《2026低空安全白皮书》(附下载)

一、白皮书定位与核心定义

白皮书将低空安全界定为：在低空飞行及其相关活动中，通过法律制度、技术保障、运行管理、安全管理和应急处置等综合措施，将安全风险持续控制在可接受水平，从而维护人民生命财产安全、公共秩序和国家安全的系统保障能力和安全有序运行状态。

这一定义包含三层要义：

• 能力维度：通过法规标准、适航管理、运行控制、技术保障、监督执法和应急处置形成系统化保障能力

• 状态维度：使风险持续保持在可接受水平，维持安全有序运行

• 目标维度：保障人民生命财产安全和公共利益，维护公共秩序与国家安全

白皮书以低空安全为总体视角，以航行安全为重点维度（公共安全、信息安全、产业安全、国家安全在后续版本专题展开），以安全管理为研究主线，回答"依据什么管、如何构建管理体系、由谁来管、管什么、怎么管"五个核心问题。

图低空安全概念框架图

二、低空安全五维构成

低空安全五维构成

图低空安全五维体系结构图

低空安全六大特征：

系统性——多要素耦合体系安全

融合性——航空技术与数字技术融合

差异性——分类分级管理

数智性——数据驱动与智能决策

动态性——风险随场景动态变化

战略性——关系国家安全与产业竞争

图低空安全的特征结构图

三、法律规范体系

白皮书从五个层面梳理了低空航行安全管理的规范依据：

图低空航行安全管理法律规范体系架构图

3.1 国家法律

以新修订《民用航空法》（2026年7月1日施行，首次对低空经济专门规定）为核心，辅以《安全生产法》《治安管理处罚法》（2026年1月1日施行，将无人机"黑飞"纳入治安管理）、《国家安全法》《反恐怖主义法》《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》《测绘法》《气象法》《产品质量法》《标准化法》《保险法》等15部法律。

3.2 行政法规

以《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》（2024年1月1日施行）为基础，配合《飞行基本规则》《通用航空飞行管制条例》《无线电管理条例》《民用机场管理条例》《民用航空安全保卫条例》等9部法规。

3.3 部门规章

覆盖CCAR-21（适航审定）、CCAR-92（无人驾驶航空器运行安全）、CCAR-91（一般运行规则）、CCAR-61（驾驶员资质）、CCAR-138（通用机场）等20部规章。

3.4 标准规范

• 强制性国标：GB 42590-2023《民用无人驾驶航空器系统安全要求》、GB 46761-2025《实名登记和激活要求》、GB 46750-2025《运行识别规范》

• 行业标准：MH/T 4055系列低空飞行服务系统规范

• 团体标准：T/CICC 27001-2025《低空安全术语》

• 国际标准：ICAO附件19、ISO 21384系列等

3.5 地方性法规

北京、深圳、珠海、山东等地已出台专项立法。十部门联合印发《低空经济标准体系建设指南（2025年版）》，围绕航空器、基础设施、空中交通管理、安全监管和应用场景五个核心领域规划标准体系。

四、"一二三四"管理体系框架

这是白皮书的核心创新——提出低空航行安全管理"一二三四"体系框架：

图低空航行安全管理“一二三四”体系总体框架

4.1 一体统筹

构建统一的低空航行安全治理体系，统一安全目标、协调法规标准、推动平台互联、完善统一接口与依法共享机制。

4.2 两大原则

• 安全优先（价值排序）

• 风险驱动（基本方法）

4.3 三维协同

纵向治理层级：

纵向治理层级

横向协同要素：

横向协同要素

图三维协同治理体系

4.4 四项能力

四项核心能力

形成"感知-研判-控制-处置-改进"管理闭环。

图低空航行安全风险治理四项能力闭环模型

4.5 五项核心治理原则

1.安全发展统筹推进

2.风险分级精准施策

3.协同治理系统推进

4.数字赋能智慧治理

5.包容审慎创新友好

4.6 管理逻辑三阶段演进

传统阶段：准入管理——解决"能不能飞"

规模化阶段：运行管理——解决"如何安全运行"

智能化阶段：风险管理——解决"运行风险是否可接受"

图低空航行安全管理逻辑的演进示意图

4.7 体系安全能力演进

• 安全链（低密度）：单一风险闭环

• 安全网（中密度）：多链协同

• 安全体（高密度）：多网融合、人机协同、内生自治

五、管理主体与职责

5.1 三级管理主体体系

三级管理主体体系

白皮书特别强调：低空飞行综合管理服务平台仅承担业务受理、信息交互、运行监视和协同支撑功能，不因平台建设而取得行政许可、行政处罚或空域管理职权。

5.2 六大协同机制

1.信息共享

2.风险会商

3.联合执法

4.军地民联动

5.央地协同

6.社会共治

六、管理对象

图低空航行安全管理对象总体架构

6.1 低空航空器本体安全对象

航空器分类管理：

• 传统通用航空器：适航审定+维修体系

• 无人驾驶航空器：五类分级，实名登记+远程识别+分类适航

• eVTOL：有人/无人驾驶方式确定审定路径，关注电推进和自主飞行系统安全

• 特殊航空器：风险导向专项管理

机载载荷五类管理：信息获取类、喷洒投放类、悬挂牵引类、危险品类、新型模块化载荷。

责任主体：生产者（唯一产品识别码、缺陷召回）、所有者（实名登记、持续适航维护）。

6.2 运行安全对象

• 运行主体：通用航空运营企业（运营许可+SMS）、无人驾驶航空器运营企业（运营合格证+CCAR-92三类运行）、eVTOL运营企业（运行控制中心+SMS+责任保险）、个人类（驾驶员执照/操控员执照）

• 低空基础设施：起降设施（通用机场/无人机起降场/eVTOL垂直起降场）、信息基础设施（通信导航监视气象）、质量技术基础设施（试验验证+检验检测）

• 飞行服务保障机构：A/B类飞行服务站、民用无人驾驶航空器航行服务提供方（USS）

• 低空运维数字系统：运行管理平台、通信导航监视气象系统、智能网联系统、数据资源系统、人工智能与自主飞行系统、安全防控数字系统

6.3 空域安全对象

• 空域资源：空域结构、低空公共航路、飞行区域

• 安全防护设施：探测、识别、干扰与拦截设施（须法定授权）

• 运行环境：空域秩序、电磁环境、通信导航监视环境、航空气象环境、地形障碍环境

6.4 全生命周期管理8环节

设计研发 - 制造生产 - 适航审定 - 登记与身份管理 - 销售交付 - 运行运营 - 维修保障 - 退役处置

七、四类管理手段

图低空航行安全管理的四类手段

四类管理手段

八、当前挑战与未来展望

8.1 四大层面挑战

法规制度层面：

1.新技术、新构型和新运行模式不断出现，现有法规制度仍需持续适配

2.异构低空航空器融合运行需求不断增长，空域组织、飞行间隔、冲突管理等规则仍需完善

3.低空运行主体和责任链条日益多元

4.标准供给与法规管理衔接不够

技术能力层面：

1.复杂环境连续感知能力不足

2.非合作目标识别处置困难

3.网络和数据安全风险上升

4.平台跨域互联协同不足

治理机制层面：

1.跨部门协同需细化

2.央地管理能力不匹配

3.多元主体参与机制有完善空间

资源保障层面：

1.空域精细化配置不足

2.复合型人才缺口大

3.基础设施统筹性待提高

8.2 五个完善方向

1.健全法规标准体系

2.强化技术支撑能力

3.创新协同治理机制

4.夯实基础设施保障

5.加强国际规则对接

8.3 三大转型趋势

管理理念从"被动响应"向"主动塑造"转型——风险预防前移至设计和规则制定阶段

治理结构从"分散管理"向"协同共治"转型——纵向贯通+横向协同+社会共治

运行方式从"人工管控"向"智慧治理"转型——多源数据融合+智能辅助决策+全闭环防控

8.4 目标节点

到2030年，围绕法规标准完善、平台互联、基础设施、管理能力和市场化机制五个方向取得明显成效。