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引他山之石谋发展之策
——XX、XX 等地高新区考察经验与启示
发展之路，首抓产业；产业之强，首抓园区。
XXXX 年，常德高新区成功升级为常德国家级高新区，成为继
长沙、湘潭之后湖南省第三个同时拥有国家级经开区和国家级高新
区的市州。就如何擦亮这块金字招牌，市委市政府站在战略谋划的
高度，响亮地提出了开放强市产业立市， 将加快推进常德国家级高
新区发展作为这一战略的“重头 戏”打造。前不久，市科技局、市
财政局、鼎城高新区等单位根据市委领导的要求，组成课题调研组，
带着谋划发展的使命，赴XX、XX、安徽等先进地区进行深入细致地
学习考察，学真经、找差距、谋发展，收获颇丰。
收获：定位高、配置强、机制活、产业特
推进高新区发展，各地举措万千、各有千秋，可圈可点之处比
比皆是，但是各地资源禀赋不同、区位条件不同、政策优势不同，
透过现象看本质，其做法和经验可供常德市参考的主要是 XX 个字：
定位高、责任明、机制活、产业特。
一是定位高。思路决定出路,定位决定地位。考察的八个高新
区根据自己区域背景、产业规划和技术水平，制定了长远发展规划，
注重自主创新能力、创新创业孵育能力、产业辐射能力、产业国际
化能力“四个能力”打造，引进主导性高新技术产业和与之配套的
生产服务类产业，实现了园区与所在区域产业的联动发展。比如，
宜昌高新区定位为中西部加工贸易梯度转移重点承接地、国家创新
型特色园区、循环经济试点园区、科技兴贸创新基地和海外高层次
人才创新创业基地。自贡高新区定位为国家新材料和节能环保装备
制造产业化示范和国家科技兴贸创新基地。内江高新区定位于创新
驱动发展先行区、高新技术和战略性新兴产业核心区、高端人才聚
集区、产城融合示范区。
二是配置强。考察的八个园区管委会大多高配为副厅级，其余
是正处级，强化政府对“一区多园”高新技术产业发展的领导和协
调。比如，宜昌高新区管委会是副厅级，内设机构为副处级，市委
常委任党工委书记，三块牌子（高新区、经开区、自贸区），一套
机构，拥有一级财政管理权限， 设国税、地税、国土、规划等分局
共 XX 个机构，其中副处级局（办）X 个，编制 XXXX 名。自贡高
新区管委会是正处级市政府派出机构，由市委常委兼任党工委书记，
设 X 局 X 个部，入驻 X 个市级执法单位和 X 个派驻行政单位，
编制 XXX 人。株洲高新区管委会为市政府派驻副厅级，XXXX 年 X
月升格为副厅级机构。内江高新区管委会为正处级的市政府派出机
构，设财政局（一级金库）等 X 个部门，国税、地税等 XX 个分局。
安顺高新区是市政府派驻正处级，正准备申报副厅级，编制 XX 多
人。
三是机制活。考察的八个高新区出台了管理权限、创新体系建
设、高新产业发展、评价考核、土地政策、财税支持、人才引进培
养等政策措施，力争通过建设“创新驱动、战略提升”创新体系，
增强高新区的竞争力和影响力。在财税支持方面，宜昌市先后出台
了《关于进一步加快宜昌高新技术产业开发区建设的意见》《建设
国家创新型特色园区的若干意见》等政策意见，（稿子铺，
jsswzzblls）市政府设立 XXX 亿元高新区产业投资平台。自贡市出
台了《关于加快自贡高新区发展的决定》《促进高新开发区加快发
展二十条措施》等政策意见，赋予高新区市级管理权限，所有税收
及附加收入的地方级部分（除国、省部分）按市级 XX 、区级 XX
就地分别缴入市、区财政，并确保高新区年度用地指标不低于市本
级计划指标 X/X。安顺市出台了《关于加快安顺高新区建设发展的
意见》和三年行动方案，获得省科技厅支持高新区 XXXX 万元，市
县两级财政 X 年各每年支持高新区发展 XXXX 万元，后 X 年每年
XXXX 万元。内江市对企业提供“十二免、四有”优惠政策。财税分
成，在近三年的数字基础上，保留存量，增量按 X：X 或 X：X 分
享，科技部门每年支持 XXXX 万元。在行政审批方面，宿迁、铜陵
等地行政审批实现并联审批、集中审批，整体提速在 XX 以上，并
对于重点重大项目实行“一事一议”，必要时可由园区直接向省里
申请审批。 在人才机制方面，郴州高新区把培育引进创新主体作为
创新发展的“第一任务”，将招商与引智紧密结合，引进创新团队、
技术成果，强化产学研合作。完善引进人才、留住人才政策措施，
建立健全“柔性”引才机制，千方百计引入各类人才。宜昌高新区
实施“三峡英才工程”计划，“引进一个专家，开发一个项目，培
养一个团队，带动一个产业”。内江大力推进“工业强市、产业兴
市”，强调要“充分发挥内 江高新区创新驱动主引擎作用，积极建
设国家高新区”，促进科技成果转化、培育高新技术企业，共建
“浙江大学内江 技术转移中心”，打造川南科技转化与技术转移中
心、科技金融、人才、创业指导、检验检测和咨询评估服务平台等
六大特色服务平台。在融资平台方面，宜昌高新区深入实施创 新驱
动战略，出台了支持创新创业的“黄金十条”，设立总规模 X.X 亿
元的创业投资基金，设立“多层次资本市场发展资金”。宿迁市建
立了科技创新券、科技贷等。
四是产业特。考察的八个国家高新区重点打造特色鲜明、优势
突出的高新技术产业，从而带动关联产业发展，实现了产业做大做
强。比如，株洲高新区形成了轨道交通、通用航空、新能源汽车三
大产业集群和新材料、电子信息和生物医药及健康食品基地，集聚
了企业 XXX 家，销售收入过 XX 亿元的 X 家，过百亿元的 X 家。
郴州高新区壮大了有色金属新材料、电子信息、装备制造、现代服
务等四大特色产业。宿迁高新区改造玻璃、电子商务、新材料、装
备制造等传统产业，带动了产业升级、园区发展。铜陵高新区通过
大力发铜相关产业，发展了光电、新型材料等产业。自贡高新区以
节能环保、装备制造、新材料为特色主导，电子信息、生物医药为
重点培育，现代服务业为支撑的“X+X+X”产业体系。 宜昌高新区
已形成生物医药、装备制造、新材料新能源、精细化工四大主导产
业。安顺高新区打造航空、苗药、电子信息、新型建材、行业专用
设备等产业特色专业园。
问道：相比之下，发展的短板在哪里？
常德高新区发展要实现凤凰涅槃、浴火重生，必须找准 自己
的短板、解决的问题、克服的难题，对症下药、靶向治疗、逐个突
破。
短板之一：体制机制不顺，制约了园区发展走向。常德 高新
区尚未真正成立高新区管委会，市委、市政府与常德高新区、鼎城
区与常德高新区、常德高新区“一区三园”之间 的相互关系仍未理
顺，“一区三园”的市级经济社会管理权限、独立的行政管理体制
和财政税务体制、独立的投融资平台等体制机制未落实。
短板之二：顶层设计不够，制约了园区可持续发展。目前市委
市政府尚未出台支持高新区发展的相关政策，也未制定高新区发展
的规划，已经远落后于同批升级的其他国家级高新区。
短板之三：产业结构不优，制约了园区做大做强。各园区产业
不优的局面还没有从根本上扭转，与“X+X”的产业体系目标还有一
定的差距。比如，鼎城园区装备制造产业还没有形成完整的上下游
产业链；汉寿园区内新材料产业体量不大，竞争力不强；西洞庭园
区内生物医药与健康食品的技术与附加值有待提升；武陵互联网产
业园的文化创意、教育培训有待做大做强；
短板之四：资金投入不够，制约了园区的提质升级。高新区的
基础建设、产业发展和科技创新等需要的资金较多，还没有真正形
成政府引导、企业为主和全社会参与的投融资体系。
短板之五：创新资源不多，制约了高新区的发展。一是缺人才。
科技创新人才队伍规模偏小，结构不合理，能力不强。高精尖人才
少，在园区工作的院士、“千人计划”，没 有实现零的突破。二是
少平台。园区内没有 X 家国家级研发平台，省级研发平台也仅有 X
家。
启示：建强机制、凝聚力量、做优政策
全力打造常德国家级高新区，是市委市政府贯彻落实“中国制
造 XXXX”和省委“创新引领、开放崛起”战略的有力举措和生动实
践，必须迅速建强机制、凝聚一切力量、做优更多政策，以鼎城园
区为核心区，汉寿工业园、西洞庭生物科技产业园和武陵移动互联
网产业园为拓展区的“一区三园”架构的国家高新区，打造以生命
健康产业为特色引擎， 以新材料、先进装备制造、电子信息、现代
服务业为重要支撑的现代产业体系。
一是迅速建强机制。理顺常德高新区体制机制，是高新区发展
的“先手棋”。健全领导机制。建议明确常德高新区管委会是正处
级的市政府派出机构，由常务副市长担任开发区的第一书记，统筹
管理“一区三园”。按照“主职高配、交叉任职、财政独立，项目
直报”的原则，配齐园区内设机构和人员。承担高新区内的基础设
施建设、科技创新、产业发展、招商引资、企业运行等服务经济发
展的管理职能。建议成立由市长任组长，分管副市长任副组长，相
关市直部门、区县（市）等负 责人为成员的常德高新区建设发展协
调领导小组。领导小组负责对重大问题进行统筹决策，指导督促落
实各项工作；各 级党委、政府要各自加强对所属园区的领导和管理；
市直各有关部门要根据各自职能职责，为高新区发展创造积极条件、
提供优质服务。
创新管理模式。建议对高新区鼎城园区采取整体托管方式，实
行一级金库、一级财政，其他三园保持现在管辖现状不变。按照
“一权两制一司”要求，赋予核心区市级经济社会管理权限和财政
体制，赋予园区人力资源的自主权和自由度，建立灵活的市场化用
人机制；园区可根据机构编制部门下达的总编制，决定区属行政、
事业单位人员的调配、管理、 福利待遇、任免和奖惩；推进聘任制、
雇员制等改革，实行灵活多样的绩效工资制度。
下放运行权限。简政放权，下放园区经济管理、行政管理、财
政管理和行政执法等审批职能。全面推进政务服务审批提速提质，
缩减行政审批项目，围绕项目建设，采取设立市直派驻机构或依法
委托的方式，下放国土、规划、财政、城管、环保、民政、劳动、
公安、交警、卫生、食药、消防等部门的市级经济社会管理权限。
除法律法规另有规定外， 拓展区所在县（区）有关部门在高新区设
有派出机构的，将本部门行政审批权限下放到派出机构；未设派出
机构的，可将审批权委托给高新区管委会，由管委会代行审批权。
二是凝聚一切力量。推进常德国家级高新区发展，必须 想千
方设百计，凝聚方方面面的力量，主要是要凝聚人才的力量、凝聚
平台的力量、凝聚科技的力量。
凝聚人才的力量。建议制定进一步加强人才引进培养的实施意
见，加快引进高精尖缺人才。高新区内的企业引进的人才（团队），
对园区建设和产业发展有突出贡献的，给予院士、千人计划等顶尖
人才、团队 XXX-XXX 万元的经费支持， 对特别优秀、贡献巨大的
顶尖人才（团队），给予“一事一议、上不封顶”支持。深入推进
科技特派员和博士创新创业行动。对引进的高级职称、博硕士、本
科生给予相应补贴。实施科技人才重点工程、企业创新创业团队等
支持计划，对创新团队给予 XX-XX 万元支持。提供土地、实验室和
资金等吸引科研机构、工程中心和大学迁入区内，转化成果。支持
高校、科研院所科研人员到高新区兼职兼薪或离岗创业。推进科技
创新型企业对重要科技人员、核心骨干员工和管理人员实施股权激
励试点。建立定期外出学习交流制度，加大优秀科技工作者评选表
彰力度，改革科技人才评价制度，推进高校、科研院所科技人员分
类评价改革，扩大用人单位在科技人才专业技术职务评定和岗位聘
用中的自主权。
凝聚平台的力量。加快培育创新研发平台。高新区采取政府、
高校院所、企业及中介组织合作的方式，建设科技企业孵化器、工
程技术研究中心、重点（工程）实验室、企业技术中心、院士工作
站、博士后科研工作站等科技创新平台， 对新获批国家级、省级科
技创新平台、科技企业孵化器、众创空间的，给予重点奖补。建立
健全科技服务平台。搭建科技文献共享、技术交易和知识产权服务、
科技人才服务、投融资服务等科技服务平台，完善研发设计、中试、
创业孵化、 技术转移、科技咨询、知识产权、科技金融等科技服务
体系。 实施“高新区创新主体培育工程”，发挥政府采购、公共财
政、税收优惠等引导作用，完善“创业苗圃+孵化器+加速器+专业园
区+科技服务机构”服务链。推动企业加大研发投入和研发机构建设，
筛选一批技术基础好、产品市场明确、产业带动性强的创新型企业，
给予重点扶持。对获得发明专利、 商标、标准、地理标志的企业给
予补助。支持园区企业开展产学研合作。实施高新技术企业培育计
划，建立全流程服务体系，完善申报辅导、资质维持、专利管理等
服务。对新认定的高企给予补助。依法落实企业研发费用税前加计
扣除等政策，清理中介服务及行政事业性收费项目。
凝聚科技的力量。（稿子铺，jsswzzblls）加大科技成果转化
力度，采取引智、引技、引资“三引联动”方式，将大学院校、科
研院所的科技成果、专利、发明，引到高新园区转化为生产力。科
技成果转化项目产生税收后，给予创新引导资金支持和后补助。建
设中德科技成果展示交易中心， 搭建技术交流、项目发布、产品展
示、交易对接、成果转化孵化平台。通过基金等形式入股高等院校、
科研院所和企业科技成果转化并创办高新技术企业。三是做优更多
政策。建议市委市政府尽早出台支持高新区建设与发展的政策，特
别是在投入、财政、招商、融资、激励等方面加大政策支持力度。
投入政策。引导资金向高新区聚集，争取国家、省对国 家高
新区的建设资金，市县财政要加大园区基础建设、产业 发展和科技
创新的支持力度，部门的产业发展资金、创新驱 动资金向高新区倾
斜，各大融资平台也要加大园区的投入。 财政政策。设立国税分局、
地税直属分局和金库。建立财税分享机制，以上年各级收支实际数
为基础，根据市本级、 所在行政区、高新区的实际占比，拟定各级
的分享比例。
招商政策。将招商与引智紧密结合，利用高新区创新平台，大
力引进国内一流大学、研究院所设立分支机构。同时 从“筑巢引
凤”转向“腾笼换鸟”、从“招商引资”转向“招 智选资”等策略
转变。
融资政策。鼓励引导社会资本参与在高新区设立天使基金、风
险投资基金，支持中小微企业发展。建立健全支持科技贷款、科技
创业投资的风险补偿机制。支持银行、担保公司、保险公司等金融
机构在高新区设立分支机构，开展信用 贷款、知识产权质押贷款、
科技保险、履约保证保险等新型融资业务。
激励政策。根据国家高新区的考核指标的知识创造和技术创新
能力、产业升级和结构优化能力、国际化和参与全球竞争能力、可
持续发展能力等四个方面 XX 个指标，制定《高新区建设与发展考
核实施办法》，对科技创新、产业建设、招商引资、发展能力和水
平、服务管理、节约集约用地、环境保护、知识产权等方面进行考
核，并将考核结果纳入市政府绩效评估范围。支持高新区统计数据
协调。建议由高新区 牵头，将汉寿园区、西洞庭园区、武陵园区相
关数据统筹到常德高新区，由常德高新区汇总后统一上报科技部。
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