如果只看新闻，这似乎是一场“加强合作、共谋发展”的常规活动，但若把镜头拉远，把之放在二战后国际合作发展（或称“国际援助”） 80 年的历史坐标系里，会发现它的不同寻常。作为一个由主权国家出资、以“对公众负责”为最高准则的多边组织，世界银行在 2026 年正式承认：

世行的表态再次印证了最近几年国际慈善界的一个共同观点：二战后由美国一手搭建的国际援助体系已经出现范式性坍塌，随着发达国家政府发展援助投入不断触及历史新低点，原来高高在上的多边、双边发展援助机构不得不放低身段，寻求慈善资金的介入。

要更好理解这一趋势，首先要把目光放回到二战结束前那一年。

1944 年 7 月，44 国代表在美国新罕布什尔州布雷顿森林签署了奠定战后国际金融秩序的两个协定，决定设立国际复兴开发银行（IBRD，世行前身）和国际货币基金组织（IMF），并确定通过世行向战后的欧洲、日本，以及后来陆续独立的发展中国家提供低息贷款和赠款，逻辑是官方发展援助（ODA）的扩张。

过去 80 年，国际援助史大致走过四个阶段，每一个阶段都对应着一组主导资本（机构）和一套相应的合法性话语，第一阶段即是布雷顿森林体系下的公共资本主导期。

这一阶段持续到 1970 年代，并形成了今天我们看到的整套架构——世行、UNDP（联合国开发署）及各大洲/国家的多边、双边援助机构。针对此，约翰·拉吉（John Ruggie）1982年在《国际组织》杂志第36卷第4期发表的《国际机制、交易与变革：战后经济秩序中的嵌入式自由主义》一文中首次提出“嵌入式自由主义（embedded liberalism）”这一说法，将之定义为：

这套秩序在 1970 年代之前运转得相当有效。

第二阶段是 1980 年代之后的私人资本主导期。

1989年国际货币基金组织（IMF）、世界银行和美国财政部达成“华盛顿共识”，倡导推动发展中国家的市场化改革，导致私人直接投资（FDI）、证券投资、商业贷款等大规模涌入发展中国家市场。

苏珊·斯特兰奇（Susan Strange）在《国家和市场（States and Markets）》一书中区分过“结构性权力”与“联系性权力”——前者塑造全球政治经济的基本结构，后者只是参与其中的能力。这一时期，私人资本第一次获得了部分“结构性权力”，发展融资的话语从“是否帮助穷人”转向“是否吸引外资”。

第三阶段是 2010 年代以后兴起的混合融资（Blended Finance）。

纯粹的私人资本并不能解决最不发达国家的基础设施、气候、健康等问题——风险太高、回报太低，资本不愿进入，混合融资则让开发性金融机构“打头阵”，承担concessional capital first-loss（首损），把慈善资本、政府开发援助、影响力投资和商业资本“堆叠”起来对接 SDG（联合国可持续发展目标）。这一阶段本质上是用公共与慈善资本为商业资本试错及开路。

第四阶段，也就是我们看到世行正式承认的，是希望推动慈善资本的系统化入场。

世行选择此时召开这场论坛，并非偶然。OECD-DAC 的数据显示，2023 年全球ODA达到顶峰——净额为 2230 亿美元，2024 年开始下滑，主要捐助国中除日本、韩国等少数外，几乎全面萎缩，美国尤甚——2025 财年国际事务预算被砍掉超过三分之一，对外援助的传统支柱正在瓦解。

与此同时，全球慈善资产规模估计已超过 3 万亿美元，过去十年增速维持在 5%–8% 之间，其中又以家族办公室和超高净值人群主导的“催化式慈善（catalytic philanthropy）”增长最快。

这也不能怪世行——在全球气候变化及地缘政治紧张的大背景下，发展资金缺口相当刺眼。以生物多样性为例，每年扭转生物多样性丧失需要约7220–9670亿美元，而当前全球实际投入仅约1400亿美元，每年缺口近7000亿美元。更尴尬的是，破坏自然的农业、渔业、林业补贴反而是保护投入的2–4倍——昆明-蒙特利尔全球生物多样性框架（GBF）“目标18”要求到2030年每年削减5000亿美元的有害补贴，但近两年实际落地几乎为零。

在这样一个官方资金普遍退场、缺口却越拉越大的背景下，曾经高高在上的世行和 IMF 这类机构面前只剩两条路：要么压缩业务，要么去找新的钱袋子。慈善资本是后者最容易够到的金矿——论坛口号“Unlocking Collective Impact”的真正含义，就是承认这套体系必须用“慈善家的价值”重新予以校准。

世行不是唯一一家向慈善机构伸出橄榄枝的多边机构。过去几年，全球各大洲的多边发展银行（MDB）系统都出现了明显的“慈善转向”。

与这些多边机构转型相伴的是亚洲慈善资本自身的崛起。亚洲慈善联盟（Philanthropy Asia Alliance）、AVPN、ABC Impact、Co-Axis 等平台共同构成了亚洲慈善资本的协作网络。

如果说 2010 年代多边发展机构（MDB）的主要合作伙伴是主权国家政府与商业机构，那么 2020 年代的 MDB 必须学会和家族办公室、影响力基金、慈善信托基金坐在同一张桌子上——这是一次“客户结构”层面的范式转换，其表面平静，但是多种力量交汇的复杂结果。

把这一切综合起来看，我们看到的不是某一家 MDB 的孤立策略调整，而是整个 MDB 系统在官方援助萎缩背景下的集体求生。问题在于，求生的方式本身就带着一种讽刺——这些机构当年的合法性正是建立在“取代慈善的随意性”之上的，现在却要回过头去求慈善家施舍。这一讽刺，构成了我们理解 MDB 与慈善资本关系的核心张力。

那二战后的国际援助体系究竟是怎样运转的呢？

1944 年布雷顿森林会议的核心对峙，是英国代表团团长凯恩斯（John Maynard Keynes）与美国财政部官员怀特（Harry Dexter White）之间的路线之争。

英国主张建立“国际清算联盟”，一种以透支机制为核心的超主权货币体系，本质是让债务国主导全球金融秩序。美国则主张建立以美元为中心的金本位固定汇率体系，本质是让债权国——也就是当时唯一盈余国美国——主导全球金融。

最终美国方案胜出：IMF 是美国主导全球金融的“监督机构”，IBRD 是美国主导全球发展合作的“执行机构”。1945 年IBRD正式开始运作，首笔贷款是1947年贷给法国的 2.5 亿美元，用于战后重建。

这套秩序的核心政治逻辑，正是波兰尼（Karl Polanyi）在《大转型 The Great Transformation》中所说的“嵌入”与“脱嵌”的辩证——市场被嵌入到一套国内社会保护与国际合作的规则之中，但驱动市场扩张的力量最终会试图脱嵌，破坏它自己的支撑结构。布雷顿森林体系本身就是一次“嵌入式自由主义”的制度化尝试，其内在张力在 1970 年代以后逐步显现。

1945 年《联合国宪章》在旧金山签订，其第 55 条与 57 条确立了“国际发展合作”的法律基础，联合国经社理事会（ECOSOC）成为协调发展合作的核心。1949 年，杜鲁门总统推出“第四点计划（Point Four Program）”，这是美国首次把对外援助作为外交政策的正式组成部分，其本质是将“遏制战略”从欧洲扩展到发展中世界，把第三世界纳入冷战竞争的前线。1961 年，肯尼迪总统签署《对外援助法》，将分散在美国国务院、国际合作署等多个机构的对外援助职能合并，正式成立美国国际开发署（USAID）。

USAID 的成立有三重标志性意义：外援作为一项政府职能被制度化，外援正式成为冷战工具——核心使命是“防止发展中国家倒向苏联阵营”，外援正式成为软实力工具——USAID 通过资助教育、卫生、农业项目，在发展中世界培育亲美精英。USAID 在冷战高峰期（1960s–1980s）的预算占美国联邦预算的 1%–1.5%。

苏联解体让 USAID 的根基性叙事支柱倒塌，但 USAID 并没有随之退场，反而被更精地定义为"推动市场化与民主化"的工具。1990 年代后期，IMF、世行通过“结构调整贷款（SAL）”推动发展中国家的市场化改革，“华盛顿共识”成为这一时期的主导话语，USAID 也随之调整——从“防止穷人倒向苏联”转向“推动穷国市场化与民主化”。

但 USAID 的根本问题从没有解决：

这就是道格拉斯·诺思（Douglass C. North）在《制度、制度变迁与经济绩效（Institutions, Institutional Change and Economic Performance）》一书中区分的“正式约束”与“非正式约束”，而国际援助的合法性恰好落在后者。

下一篇我将主要来阐述USAID为什么被特朗普政府大规模裁撤并引发全球发展合作体系出现崩塌的“多米诺骨牌效应”，以及MDB们与慈善机构博弈将面临的巨大挑战。

注：本文仅为个人观点，不代表任何机构或组织的立场。本文有通过Workbuddy进行资料收集及制作头图。文中插图来自网络。