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第 49 讲 中国政治制度的形成与发展
主题概览
1．古代中国政制
(1)演变：先秦时期形成以血缘宗法为基础的世袭制和贵族等级分封制。秦朝以后确立以皇
权至上为核心的君主专制中央集权制度，经过历代改革并不断发展完善，国家治理能力逐步
提高。
(2)趋势：古代中枢权力机构和地方行政体制发展的总趋势是皇权不断加强，相权不断削弱，
直至被废除。中央集权不断加强，地方权力不断削弱。
2．近现代中国政制：辛亥革命爆发后，专制政权土崩瓦解，开始了政党政治的尝试。近代
辛亥革命推翻了君主专制，创立了共和制；南京国民政府时期实行独裁统治；中国共产党经
过探索，逐步确立并发展完善具有中国特色的民主政治制度。
知识点一 中国古代政治制度的形成与发展
1．先秦时期的政治制度
(1)夏朝——世袭制：约公元前2070年，禹建立。以世袭制打破禅让政治传统。
(2)商朝——内外服制：已有较系统的国家机构和分掌内外服各类事务的官吏。
(3)西周——贵族等级分封制
周天子把王畿以外的地区分封给有血缘关系的同姓贵族、异姓功臣或旧贵
内容
族，在各地建立诸侯国。诸侯和卿大夫继续分封，形成贵族等级分封序列
周天子与各级贵族都实行嫡长子继承制；分封制与宗法制相配合，政治权力
特征
分配与血缘关系相结合
2.秦朝的政治制度
(1)皇帝制度：是秦朝政治制度的核心。一切政治、军事、法律事务的决定权都在皇帝手中。
(2)三公九卿制丞相 百官之长，秉承皇帝旨意，统领众官，丞相府是行政中枢所在
太尉 最高武官，掌军事
御史大夫 副丞相，协理国政，掌管图籍、文书，又是最高监察官
九卿 下设若干部门，处理具体事务
(3)郡县制：秦朝地方行政机构分为郡、县两级；郡县主要官吏都由中央直接任命。
(4)文书制度：各级官僚机构以文书推行行政管理；建立以邮传为中心的文书传送系统。
3．两汉至明清时期政治制度的演变
(1)中央行政制度
①两汉
汉承秦制 中央行政制度仍是三公九卿制
汉武帝时期 设立中朝，中枢权力逐渐由丞相转移到皇帝亲信手中
中外朝制 西汉晚期 中朝尚书的权力逐渐增大
东汉时期 刘秀将尚书台确立为新的行政中枢，三公权力受到削弱
②隋唐：三省六部制
中书省是受命于皇帝的决策机构；门下省是审议封驳朝廷政令的机构；尚书省是执
内容
行机构，下设吏、户、礼、兵、刑、工六部
特点 体系完整，职责分明，相互制约
意义 标志着中央行政制度发展到一个新阶段
③宋朝：设同中书门下平章事为宰相之职，又设枢密院掌管军政，三司掌握财政，分割宰相
的权力。
④元朝：实行中书省总理全国政务的中枢制度。
⑤明朝：明太祖废除中书省和宰相，秦汉以来绵延 1 000多年的宰相制度终结；废宰相后设
立内阁，内阁逐渐成为事实上的行政中枢。
⑥清朝：雍正帝设立军机处，逐渐成为掌管处理全国军政事务的中枢。
(2)地方行政制度
朝代 地方行政制度
汉朝沿袭秦的郡、县二级制，汉初地方行政制度还包括王国和侯国。景
两汉时期 帝、武帝后，诸侯国的权力被不断削弱。东汉晚期，原监察区“州”变
为一级行政机构，形成州、郡、县三级制
魏晋南北朝时期 州、郡、县三级制
隋朝 废郡，以州统县，实行州、县二级制
唐朝 道、州、县三级制，唐中期以后设节度使，后形成藩镇割据势力
宋朝 分为州和县二级，后又改道为路，形成路、州(府)、县三级制
元朝 实行行省制，形成省、路、府、州、县多级行政制度
明朝 明初废行中书省，其权力由布政使司、按察使司、都指挥使司分割。后来，朝廷向各省派出巡抚、巡按，总揽一省之权
清朝 清承明制，巡抚成为一省长官，又设总督掌管一省或数省军政大权
1．警示·易错易混
禅让制VS世袭制
禅让制是原始社会末期出现的一种民主推选部落联盟首领的制度，它适应了当时落后的生产
力水平；世袭制是社会生产力发展的结果，是与私有制相适应的。其出现顺应了历史发展的
趋势，是一种进步的历史现象。
2．阐释·核心概念
[官僚政治]西周宗法分封制下的“官”以贵族血统世袭，秦以后的“官”则是由皇帝任免，
俸禄来自国家税收，形成了完善的官僚政治体系。官僚制度有严格的职务分工，职权分明，
有职则有权，离职则无权，当官实际上成为一种职业，是君主专制中央集权的产物。官僚政
治体系还包括管理官僚、选拔官僚的制度，官僚履行职责、执行政务的制度。
3．图解·关键知识
中国古代中央行政制度的变化
4．思考·情境问题
从独相到群相再到兼相，相权逐渐削弱，这既是我国集权体制下的政治制度发展变化的突出
特征，也是皇权与相权矛盾运动的必然结果。
——摘编自《资政通鉴·中国历代政治制度得失》
指出“从独相到群相再到兼相”在秦、唐、明三代的表现。
试答：________________________________________________________________________5．拓展·思维点拨
中国古代中央行政机构与中枢机构的演变，大体是围绕中央集权和君主专制这两个方向发展
的；君主专制导致君权与相权的矛盾，加强君主专制就必然虚化甚至废除宰相制度。
知识点二 中国近代至当代政治制度的演变
1．民国时期的政治制度
(1)南京临时政府时期
①诞生共和制度：1912年1月1日，南京临时政府正式成立。
②颁布《中华民国临时约法》：以主权在民、平等自由为原则。是中国历史上第一部具有资
产阶级共和国宪法性质的重要文件，具有反对君主专制制度的进步意义。
(2)北洋军阀时期
①政党政治的尝试：1912年8月国民党成立；国民党在国会选举中获胜；1913年春“宋
案”发生和二次革命被镇压后，袁世凯夺取大总统职位，下令解散国民党和国会。
②军阀割据混战：袁世凯死后，北洋军阀内部的派系纷争，发展为军阀混战、军阀割据局面。
(3)南京国民政府时期
①国民党“训政”：违背了孙中山“主权在民”的初衷，是剥夺人民权利的一党专政。
②国民党“宪政”：国民党政权作为大地主、大资产阶级的代表，企图以此为其独裁统治披
上“宪政”的外衣，但最终崩溃。
2．中国共产党在根据地和解放区的制度探索
(1)革命根据地的苏维埃政权
建立 1931年11月，中华苏维埃共和国临时中央政府正式成立
性质 苏维埃政权属于工人、农民、红军士兵及一切劳苦民众
意义 是创建人民革命政权的尝试
(2)抗日根据地的民主政权
①设立边区政府：设立边区政府，作为民国地方政府；设置各级参议会，推行抗日民主制度，
边区政府委员由边区参议会选举产生。
②实行“三三制”
与党外人士实行民主合作，在各级政权机关的工作人员组成上，共产党员只占三分
内容
之一
意义 进一步巩固和扩大了抗日民族统一战线，加强了抗日民主政权的建设
(3)解放区的人民政权
①设置行政区：行政区巩固了新兴的人民政权，设军政委员会或人民政府，为新中国的政权
建设奠定了坚实基础。
②毛泽东发表《论人民民主专政》，为建立人民共和国奠定了理论基础。
3．中华人民共和国的政治制度(1)人民代表大会制度(根本政治制度)
1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了具有临时宪法性质的
基础
《中国人民政治协商会议共同纲领》
确立 1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议召开
性质 是以人民代表大会为核心和主要内容的国家政权组织形式
保证国家的一切权力属于人民，人民通过人民代表大会这一组织形式参与国家事务
核心
的管理，行使当家作主的权力
1982年通过的《中华人民共和国宪法》，进一步完善了人民代表大会制度，人民
完善
代表大会制度建设取得许多重要进展
(2)中国共产党领导的多党合作和政治协商制度(基本政治制度)
①确立：1949年，中国人民政治协商会议第一届全体会议的召开。
②内容：中国共产党是执政党，是中国革命和建设事业的领导核心；各民主党派是参政党，
与中国共产党长期共存、相互监督、肝胆相照、荣辱与共；人民政协是爱国统一战线组织，
基本职能是政治协商、民主监督和参政议政。
③发展：1956年，中共中央提出“长期共存、互相监督”的八字方针，进一步确立了社会
主义条件下我国多党合作的基本格局。
④完善——改革开放后
坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，成为中国特色社会主义理论和实践
的重要组成部分。
“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”被写入宪法，使得多党合
作和政治协商走上了制度化轨道。
(3)中国特色社会主义制度和国家治理体系
①确定目标：2013年11月，中共十八届三中全会决定把完善和发展中国特色社会主义制度、
推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标。
②发展与完善——中共十九届四中全会召开
全会系统总结我国国家制度和国家治理体系的巨大成就和显著优势，集中体现了中国特色社
会主义的特点和优势。为党和国家事业发展、人民幸福安康、社会和谐稳定和国家长治久安
提供了有力制度保障，确保实现“两个一百年”奋斗目标，实现中华民族伟大复兴，使中国
特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现。
1．思考·学习情境
1912年12月至1913年初国会议席分配表
在议会中 政治派
党名 发起人
所占席位 别
国民党 宋教仁 392 革命派
共和党 黎元洪 176 旧官僚统一党 程德全 24 旧官僚
民主党 汤化龙 24 立宪派
根据材料并结合所学知识，评价民国初期的政党政治。
试答：________________________________________________________________________
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2．图解·关键知识
国民党的“训政”
3．警示·易错易混
(1)民主革命时期人民政权的形式与性质
土地革命时期：
形式——苏维埃政权；性质——工农民主政权。
抗日战争时期：
形式——边区政府；性质——抗日民主政权。
解放战争时期：
形式——军政委员会或人民政府；
性质——人民民主政权。
(2)中国共产党领导的多党合作和政治协商制度VS西方的多党制
中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度，中国共产党是执政
党，各民主党派是参政党，在中国共产党的领导下人民政协发挥政治协商、参政议政和民主
监督的作用。西方的多党制是指在西方资本主义国家中，多党并立、互争政权的政治制度。
两者有着本质区别。主题一 中国古代政治制度的形成与发展
视角1 中国古代宰相制度演变
材料 秦朝正式确立了宰相制度，丞相地位高，权力大。汉武帝时，鉴于宰相职权过重，就
开始重用内朝近臣，到东汉时，在宫中主管收发文书的尚书，开始掌管机要，侵夺外朝相权。
曹魏时，尚书台脱离少府，置4个宰相官职：中书令、左丞相、右丞相、平章政事。明朝罢
中书省，废宰相，设内阁，因明朝宦官专权，内阁权力受到牵制。雍正时，设军机处，军机
大臣多由大学士、尚书、侍郎等四品以上的官员担任，成为辅助皇帝的主要机构。
——摘编自李荣华《中国古代宰相制度的演变及其实质分析》
思考 根据材料并结合所学知识，概括中国古代宰相制度演变的特点。
试答：________________________________________________________________________
视角2 唐、宋、元时期中央政权对地方的治理
材料 为加强边防，唐在沿边重镇设立节度使。节度使最初只掌兵权，后来总揽军、政、财、
监之权，权重势雄，独霸一方。安史之乱后，藩镇“相望于内地”“屯重兵，多以赋入自
赡”“喜则连衡(横)而叛上，怒则以力而相并”。
宋太祖即位后，革除前朝之弊，“申命诸州，度支经费外，凡金帛以助军实，悉送都下，
无得占留”，并采取派遣官员监察地方等多项措施，“由是利归公上而外权削矣”。宋太宗
时，节度使掌控的支郡也被收回，从此“无复领支郡者”。
元朝变革地方行政制度，设立行省。行省官员常以“藩大臣”和封疆大吏自居，替朝廷
镇守地方；凡行政号令和公文申禀，“不敢专决大政，咨中书(省)而后行”。
——摘编自白寿彝总主编《中国通史》等
思考 依据材料并结合所学知识，总结从唐朝至元朝中央与地方权力关系的演变特点。
试答：________________________________________________________________________
深化拓展
历史解释——汉唐以来中枢权力体系演变
皇帝通过不断压制、侵夺相权来加强皇权，宰相制度随着相权的步步
皇权加强
削弱、君权的逐渐强化发展演变
内朝官向外朝官转化。内朝在牵制、架空外朝的同时，逐步发展为制
内外转化
度化、合法化的外朝中央机构
特点 宰相职位的设置由实位转向虚位，反映的是宰相权限及权威的下降，
由实变虚
宰相不再专任是对相权的限制压缩
宰相权力不断分化，即实行分权。在同一机构中，往往设置几个宰相
相权分散 职位，但又注重事权的相对集中，一定程度上弥补了分权效率低下的
弊端
异化 外戚干政 外戚指君主的母族、妻族。外戚干政在中国尤以汉朝为烈宦官专权 东汉、唐、明三朝，是中国历史上宦官专权严重的时期
权臣指有权势之臣，他们的权力往往超过其他的大臣，甚至凌驾于帝
权臣专政 王之上。权臣一般为当朝宗室、将帅、宰辅、外戚等，如西汉霍光、
东汉曹操、明代张居正等
主题二 中国近代至当代政治制度的演变
视角 中国共产党的制度探索与建设
材料一 1940年3月，中共中央在《抗日根据地的政权问题》的指示中指出，中国共产党
在华北、华中等地建立的抗日民主政权，是统一战线性质的政权，即几个革命阶级联合起来
对汉奸和反动派的民主专政。指示明确规定，在政府工作人员中，实行共产党、非党左派进
步分子和中间派各占三分之一的“三三制”政权制度，容纳多方，团结抗日的各阶级、阶层。
——摘编自虞和平主编《中国现代化历程》(第二卷)
材料二 社会主义革命和建设时期，党领导人民建立和巩固国家政权，对生产资料进行社会
主义改造，制定颁布新中国第一部宪法……人民当家作主的政治架构、经济基础、法律原则、
制度框架基本确立并不断发展，中国的民主大厦巍然耸立起来……党领导人民坚定不移推进
社会主义民主法治建设，坚持中国特色社会主义政治发展道路。
——摘编自《中国的民主》白皮书(2021年12月4日)
思考 根据材料，概括中国共产党抗日政权建设有何创新。根据材料和所学知识，指出新中
国通过哪些政治制度来保障人民行使当家作主权力。
试答：________________________________________________________________________
深化拓展
家国情怀——新中国民主政治的特色
(1)根本特点是中国共产党领导的、人民当家作主的具有中国特色的社会主义民主政治。
(2)民主政治与中国的国情相结合。人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治
协商制度、民族区域自治制度构成了中国民主政治的基石，是当今中国社会制度和政治制度
的核心内容，也是中国特色的民主政治的真实反映。
(3)民主政治在中国经历了曲折的历程，随着我国政治体制改革的不断深入，中国特色的社
会主义民主政治将不断完善。
(2023·海南卷，2)据东汉《乙瑛碑》载，鲁相乙瑛向朝廷陈请，为孔庙增设一名百石卒史来
守庙并掌管礼器(流程如图)。这一史实最适合用来说明，当时( )(注：①—⑦表示处理此事的先后步骤)
A．国家行政中枢权力的逐渐扩大
B．专制主义中央集权的日益巩固
C．传统社会道德秩序的渐趋规范
D．封建国家不同职能的有效履行
1．学术情境——先秦贵族政治
(2023·保定模拟)有学者认为“(周朝)中国贵族与欧洲领主相比，其权力比较薄弱，其等级森
严比较缓和”“周朝的中国领袖，虽然趋向于等级分明，但仍受亲戚人脉的限制”。该学者
意在强调周朝( )
A．执政集团尚未实现权力集中
B．贵族世袭特权相对较为薄弱
C．传统血缘宗法关系居于主导
D．政治建构呈现官僚政治特点
2．学习情境——汉朝行政中枢结构
(2024·湘潭模拟)下图是汉朝某一时期行政中枢的结构图，这反映了( )A．三公成为决策机构 B．尚书剥夺外朝行政权
C．中朝有效抑制相权 D．中央集权进一步加强
3．社会情境——汉至隋的政治
(2023·南阳模拟)如图是史籍中记载的东汉至隋中使(代表皇帝敦促、慰问、给大臣送医药、
赏赐、宣谕、咨询大臣、操办奉迎等礼仪性事务，东汉至隋以宦官为主)的出使情况。这一
时期的中使出使( )
A．体现了公平开放的人才选拔趋势
B．使中央与地方的矛盾进一步尖锐
C．与各代专制皇权的强弱基本一致
D．加强了对地方机构的制约与监察
4．生活情境——苏维埃政府的劳动政策
(2024·石家庄模拟)20世纪二三十年代，革命根据地的苏维埃政府在土地革命中，不仅将没
收来的财物都散发给了农民，并且还给他们分田地。此外，苏维埃政府还相继出台了新的劳
动政策，“分田后，没有长工了，零工也大幅度减少”。由此可见，这一时期的土地革命(
)
A．巩固并逐步扩大了革命统一战线
B．确立了社会主义公有制经济的主导地位
C．一定程度上改变了苏区社会面貌
D．为新民主主义革命胜利奠定了物质基础
中国古代文书政治
唐代正式公文达到15种，更加规范，并以法律形式确定下来。宋代公文文种全方位增多，地方官府间及中央与地方间文书往来远胜前朝，这与地方行政机构的叠床架屋直接有关。
元代皇帝专用文种诏令分为蒙诏和汉诏，以蒙诏为主体，呈现出鲜明的等级色彩。明代皇帝
专用文种新增了谕旨，可以绕开文官政府直接下达，到清代开始制度化。清代臣子有一特殊
的上奏文种——“奏折”，可以直达御前，增强了保密性。
——摘编自何庄《古代公文文种变迁原因探析》
[材料解读] 唐、宋、元、明、清时期的文书；文书由以法律形式确定到清代开始制度化。
[命题方向] 说明影响古代公文文种变迁的主要因素；概括唐以后文书政治的发展趋势。
