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新西兰议会用AI写法律解释性说明,数据主权的担忧却先于效率喜悦
专题·数字治理
新西兰议会用AI写法律解释性说明，数据主权的担忧却先于效率喜悦
2025年，新西兰议会法律顾问办公室（Parliamentary Counsel Office）——这个专门负责起草国家法律条文的机构——测试了一个AI概念验证项目：让AI生成法案逐条解释性说明的第一版草稿。
这个尝试的意义，超出了单纯的效率提升。法律解释性说明，是普通公民理解一部新法律实际含义的重要途径，起草质量直接关系到法律的可理解性和执行一致性。让AI介入这个环节，理论上可以大幅缩短起草周期——但新西兰议会法律顾问办公室在推进这项试验时，明确表达了对"数据主权"和"过度依赖"这两个问题的关切，这个态度本身，比任何一句"AI很有用"的表态都更值得我们认真对待。
图1：AI辅助立法——从法规检索到条文起草 | 来源：自制
三种真实探索：从检索辅助到条文起草
立法工作的核心环节——研究先例、起草条文、检查冲突、撰写说明——每一个环节，都在被不同国家的立法机构以不同的方式，尝试引入AI技术。三个具有代表性的案例，展示了这一探索的不同侧重点。
意大利众议院支持的一个项目，聚焦于立法研究和起草的辅助环节：自动汇总委员会针对法案提出的各项修正意见，并检查法案文本是否符合既定的立法起草规范。这类工作在传统流程中，需要工作人员逐条阅读大量的修正提案文本，进行归纳整理——AI在这里承担的，本质上是信息整合和规则比对的辅助角色，而不涉及创造新的法律内容。
巴西众议院则在其原有的"尤利西斯"（Ulysses）项目基础上，进一步拓展了AI能力，推出了内部对话工具"尤利西斯聊天"（Ulysses Chat），用于分析和分类海量的立法材料，同时也在探索让工作人员更便捷地使用外部AI平台完成相关工作，并承诺在这一过程中保持较高的安全性和透明度标准。
新西兰的探索则更进一步，尝试让AI直接生成解释性说明的初稿——这比单纯的检索和分类，更接近"内容生成"这个更具争议性的环节。也正因如此，新西兰议会法律顾问办公室对数据主权和过度依赖问题的公开关切，格外值得关注：这不是一个技术乐观主义者简单地拥抱新工具，而是一个专业立法机构，在推进技术应用的同时，主动划出了审慎的边界。
图2：全球议会机构AI辅助立法实践比较 | 来源：自制
数据主权：一个容易被忽视的关键顾虑
新西兰议会法律顾问办公室提出的"数据主权"担忧，指向了一个在讨论政务AI应用时经常被效率话语掩盖的核心问题：当一个国家的立法机构，把尚未公开的法案草稿、修正意见、内部审议记录，输入给某个商业化的AI服务时，这些高度敏感的国家立法信息，实际存储在哪里？由谁掌握访问权限？是否存在被用于模型训练、进而间接泄露给其他使用者的风险？
这个顾虑，对立法机构而言尤其敏感——法案在正式提交审议之前的内容，往往具有极高的政治和商业价值，任何形式的提前泄露，都可能扰乱正常的立法程序，甚至被用于不正当的政治操作或市场投机。这也是为什么，越来越多的国家在探索政务AI应用时，会优先考虑部署可控性更强的私有化或本地化技术方案，而不是简单地调用公开的商业AI服务接口。
立法AI应用的适用光谱：越靠近实质判断 越需要审慎
把这几个国家的探索放在一起观察，可以归纳出一条清晰的适用光谱：AI在立法工作流程中越靠近"检索和研究"这一端，应用的成熟度和可接受度就越高；越靠近"实质性的价值判断和政治权衡"这一端，AI能够承担的角色就越有限。
检索先例、汇总修正意见、检查格式规范、比对法律冲突——这些工作，本质上是在已有的、确定的规则和文本材料内部进行信息处理，AI的模式识别能力能够可靠地提升效率，这类"模式匹配型"任务与"内容生成型"任务之间的本质差异。
而生成解释性说明的初稿，则已经进入了"内容生成"的范畴——虽然新西兰的实践把它限定在"生成草稿供人工修改"的辅助性角色，但这个环节，比单纯的检索和分类，天然承载了更高的风险，需要更严格的人工复核机制作为保障。至于真正的立法核心——应不应该制定某项法律、条文措辞应该体现哪些价值取向、不同利益群体之间的权衡如何拿捏——这些属于立法者不可让渡的实质性判断，AI在这个环节中不应当，也不可能真正替代人类的政治判断。
图3：AI在立法环节中的适用光谱 | 来源：自制
对中国立法数字化的启示
这些国际经验，对正在推进立法工作数字化的其他国家和地区，提供了两条值得参考的实践原则：
一是明确区分"辅助性检索整理"和"实质性内容生成"这两类不同风险等级的任务，对后者施加更严格的审核要求；
二是在数据主权和信息安全层面，优先评估立法信息的敏感性和外泄风险，而不是简单地以效率提升作为唯一的技术选型标准。
这两条原则，共同指向一个更根本的认识：立法是国家治理中最需要审慎和问责的环节之一，AI技术的引入速度，理应服从于制度审慎性的要求，而不是相反。
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延伸阅读
• Tech Policy Press. (2026). Governments Are Using AI To Draft Legislation. What Could Possibly Go Wrong?
• New Zealand Parliamentary Counsel Office. (2025). AI Proof-of-Concept for Explanatory Notes Drafting.
• Câmara dos Deputados (Brazil). (2025). Ulysses Program and Ulysses Chat Development.
• Camera dei Deputati (Italy). (2025). GENAI4LEX-B Project Overview.
• Transformer News. (2026). Lawmakers are using AI to write laws. What could go wrong?
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