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第八节课新时代基层治理
材料一：中国之治的基层支点
“基层强则国家强，基层安则天下安，必须抓好基层治理现
代化这项基础性工作。”习近平总书记在贵州省贵阳市金元社区
考察调研时的重要指示，被镌刻在社区广场的纪念石上。这彰显
出中央对新时代基层治理工作的高度重视，对加强和创新基层治
理提出更高要求。
如何有效统筹资源、力量，健全基层治理体制机制？如何从
沿用传统管理手段转变到应用现代治理方式？如何激发基层干
部担当作为，让基层群众收获更高满意度？一个个考题摆在面前，
一张张答卷要作答。
党的十八大以来，我国加快推进基层治理新旧模式的转换和
治理重心的下移，瞄准基层治理短板，持续探索解决之道。中央
一份份深思熟虑、有的放矢的重磅文件不断出台；各地各部门在
将服务、管理下沉基层的同时，切实为基层减负；广大基层干部
群众以首创精神探索新路径，施行了不少管用、有效的新机制、
新举措。
十年励精图治，中国之治气象万千，基层底座更加坚实：过
去一些软弱涣散的基层党组织面貌一新，凝聚力、战斗力增强；
城乡居民的参与意识、自治能力普遍提升，法治意识、文明新风
不断生长；在脱贫攻坚、乡村振兴、疫情防控、防汛抗旱等攻坚
克难主战场，基层治理效能得到了检验和重塑。
基层稳，天下安。在党的二十大即将召开之际，《半月谈》
编辑部在深入调研各地生动实践的基础上，从“重心下移”“党
建引领”“三治合一”“多元共治”“科技赋能”“松绑减负”
“协同推进”“试点扩面”八个方面进行梳理，从中探寻十年来
各地基层治理的发力点和亮点，解析中国之治的基层密码和底色。
这一系列鲜活经验、丰富成果深刻昭示：基层善治是国家治理现
代化的牢固基石，是新时代中国之治的有力支撑。
党的十八大以来，中央持续推动管理服务下移、权限下放、
资源下沉，各地不断探索机制创新和体制变革，变“治理末梢”
为“治理靶心”，力求落实人财物向基层倾斜，基层责权利相匹
配。推动治理重心下移，是对既有社会治理结构的调适与重塑，
是固底板、补短板的强基之策。重心下移，旨在夯实大国治理之
基，保证基层事情基层办、基层权力给基层、基层事情有人办。
中央文件不断出台，
治理重心下移纳入顶层设计
基层治理是国家治理的“最后一公里”，如果治理力量薄弱、
服务供给不足，基层治理往往就会面临低效失效的挑战，直接影
响群众的获得感幸福感。
上世纪60 年代，发动和依靠群众，坚持矛盾不上交的“枫
桥经验”给人启示。沿着这一思路，要把矛盾化解在基层，营造
政通人和的社会氛围，就要让基层有处理问题的工具和资源，并
且要有合理调配资源的能力。推动治理重心下移，是基层治理现
代化的现实需求。
2014 年全国两会期间，习近平总书记在参加上海代表团审
议时指出，社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理
能力强了，社会治理的基础就实了。
在推动治理重心下移进入高层决策的视野后，各地依据地方
实情，一场重心下移的治理实践拉开序幕：北京启动“街乡吹哨，
部门报到”工作，放权街乡，让职能部门围着基层转；湖南开展
“强镇扩权”改革试点，将百余项县级权限下沉试点乡镇；浙江
温岭激发基层活力，将“民主恳谈会”机制纳入公共政策制定过
程……
2017 年，党的十九大报告明确提出“推动社会治理重心向
基层下移”。党的十九大之后，多份重要文件陆续出台，全面回
答了治理重心如何下移、下移什么的关键问题。2018 年，《中
共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出，“推动乡村
治理重心下移，尽可能把资源、服务、管理下放到基层”；2019
年，中共中央印发《中国共产党农村基层组织工作条例》提出“构
建权责相称、简约高效的基层管理体制”。
2021 年，《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理
能力现代化建设的意见》从操作层面上对治理重心下移作出了更
细化的布局安排。此外，中央《关于推进基层整合审批服务执法
力量的实施意见》《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的
指导意见》等多份文件，均强调事权、财权需切实下沉基层，为
基层治理提供坚实保障。
权限下放：
权责匹配，事权财权不缺位
推动社会治理重心向基层下移，必须让基层有职有权有物，
按权责相称原则调整基层责、权、利关系，在人、事、财上向基
层放权赋权。
自治理重心下移的改革实践推开以来，各地向基层赋权增能
效果显著。“放管服”推进之下，行政审批权限逐级下放，乡镇
（街道）便民服务中心覆盖率达到95%以上，全国88%以上街道
被赋予了应急处置权，全国99.8%的社区工作经费纳入财政预算，
向县区转移支付力度持续加大……数据有力说明，多项权限正在
向基层流动，越来越多的治理事项在基层就得以解决。
——下放事权，让看得见的人管得着。重心下移优化改造治
理结构，其中一个显著改变就是把治理“长线”切分为多段治理
“短线”，降低治理成本。
基层一声哨响，各职能部门闻声而动，迅速回应基层诉求。
2018 年，从北京城郊平谷区走出的“街乡吹哨，部门报到”机
制被列为北京市“一号改革课题”，并推广至全国。山东临沂市
兰山区搭建起这一机制后，赋予镇街公共事务综合管理权、对区
直部门的考核评价权、征得同意权、规划参与权、重大决策和重
大项目建议权等五项权限。“以前基层干部要靠关系‘求’部门
帮忙，现在是我们‘吹哨’，他们‘报到’，95%以上的诉求在
一线得到解决。”兰山区一名基层干部说。
行政力量向基层一线下沉，基层执法、司法力量也持续加强。
在湖南，“强镇扩权”改革试点稳步推进，县级11 部门600 多
项行政处罚权在乡镇一级集中行使；在山东淄博，“流动法庭”
行走在大山深处，把国徽挂在果园、山路上，司法力量直接下到
一线解决群众纠纷；在重庆，部分区县司法、公安、行政系统联
合成立“三调合一”中心，由退休政法干部、干警和基层干部组
成调解队伍，集中、定点在基层一线开展调解工作。
——下放财权，让“巧妇”有米可炊。“省级财政喜洋洋，
市级财政勉强强，县乡财政喊爹娘”，基层干部口中的顺口溜反
映出部分县乡基层财政吃紧的问题。“手中没米，唤鸡不灵”，
如何把蛋糕往地方基层多切一点，关乎基层建设和民生保障。
党的十八大以来，中央向地方基层转移支付力度持续加大，
2022 年，中央财政对地方的转移支付比上年增加约1.5 万亿元，
增长18%，增幅为近年来最高。中央财政安排支持基层落实减税
降费和重点民生等转移支付预算1.2 万亿元，帮扶基层民生保障、
向县级财政倾斜成为转移支付的部署重点。
中央向基层“输血”，基层也通过机制改革积极“造血”。
安徽界首市大力推进乡镇财政体制改革，设立乡镇二级金库，还
乡镇政府一级财权，逐步解决基层任务多、责任大、财权小的“老
大难”问题。湖南浏阳市推行财政“双返”政策，将新增地方收
入的80%、土地出让金的80%返还乡镇。“办事不愁粮了。”当
地乡镇干部说，“如今乡镇财政分成是2010 年时的数倍，经济
建设和财政收入步入良性循环。”
——下放监督权，壮大基层监督力量，让权力始终为民所用。
没有监督的权力必然导致腐败，这是一条铁律。事权、财权下沉
基层之后，各地监督力量随之下移，确保重心下移下得稳、下得
实。
在村（社区）一级成立监察联络站，吸纳3000 多名群众成
为监察信息员；日常监督关口前移，建立基层公权力监督平
台……这是浙江绍兴上虞区打出的监督下沉组合拳。上虞探索出
“发动群众监督、运用大数据监督、强化乡镇监督力量”的基层
监督新路径，有效解决了监督力量薄弱的问题。
基层权力对接着千家万户，看似微小却关系人心向背。不少
地方探索编制基层公权力清单、明确公权力运行规范、促进上级
政府部门与基层自治组织之间合理衔接、以数字化手段促使基层
公权力公开透明运行，让权限下移在有序、规范的轨道上运行。
材料二：资源下沉：“千军万马”到基层
2018 年，《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》
专门提及推动治理重心下移。“保证基层事情基层办、基层权力
给基层、基层事情有人办”，这一表述掷地有声，体现出中央下
决心推进基层体制机制改革，将人才资源引向基层。
“到基层去，到一线去！”过去，人才资源缺失长期困扰基
层，基层喊渴却引不来“人才活水”。而今，基层的广阔天地正
吸引越来越多的人前来竞逐。大学生、青年干部、返乡创业者纷
纷涌入基层，在广阔天地各尽其能。
——编制活用，机制创新不逾矩。“减县补乡”，把编制沉
到基层去！面对乡镇街道一级人手紧缺的问题，河南提出“减县
补乡”的办法，在县域之内跨层级灵活调剂使用行政和事业编制。
这一机制在全省县域范围内广泛推开后，不仅极大缓解了基层人
手不足的问题，也让部分原本人浮于事的机关干部重拾干事热情。
截至今年初，河南全省156 个县（市、区）向乡镇（街道）共下
沉编制33699 名，平均每个乡镇（街道）增加编制15 名左右。
——制度成形，基层工作者队伍日渐壮大。选派驻村第一书
记制度、高校毕业生基层成长计划等持续推动人才涌向基层，渐
成制度化、体系化。基层肌体不断注入新鲜血液，基层干事力量
持续充实，基层队伍战斗力得以加强。“三支一扶”计划已累计
选派40 多万名高校毕业生到基层服务。从2019 年至2021 年，
全国40 所双一流高校毕业生加入选调生之列，历练在基层。
——工资保障，村居干部吃下“定心丸”。“现在每个月工
资能拿5800 元，要对得起这份工资，不努力工作可不行。”湖
北省武汉市一名社区书记说。2020 年，武汉出台《武汉市社区
工作者管理办法》，提出建立社区工作者岗位与等级相结合的职
业发展体系，并提供相应报酬。武汉市委组织部数据显示，武汉
市1.9 万名现有社区工作人员的过渡和定岗定级工作已基本完
成。按照新的薪酬体系测算，全市社区工作者人均月实发报酬增
长1800 元以上。
人才沉下来，待遇提上去。十年来，财政资源不断投入基层，
收入纳入财政保障体系，养老保险等保障逐渐落实，职业发展体
系渐趋清晰，村居干部实现“专职化”，生活“有奔头”，工作
“有劲头”。
——借力引凤，补齐基层事业服务短板。基层社会需求多元
而细碎，推动治理重心下移，提升基层公共服务水平，发展教育、
医疗卫生、文化等事业，是应有之义。要为群众提供精准化、精
细化服务，就要通过政府购买第三方服务、专业服务能力以强带
弱等方式，把为群众服务的资源交给与群众最贴近的专业化、社
会化组织去做。
在新疆，乌鲁木齐儿童医院牵头成立儿科专科医疗联合体，
覆盖南北疆33 个县市，49 个医院间医疗人才资源充分互动。在
湖南长沙，450 所义务教育薄弱学校提质改造全部完成，农村片
区学校硬软件不输城里，教育水平整体趋于城乡全域均衡。在西
藏，近500 个基层电影放映队走进雪域高原深处，一年超6.6 万
场银幕绽放点亮数十万农牧民们的夜生活……
材料三：切实下沉，力避悬浮
重心下移，是新时代我们党全心全意为人民服务的一次治理
实践，是践行初心使命、密切党同群众血肉联系的一次民心工程。
它要求必须依靠群众、发动群众、为了群众，既要充分了解民需，
也要善于借助民力。要充分激活基层党组织力量，发挥“红色引
擎”的强大动能。在党建引领下，让群众广泛见证、参与重心下
移过程，并在与基层自治力量协同配合中使重心下移落到实处。
同时，要让懂基层、爱基层，想干事、能干事的治理人才扎根基
层、服务基层。
重心下移，是对传统治理“非对称性”特征的破题实践，是
治理资源自上而下的重新调整和优化配置。在重心下移改革实践
过程中，如果各个主体没有充分配合好，上级组织仍攥紧编制、
财权等资源，“明放暗不放”“此放彼不放”，或者干脆“一放
了之”，而基层组织尚未有成熟的承接能力，就会难免导致重心
下移存在一定程度的“错位”“错配”，从而出现权力悬浮和配
置资源悬浮等现象。因此，上下各方必须充分配合，协同联动，
积极适应角色转变。上级机关要完成好各项权责的再分配，切实
把资源沉下去，基层则努力提高承接治理重心的能力和水平，将
下沉资源接得住、用得好。
重心下移，是主动适应治理体系和治理能力现代化要求，而
对既有治理结构的重塑调适和体制机制改革，是对现有基层组织
的功能升级与再造。它要求必须瞄准短板和靶心，持续深化改革，
进一步落实中央有关重心下移的各项改革目标要求，创新完善基
层治理体制机制。如探索建立乡镇和街道职责准入制度，健全乡
镇和街道机构“一对多”“多对一”的制度机制，创新优化基层
工作机制；推进基层整合审批服务执法力量，组建统一的综合行
政执法机构，构建简约精干的基层组织架构；将点多面广、基层
管理迫切需要且能有效承接的权限赋予乡镇和街道，由省级政府
统一制定赋权清单并规范赋权事项……
当前，尤其要加强下放给乡镇和街道事权的人才、技术、资
金等方面的保障，做到“权随事转、人随事转、钱随事转”，不
断推动治理重心下移取得新成效。
