真题再现:如何健全我国行政监督机制?

2026年第 104 期  总第 104 期

（1）行政监督机制的含义

行政监督机制是指不同监督主体在对行政的监督的任务和权限的划分，以及相应的机构设置和法律制度体系。根据国家政权的性质，宪法和法律规定，我国实行上下双向的行政监督机制。具体来讲分为行政内部监督和行政外部监督。

行政内部监督是由行政机关内部形成的监督系统进行的监督机制，即从国务院到地方各级人民政府组成统一的相对独立的行政系统实行的监督。可分为：

①政府机关内部的自我监督。

a.行政机关内部的自我监督，即按直接隶属关系、自上而下、从下而上及横向交错的监督。凡有领导关系的都要进行双向自我监督，这是一般性内部监督。

b.政府各职能部门就其所主管的工作，在自己职权范围内对其他部门实行监督，这是职能监督。

c.国务院各部委和各直属机关对各地方各级人民政府相应的工作部门、上级政府部门对下级政府部门的监督，这是主管监督。

②国家行政监察机关的专门监督。

指政府设立专门行使监察权的国家监察机关，对所有的行政部门的行政管理工作实行全面性的监督（违反国法构成犯罪的除外）。其优点是能使行政监察活动经常化、专业化、制度化，提高监督的权威性。目前，我国各级监察部门把查处国家行政机关及其工作人员的违法违纪案件作为严肃政纪的重要手段。设置和完善举报机构，是加强监察工作的一项重要措施。

③国家审计机关的监督。

审计机关是指政府专设的，根据有关法律及财经法规，以科学的方法对各级行政机关、各企事业单位和社会团体的经济业务、财务行为实施监督的机关。审计组织体系按照权威性、系统性、协调性、群众性原则组建。审计的目的是督促改善经营管理，提高经济效益，维护国家法纪和经济秩序，严肃财经纪律；纠正错误和弊病，为打击经济违法犯罪活动提供事实依据。审计活动应遵守政策性、针对性、客观性、独立性原则。审计工作主要行使下列职权：调查权、处理权、采取强制措施、通报。

（2）我国行政监督现状

我国目前对行政的外部监督主要有权力机关（人大）监督、人民法院依照行政诉讼法的规定对行政机关实施的司法监督、社会监督等。行政机关内部的专门监督和层级监督构成内部监督或行政监督。现有的行政监督制度对促进行政机关提高执法水平，促进依法行政起到了一定的作用，但观察和分析这些年来我国行政监督的现状，依然存在不少问题。

①监督依据不健全、不具体，缺乏系统性和可操作性。

行政监督的内容是行政机关及其工作人员执行法律的情况，监督的着眼点是其履行职责的情况，即法律赋予他们的义务的履行，行政执法监督必须以这些系统、完备的义务规定为依据，并通过明晰、具体的方式和程序保证其正当履行职责、在其违反义务规定情况下追究其责任。而我国授予行政权的立法中，对行政机关和工作人员的法律义务规定通常不具体，法律责任不明确、难落实、难追究。在这种法律规定背景下，对于行政不作为或消极行使行政权力，就无法落实相应责任。

②监督活动在对象选择和方法选择方面呈现片面和简单化倾向。

在我国行政监督实践中，监督对象的非均衡性问题比较突出，往往是监督行政人员多，监督行政机关少；监督一般人员多，监督领导干部少；监督具体行政行为多，监督抽象行政行为少；监督滥用权力者多，监督失职不作为者少；事后监督多，过程监督少，行政执法监督存在多方面的疏漏。

③行政违法的危害性和可罚性长期被低估和忽视，行政责任缺乏威慑力。

行政机关和行政执法人员是行政权的行使者，其作出的行政行为应当更严格地遵守法律，一旦违法，其危害后果比平民百姓的违法在性质上严重百倍。而长期以来，行政行为具有天然合法性的观念根深蒂固，忽视或者不重视合法行政行为的对立面——行政违法行为。

④监督机构的职能划分不够科学、合理，相互离散，监督机制单一，缺乏系统性、有序性和协调性。

从我国行政监督的运行和作用过程来看，一是监督部门过多，有些部门的职能交叉重复。二是缺乏监督部门之间的协调、配合机制，行政执法部门尚未形成应有的监督合力。三是政府监督在行政监督中主体地位不明显，综合和牵头作用不突出。整个监督体系没有形成“主次匹配、相互协作”的良好运作系统。

（3）原因分析

①观念层面的原因。

法律的权威来自人们内心对它的敬畏、信仰和服从。一些执法者缺乏“信仰法律”和“信守法律”的观念，或者这种观念不强，崇拜权力而忽视职责。一些行政执法机关依然习惯于按政策和上级指示办事。权高于法、利重于法、人情大于法等传统观念也使监督大打折扣。

②体制层面的原因。

a.执法监督的动力不足。目前我国在行政权配置上，上下垂直领导部门不断增加，上级直接指挥功能被增强；即使不采取垂直管理模式的系统，上下级机关之间的利益关系也十分紧密，一体化倾向严重。

b.监督体制不健全，监督机制不完善。代表政府的行政执法监督机构缺乏应有的独立性，地位偏低、授权不足、权威不够，欠缺必要的行使监督权的信心。

③规则层面的原因

a.监督手段疲软，惩处不力。法律赋予的执法监督手段单一，效果差，执法监督工作中的形式主义严重；行政违法乱纪的法律责任体系不健全。

b.关于行政监督所应遵循的程序规定不清晰、明确。行政执法监督，特别是层级监督，缺乏具体的法律依据，到目前国家没有这方面的法律、法规。

（4）改进行政监督有效性的思考和建议

①科学合理配置行政监督职能，完善监督制度建设，探索监督的新方式、新机制。

a.突出政府行政监督职能。应当考虑进一步强化各级政府的监督权，并加强对部门的行使监督权的指导与监督。关于执法和执法监督职能的配置，可以根据行政执法权与行政执法监督权适当分离的思想进行。可以考虑把省市级行政执法机关的执法任务全部或者大部分下放给相应的各县区级的执法机关，从而使省市级行政执法机关把主要精力转到层级监督工作中来。在现有行政执法体制不变、诸多法制弊端无法消除的情况下，对监督效能的发挥应当更多地依靠各级政府的行政监督，这也许是切实解决层级监督的力度不够的良策。

b.政府监督职能定位。政府监督应当是全面监督，配置职能也应当是全面而科学的，就目前而言，应当强化的监督职能主要有：对行政行为的监督职能、行政行为的事前和过程监督职能、依申请的监督职能、对下级政府和所属部门的监督职能。

c.政府监督的职能、程序、方式、责任的法定化问题。目前国家在监督制度建设方面空白较多，相关制度尚需建立。有些地方制定了有关的地方性法规或者地方政府规章，但尚需在总结完善的基础上给予法定化。同时，要完善行政执法机关的内部监督制约机制，建立健全经常性的监督制度，积极探索层级监督的新方式、新机制。

②强化行政监督机构建设，综合协调监督力量，形成大的监督格局。

a.高位原则。只有在监督者具有较高地位、足够权力，并具有高度权威性的情况下，监督工作才能收到明显成效。因此，必须通过立法，赋予监督职能机构以较高的地位和较大的职权，以增强其在执法监督工作中的权威性。

b.专职原则。执法监督机构、人员、职能的专职化，是监督工作的性质决定的，早已成为政治发展特别是现代民主政治发展的基本要求。应切实做到监督机构必须专属监督之职，不能兼司他职，以免分散精力、顾此失彼。

c.独立原则。历史的经验教训证明，要避免不应有的外部干扰，特别是避免受到来自被监督者的牵制影响，原则上监督机构应以垂直领导为主，在人、财、物等方面具有必要的自由独立，保证有较为充分的人事权和办案经费，能够依法独立行使监督职权，决不能由于人、物等方面的因素而受制于被监督者。

d.保障原则。国家应当保证行政执法监督职能部门工作人员有较高的社会经济地位和政治地位，在他们的职业、职位、政治、人身、财产、住宅安全方面，以及在薪金、福利、教育、培训、晋升、交流、保险、休假、退休等方面，有充分的法律保障和政策保障。

③强化监督手段和权威，加大惩戒力度，同时也要进一步明确监督者的责任。

强有力的监督手段和权威是保证执法监督工作富有成效的重要因素，也是确保依法行政、建成法治国家的一个要件。从我国监督工作的经验教训和现实情况看，执法监督职能机构都应当拥有强硬、高效和完备的监督手段，包括披露材料权、扣押财物权和人事处分权。同时，执法监督工作本身应当严格遵守程序，如果监督者有违法处理、处理明显失当或拖延不处理等违法失职行为时，也必须承担相应责任，真正做到任何公权力都受监督。