到2亿元，到2023年接近7亿元。然而农业和旅游板块的回本速度都极其缓慢，两个板块的收入仅够维持园区的运转，无法偿还前期的成本。旅游业的高投入和慢回流在“梨花山”项目的运行中也非常明显。在运营商对农村空间成功的重新定义之下，M市民驱车一小时来到小院里过周末，旺季时房间需要提前两个月预订。客人们透过巨大的落地窗欣赏窗外的果园，在屋顶的浴缸中品嗅栀子花的清香，以每晚2000—3000元的价格来消费农村的风景。即使有如此稳定的现金流（“梨花山”的满房率可达70%—80%），根据项目负责人测算，民宿的回本时间也在十年以上。文旅投资对社会资本资金链的压力不仅仅来自改造农村空间所需的巨额基础设施投资，更来自集体建设用地贷款融资的困难。相比于国有建设用地抵押融资，银行普遍认为集体建设用地抵押的风险更大，因而在贷款数额上缩减了三分之二左右。例如，康养企业“千祥”辗转数家银行，因风险过大被拒绝多次，最后把1.5万平方米的房产抵押给担保公司做担保，才获得一笔1000万元的贷款。

面对巨大的资金压力，“我们的郊野”项目首先收缩了农业板块的规模，不但将农业主题儿童乐园外包给其他公司，还由于可以雇用的采摘人员有限而砍掉了一批桃树。“桃子都烂在枝头了，实在太多了”（“我们的郊野”项目S经理）。然而在公司看来，平账的最根本的方法还是将民宿以租代售卖出。

出售小产权房是农村土地开发中社会资本减轻现金流压力惯用的策略。在早年，社会资本投资的“增减挂钩”项目，由于修建集中居住区的成本较大，而整理出的土地指标要等到若干年后才能出售变现，在资金压力下，一些社会资本在集中居住区住宅楼中建商铺，然后违规出售以实现现金回流。这些商铺混杂在搬迁农户的住宅公寓之间，极大增加了上级监管部门土地督察的难度。然而，这种“鱼目混珠”的空间策略如今难以为继。“我们的郊野”这类包含小别墅的民宿开发项目是地方规划和自然资源局重点检查的对象，每一栋别墅的权属都清晰地呈现在系统中。在规划和自然资源局的严格管控之下，房屋的产权始终无法分割到买主个人，给交易带来了很大困难。规划和自然资源局的工作人员比较了解此中社会资本的困境：

集体建设用地的产业化项目是很容易亏钱的……这样投资的企业动辄就要投入上千万资金，所以一上来就要谈条件，要几十亩划拨用地之类的。而且报上来的项目基本都是小别墅之类的。一下都卡死了就没人来了，但不卡死的话谁来负责任？没有“政策托底”，又怎么敢真的批准？我们国土这边还是相对谨慎。(R区规自局Y科长)

2024年，“我们的郊野”项目被自然资源部查处，项目资金链断裂，进入破产重组流程。

要解决农业和旅游业同时发展给资金链带来的压力困境，“卖房”已绝非良策，于是一些社会资本转向了“卖指标”，将手头的田园综合体项目分成若干单元招商，让下一级的业主来承担资金链的压力。以SH公司为例，公司在R区F乡投资“增减挂钩”土地整理项目近20年，深度参与了土地整理后整个乡镇的城镇规划过程，并囤积了大量集体建设用地指标用于发展田园综合体及其他产业。然而SH公司逐渐意识到，自己消化这些指标十分困难，于是SH公司在囤积的建设用地周围大面积流转农地，打造出具有内部地貌差异（建设用地、耕地、林盘等）的连片土地，规划出不同的产业单元（民宿、康养、马术俱乐部），打造整体的业态，再引进不同的社会企业流转集体建设用地，由SH公司负责覆盖集体建设用地指标，准备资料，办理土地手续，报规报建。

然而，将图层重叠的资金压力向实力更加弱小的小企业转移，会进一步加剧土地使用不合法不合规的风险，并给村庄带来不利影响。例如SH公司引进的砖厂、钢材加工厂与食品加工厂造成了较严重的环境污染，又如同区DH村的大部分土地都流转给了一家社会资本，后者以“大园区”的经营方式再将土地分包给农业产业。这些产业虽然还在经营，但大多数都在非法占用农地建厂房用于生产，被相关部门查处，这导致企业拖欠和减少流转费（每年只能收到六至七成），并导致国家耕保基金停止向当地农户发放。

当农文旅融合的理想空间模板在现实中展开时，基本农田的划定会带来文旅经营的实际困难，而耕地保护与文旅开发的两个图层之间，无论在用地和资金方面都显示出矛盾。面对治理的垂直视野，社会资本在经营农村土地时相比地方政府更加“长袖善舞”。通过对农村空间创造性地重新定义，社会资本可以部分缓解在用地层面由耕地保护政策带来的文旅基础设施缺乏问题，但想要展现理想的图层重叠效果，往往需要超出投资者能力的资金支持。和地方政府类似，投资者也必须呈现理想的空间形态。社会资本出售小产权房以缓解现金流压力的传统策略在地方政府的严格空间管控下失效，只能依靠卖指标将图层重叠的资金压力分包到小企业，而后者更加无力承受这些压力，最终其违规用地行为损害了土地所有者——村集体的土地权益。

（一）制图术的技术局限

上述案例表明，制图术提供的空间模板受制于遥感科技与地理信息系统技术发展内在的矛盾，受限于特定的机构历史与技术前提，对于这些限制性条件的讨论应成为学术与政策讨论的重要议题。遥感技术将复杂的现实影像全部转换为像素点，再根据像素点之间的相似性将每个像素点归类到不同的地物类型，这一过程看似客观可复制，基本忽略了包括政治在内的复杂因素，但我们依然需要为不同的地物类型赋予意义，比如什么是“林地” 、什么是“棚户区”？而这一赋予意义的过程仍然高度依赖既有的社会过程，特别是国家管理机构的路径依赖，具有偶然性。在前述案例中，“基本农田”这一重要的地物类型的划定过程也是如此。基本农田的数量下达到各个区县、乡镇之后，地方政府受土地利用历史的限制，首先考虑的是最大程度上保存原有的建设用地地块，而将建设用地周边的地块几乎全部都划为了基本农田，这进一步导致产业落地之后成为缺乏基础设施的“孤岛”。基本农田在各个项目内的分布也具有偶然性，这种划定过程的偶然性和划定后果的重大影响形成反差，成为社会资本经营农村产业项目的重要障碍。

同样，地理信息系统工作的最重要原理之一——图层的重叠技术——也具有严苛的技术前提。层叠技术预设了不同图层之间的相互独立性，在此前提之下，图层叠加才有实际的意义。但现实中图层显示的变量之间经常有极大的关联性，比如，当评估社区的健康风险时，家庭贫困和房屋状况是作为两个不同的图层相互叠加的，然而这两个变量的关联就如植物与土壤湿度一样密切，将它们简单地进行叠加容易导致决策者得出需要将整个社区拆除的结论，忽略了在制度上讨论增加社会福利以减轻居民负担、依靠居民的行动力改善环境的可能性。

本研究展示的实例显示出图层之间相互矛盾的关系。“多规合一”和“一张图”改革要求同一块土地同时严格符合多个部门的治理目标，这正是图层叠加逻辑在政府决策中的体现，案例呈现了农村土地开发实践中各个图层（耕地保护、城乡发展以及生态保护）在现实中的矛盾给图层叠加带来的困难。无论是地方政府还是社会资本投资的农村集体建设用地项目，即使在选址或启动阶段可以同时满足治理的多重目标，在项目的发展中各个图层之间的矛盾也有可能发展和加剧。

（二）空间模板：土地治理的新逻辑

以往的研究将制图术理解为中央政府与地方政府权力博弈的工具，这一理解意味着制图服务于既有的空间治理逻辑，具有明确的目标：中央政府运用制图术监管地方政府的目的在于保护耕地，而地方政府运用制图工具与中央政府斡旋的目的或是扩展城市边界、获得新增建设用地指标，或是获得发展的权利和资源。这种理解依然是以增长和发展的逻辑理解地方政府的土地治理。这一视角可以用于解释本研究中地方政府和社会资本的某些策略，例如搭大棚炒菜做饭（“蒙混过关”）、以搬迁户代替高管入住高管公寓（“偷梁换柱”），以及售卖小产权房（“鱼目混珠”），在一段时期内，这些策略具有非常明确的目的，即绕开上级政府的空间管控，实现项目落地，促进经济增长。但这些策略在现阶段的农村土地开发中都已经失效，被地方政府和社会资本主动或被动地放弃了。无论是地方政府还是社会资本，最终的选择多是以一时的增长机会为代价，呈现由上级规划确定的类别清晰、图层重叠的空间模板形态。

本研究提出将制图术作为空间模板，意味着制图形塑了国家土地治理中新的治理逻辑：中央以类别清晰与图层重叠的空间形态作为地方政府与社会资本合法性的确证，而呈现这种空间形态本身成为和经济发展同样重要的治理目标。地方政府要同时保证地方平台公司投资的项目与引进的社会资本投资的项目都呈现合规的空间形态。一方面，呈现边界清晰的耕地日益成为主管领导的重要职责，目前耕地保护已经上升到和生产安全同一级别，并施行“党政同责、失职追责”政策。另一方面，当重叠的多层功能中任何一层出现问题时，主管领导也会被问责。通过这一套明确的追责制度，由制图术设定的空间模板成为经济增长之外，农村地区空间治理的重要目标。

在政府间关系研究中，以中央—地方政府为主轴的政府内部运作逻辑不仅对于地方政府的行为有重要影响，而且构成了整体性的社会风貌和思维模式。既有研究以各级政府控制权的分配组合勾勒政府运作的内在逻辑；中央政府通过财政集权改革改变地方政府行为，却刺激了地方政府谋取制度外资源，以财政和金融手段经营土地开发；国家治理通过实施项目的系统过程（“项目制”）确立了一套新的整体性的国家社会体制联动运行的机制，项目制作为一种思维模式，影响着国家、社会集团，乃至具体个人的行动策略。空间模板也呈现出中央—地方关系的内部逻辑对整体性国家—社会联动机制和社会风貌的影响。空间并不仅仅是政府间关系发生和展开的容器或争夺的对象，在制图术的实践中，空间本身反作用于基层政府的行为模式。同样重要的是，这种作用的方式并非西方理论中空间作用于资本主义生产，或权力生产的方式，正如“人法地”的治理理想所显示的，空间的安排在中国的国家治理中历来都具有强烈的道德性和模范性色彩。地理信息系统等科技手段的普及和利用，并未改变空间安排的道德性，耕地保护、环境保护和城乡经济社会发展附带的政治诉求，在空间模板中更加强烈地显现了出来，成为地方政府在增长与发展之外的另一重合法性来源。

（三）校正制图术

无论是遥感技术的地物分类，还是地理信息系统的图层叠加，都无法摆脱技术内在的路径依赖和前置条件，这也导致国家机构依据来自“天上的”垂直视野做出的决策与地面的真实情况难以避免地存在差距，成为一套自参照（self-referential）的抽象系统：数据“经过内部逻辑链条的多重折射后，可能会离社会事实越来越远，但它的合法性却越来越强”。在地理信息系统技术的运用层面上，减小这种差距需要依据“地面真实”（ground-truth）校准地理信息系统，即研究者通过实地探访和物理测量来确定遥感数据和地理信息系统决策的准确性。

近年来，一部分社会科学研究者倡导在社会层面上展开相关校准工作，以基层民众在实践中的知识，去校准制图术对于空间的抽象理解，即所谓“社会地面真实校准”（social ground-truthing）：社会科学研究者运用入户调查以及民族志研究方法，记录在垂直视野之外的复杂社会事实，吸纳不同社会阶层群体对于空间的理解。一个较为经典的案例是，印度林业部门注重伐木业的潜在产量，而忽视森林的传统用途，例如食物收集和放牧，因而用树冠密度定义森林的生长状况。而使用参与式观察方法获得的当地居民对于树林的分类法，则显示一些被地理信息系统定义为森林的地块，实际上长满了入侵物种，在当地人眼中是典型的“荒地”。在另一些研究中，研究者不仅以纳入社区意见的方式，更以赋能社区的方式校准GIS的垂直视野，他们培训社区居民分析和解读卫星图片，并使用技术工具表达自己的诉求。一些典型的例子包括缺水村庄诉诸反地图制图（counter-mapping）的技术，制作与国家机构不同的地图，自主设计灌溉体系以反抗优先考虑富足地区用水需求的官方计划。这些将基层社会纳入技术校正过程的方法可以有效地阻止制图术变成一套自参照的抽象系统，重新服务于社会经济发展的目标。

在本研究所展示的农村土地开发过程中，基层社会对于制图术的校正作用还有待进一步发挥。由于制图术规定的空间形态成为地方政府和社会资本合法性的来源，地方政府与社会资本都有极大的动力解决制图术的内在张力，但二者努力的目标都不是使制图术符合地面真实，而是使得地面真实呈现出制图术构想的理想空间形态。地方平台公司将租赁房项目的意义界定为获得国家奖补资金和增加固定资产融资能力，社会资本重新定义农村空间，卖小产权房或卖指标，都是为了使得地类清晰、多重功能层叠的空间形态能够维持。但这种种努力有可能使得农村土地开发远离村庄和农户的诉求：以文旅、养老、租赁房产业撬动经济发展，带来土地流转收益和就业机会，而导致村庄对土地的控制权减弱和经济利益受损。村集体和农户作为土地的所有者和使用者，在两个案例中都对制图术运作的过程缺乏理解，也尚未展现出校正制图术的能力。

自然资源部与农业农村部联合发布、于2025年10月1日开始施行的《永久基本农田保护红线管理办法》（以下简称《办法》）展现了由中央政府校正制图术的意图和能力。《办法》一经发布即引起地方国土部门的强烈共鸣和期待。永久基本农田划定之后基本不允许任何更改，由此带来了本文所呈现的一系列限制。而《办法》允许纠正划定基本农田时的技术错误，允许田间道路等基础设施配套建设对永久基本农田布局做局部调整，最重要的是每年度都可以对基本农田进行布局调整。这些规定极大地缓和了空间模板中呈现清晰地类的内在技术局限：管理机构的路径依赖及历史的偶然性，以动态调整的方式使得地类划分可以与地面真实的变化相互匹配。相比呈现清晰地类，图层重叠技术的地面真实校正涉及多部门与条块之间的复杂关系，如何让这些复杂的关系在空间上有所显现，而不简单预设图层彼此独立、不强行要求其简单叠加，是下一步校正制图术的重要问题。

需要指出的是，本研究聚焦于M市的农村土地治理经验，而M市作为我国农村土地改革的“试验田”，有若干鲜明的特点，例如，地方政府与社会资本对于土地改革积极拥抱、乐于创新的态度；经历了土地确权、“增减挂钩”、“农民上楼”等数波改革的洗礼，当地政府与下乡社会资本对于国家的空间治理技术较为熟悉，逐步发展和积累了一系列应对之策。这些鲜明的特点是理解本研究中地方政府与社会资本应对国家垂直视野发展出的种种策略的重要背景。

本文的结论对于我国现阶段土地治理具有如下启发：首先，以制图术体现的空间模板为来源的合法性，可以有效制约地方政府和社会资本单纯追求经济增长而危害粮食与生态安全的实践，引导地方政府实现土地综合整治的目标。其次，制图术作为一种具有内在技术限制的工具，其运用需要配以“地面真实”的校正机制才能纠正自参照的抽象逻辑。我们要警惕地方政府和社会资本在寻求合法性的动机下以制图模板校正地面真实的“反向校正”及其带来的社会风险，确保村集体在制图过程中充分知情和参与。最后，中央政府正在逐渐承担校正制图术的职能。土地治理服务于社会发展的目标不应被现代制图技术的内在限制所制约，如何校正图层重叠的简单逻辑，允许多部门和条块之间复杂的关系在空间上得到表达，是社会科学工作者可以通过研究地面真实，助力中央政府实现校正功能的重要课题，其最终目的是使空间技术逐步推动国家治理与社会发展相适应，成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要手段。

〔本文注释内容略〕

清华大学中国农村研究院

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