《“十五五”里的人工智能,藏着中国AI未来五年的路线图》

解读《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》｜2026年9月

作者｜冯永祥

封面：具身智能与算力构成未来五年想象（示意图，AI生成）

同样的议题，两份完全不同的文件。

美国那边，2023年10月签了一份第14110号行政令，2025年1月又被新行政令直接撤销；同年7月，白宫又发布了一份28页的《美国AI行动计划》——严格说，它是一份不具约束力的建议报告。

中国这边，2026年3月发布的《“十五五”规划纲要》有18篇、62章，把人工智能写进了多个板块，还给具身智能单独开了一个专栏。

同样是“管AI”，一个像在“写建议”，一个像在“画蓝图”。这篇不站队，只拆文件：AI在“十五五”里到底属于哪个板块、写得多细、中美差异意味着什么，以及未来五年哪些赛道和岗位会变得更重要。

01 先搞清楚：人工智能在“十五五”里属于哪个板块

很多人在规划里翻不到“人工智能”的独立章节，就以为它着墨不多。恰恰相反，AI是少有的“一条主线穿三篇”的领域。

主阵地是第四篇“深入推进数字中国建设 提升数智化发展水平”——这也是“数智化”第一次在五年规划里单独成篇。这一篇分三章：

1第十二章“强化算力算法数据高效供给”：算力、算法、数据三件事一起抓；

1第十三章“全方位推进数智技术赋能”：全面实施“人工智能+”行动；

1第十四章“营造健康有序的发展生态”：数据制度与AI治理、监管。

图1：一条主线穿三篇——AI是规划里少有的跨板块主线（示意图，AI生成）

同时，AI还出现在另外两个板块：第二篇“建设现代化产业体系”里，具身智能被列入未来产业，并在“专栏3 新产业新赛道培育发展”中单列；第三篇“加快高水平科技自立自强”里，人工智能被列为科技战略部署，还要求“超常规布局人工智能、集成电路等新兴领域急需学科专业”。

一句话总结：产业看第二篇，技术看第三篇，算力、算法、数据、应用和治理的主战场在第四篇。

02 写得有多细：从多模态到具身智能，再到一张“表”

规划不是“鼓励发展AI”一句话带过，而是写到了技术路线层面。

第十二章明确：鼓励多模态、智能体、具身智能、群体智能等技术创新，探索通用人工智能发展路径；推动通用大模型和行业专用模型同步发展，依托高价值场景推动模型应用落地；还要建立模型能力评估体系。

数据侧也有安排：加快建设人工智能语料库，面向能源、交通、制造、教育、健康、金融等领域建设高质量数据集。

图2：算力、算法、数据高效供给，是数智化发展的底座（示意图，AI生成）

而“具身智能”那张表（专栏3）更是把任务拆到了可执行颗粒度：

1统筹布局具身智能实训场，推进虚实融合的协同训练与进化；

1深入研究物理人工智能；

1研发大小脑一体化的具身模型与算法；

1攻关本体及核心零部件等关键技术；

1加速人形机器人等各类形态产品升级和应用落地。

同时，专栏1给出了量化指标表——2025年是什么数、2030年要达到什么数，写得清清楚楚：

1数字经济核心产业增加值占GDP比重，从10.5%提高到12.5%；

1每万人口高价值发明专利拥有量，从16件提高到22件以上；

1全社会研发经费投入年均增长7%以上。

这就是“十五五”和一般政策文件最大的不同：有时间、有指标、有专栏、有责任主体。它给市场的是五年可预期的“确定性”。

03 美国那份“报告”：第14110号行政令，和它之后的反复

先还原美国这边发生了什么。

12023年10月，拜登签署第14110号行政令《安全、可靠、可信赖地开发和使用人工智能》，确立8项原则，要求大模型开发主体履行报告义务，并推动联邦机构建立AI治理框架。

12024年3月，美国行政管理和预算局（OMB）发布联邦机构AI治理政策，把行政令落到执行细则。

12025年1月，特朗普签署第14179号行政令，以“消除美国AI领导地位障碍”为由，直接撤销了第14110号行政令。

12025年7月，白宫发布《美国AI行动计划》（Winning the Race: America's AI Action Plan），约28页，提出90余项联邦政策动作，聚焦加速创新、建设AI基础设施、引领国际外交与安全三大支柱——但被外界普遍视为不具约束力的政策目标清单。

图3：中美人工智能政策路线对照（2023—2030），数据依据见文末资料来源（信息图）

看出规律了吗：美国的AI政策工具是行政令和建议报告，优点是反应快、松绑快，缺点是随政府更替反复摇摆。同一件事，2023年要“管”，2025年要“放”，三年内方向可以反转两次。

04 “规划式治理”与“建议式治理”：两种思路意味着什么

中国的思路可以概括为“规划式治理”：给方向、给资源、给边界，一次给五年。

规划不是只讲鼓励。第十四章明确“坚持促进发展和规范管理相统筹”，写入了算法备案、透明度管理、安全评估、生成物权利归属、全生命周期风险管理制度，以及“沙盒监管”“触发式监管”等探索。

这带来一个容易被误读的点：有人把“写进规划”等同于“强监管”。其实规划写的是双轨——一边“放得活”，一边“管得住”。中国AI应用这几年快速渗透，恰恰是“放”的一面；而提前把治理制度写进顶层设计，是为了让企业少踩红线、让产业少走弯路。

美国的思路是“市场驱动＋行政松绑”：用行政令减负、用报告定方向，联邦层面没有统一的五年量化目标。它的确定性来自市场和资本，不确定性来自政策轮换。

对企业的含义很直接：在中国，按图索骥排研发和人才计划是可行的；在美国，更需要盯住每一任政府的政策风向。

说到底，这背后是两套治理模式的差别。中国对AI的干预度天然更大：监管制度、数据制度、模型评估体系先写进顶层设计，再放手让产业跑——相当于“穿着防护服，再开启整个AI数字时代”。不是不让跑，而是先把安全绳系好。

美国更像“搭平台”：平台搭好，之后想怎么弄就怎么弄，联邦层面多是建议和原则，不会把“AI要怎么发展、发展到哪个阶段”写成细到执行层的路线图。

05 对从业者与猎头：未来五年的人才信号

作为常年看AI赛道的人，我建议把“十五五”当作一张人才需求地图来读。

具身智能是确定性最强的增量赛道：实训场／仿真训练、物理人工智能、大小脑一体化模型与算法、本体与核心零部件（电机、丝杠、传感器）、人形机器人整机——这几类方向，未来五年都会持续缺人。

算法侧的高频词是多模态、智能体、群体智能；应用侧的高频词是“AI+”制造、医疗、教育、治理。

对求职者：不要只看“AI”两个字，要看具体技术路线和场景——规划里点名的方向，往往意味着五年内持续的预算和岗位供给。

对企业和HR：可以把“十五五”专项作为赛道判断坐标系之一，把候选人经历和规划点名的技术方向做匹配，往往比追热点更接近真实需求。

06 写在最后：为什么我非要拆开这两份文件

写这篇文章的由头，是最近总被问到一个问题：中美AI到底差在哪？

翻完两份文件，我的结论是：这不是技术路线之争，而是治理模式之别。一个把“AI怎么发展、发展到什么阶段”写进18篇62章的规划里，一个只留一份建议性的报告；一个“穿着防护服开跑”，一个“搭好平台放手”。

对从业者和求职者，这个差异比看起来实在：在规划式体系里，读规划就是读未来五年的确定性——钱往哪流、赛道往哪指、岗位在哪；在建议式体系里，更多要自己盯风向。

当然，蓝图不等于结果：落地看地方细则和企业执行，美国政策也可能继续转向。五年后回看，这份62章的规划会不会成为AI产业的分水岭，值得持续跟踪。

互动：你所在的行业，AI被写进“十五五”的哪个位置？欢迎留言聊聊。

资料来源：中国政府网／新华社发布的《“十五五”规划纲要》全文（2026年3月）；中国人大网、光明日报转载全文；中央网信办《为数字中国建设划定清晰路线 “十五五”有“数”》；美国白宫《美国AI行动计划》（2025年7月）；美国联邦公报（Federal Register）第14110号、第14179号行政令。核验日期：2026年9月21日。