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专题18 政府信息公开案件
作为一个新法，万一今年考一个信息公开完整的五六问主观题呢，那咱就捡了便宜了是不
是？所以要把这个系统再过一遍。
首先，第一个问题就是信息公开案件的当事人：原告、被告这两个知识点。
1、关于原告：
和咱们普通的原告一样，行政案件的原告就是认为行政行为侵害其合法权益，向法院起诉
的人，以及和被诉行为有法律上利害关系的人，落实到信息公开领域，就是认为行政机关
做出的信息公开或者不公开的行为侵害了其合法权益。只要你认为侵害了自己的利益，就
能够作为原告。
如果行政机关应主动公开而没主动公开，那我能不能去找法院呢？
【答】不能。因为主动公开实际上是关乎公共利益的。这其实是一种变相的公益诉讼。公
益诉讼的提出人只能是检察院。而老百姓，必须是自己的利益受损去起诉，才会具有原告
资格。所以司法解释给了大家一个引导：你可以去申请啊，对于他没有主动公开的，你就
申请一下。结果申请了之后，他不给你，不理你，是不是你自己就变得不一样了？你的利
益是不是就受到影响了？你的知情权受到影响了。这时候你再来找法院，法院就会受理你
的案件，因为这是你自己受了影响。那么利益受影响了，法院就会受理了。
接下来，被告：
1、 对于这种主动公开去起诉，被告是谁？谁主动公开，你就去诉谁。谁行为谁被告。比
如说，他主动公开的信息影响了你的商业秘密权或个人隐私权，谁主动做这个行为，谁就
负责承担责任，你就去告对应的行政机关或者授权组织就行。
2、申请公开。你提交了申请，最终我们要告的是谁？
(1)做出答复的机关：要告的是做出答复的机关。如果对方不理你，谁做答复，谁就是这个
“特别的行为不作为”的做出者，你就应该去告谁.
(2)逾期未做答复：如果对方逾期没做答复呢？那我们告的就是“收到申请的机关”。
记住一个例外：“政府信息公开办”，有些地方叫“政务公开办公室”。如果是这个办公
室以政府的名义拒绝，最终被告就是这个内设机构办公室，而不是政府。【搜政府信息或
信息公开，司法解释第4 条】
【档案问题】：
1.行政机关自己的档案室：每一个行政机关里面都有一个档案室，专门负责存放本机关的
一些事务档案，比如说处罚决定对吧，还有最终的决定书，以及做决定书之前的卷宗。
2.档案馆：我们还有一种专门的机关，就叫档案馆。比如说国家的话，就叫国家档案馆。
那么，这种信息如果是存档了的，到底由谁来负责公开呢？这要看它处于哪个阶段：
1、还在行政机关阶段：
如果某个信息还在行政机关这里，只不过是存放在机关自己的档案室里，那这个就适用我
们的《政府信息公开条例》。因为它虽然叫作档案，但本质上是行政机关制作、保存的信
息，只是相对比较久远、已经存档了的信息而已。只要还在政府这儿，就适用《政府信息
公开条例》来进行公开或者不公开。
2、移交档案馆阶段：
如果这个信息存放的年头久了，或者行政机关存放不当（因为他们不是专门搞档案的，可
能会危及到信息的载体，比如存坏了、烂了），就会移交给档案机关。档案机关才是真正
处理档案的部门，也就是档案馆。
一旦移交给档案馆之后，这个信息就不叫“政府信息”了。根据“特别法优于一般法”的
原则，一旦移交给档案部门，就不再按照《政府信息公开条例》来决定公开或不公开了。
那个时候，有专门的法律《档案法》，就适用《档案法》来决定这个叫“档案”的东西能
不能公开。
信息公开案件的诉讼程序，包括起诉、受理、审理、决定、判决。先讲起诉和受理。
信息公开领域里面涉及的行为就两种：公开或者不公开。
(1)公开：这通通属于我们的受诉范围，不管是公开还是不公开，都能诉。
(2)不公开：如果侵害了我的权利，比如侵害了我的知情权，那也能诉。
你不要把起诉条件和申诉条件用混了啊。比如说人家说“国家秘密”不公开，我能不能诉
你说：“哎呀，别跟我们法院添乱，国家秘密就该不公开，诉什么诉，哪能受理？”不是
他说国家秘密就一定是国家秘密了吗？也许是，也许不是。
1.能受理的类型（概率不高）：
起诉条件是，只要你认为侵害了你的利益，你就能诉他。比如“不作为”，只要认为侵害
了人知情权，就能诉他。
(1)如果是国家秘密，最终的判决就是驳回你要求公开的请求，败诉。
(2)如果不是国家秘密，那你就胜诉.
2.不能受理的类型（概率较高）：
(1)不大出题的类型（不能立案登记）：就是明显不符合诉讼法的起诉条件。（注意起诉条
件和受案范围不是一回事，受案范围只是起诉条件之一，法条在诉讼法起诉与受理这一
章）
(2)常出题的类型（裁定不立案）：也就是所谓的“裁定不立案”。民诉叫“裁定不受理”，
我这里表达叫“裁定立案了，之后裁定驳回起诉”的情形。
第一点理由：要复议的案件，你没有复议直接起诉，对不起，你达不到立案的程序前提标
准，就只能是不立案。哪些是信息公开领域的“非前置”呢？
“国密商密隐私严，稳定外加三安全、内部过程执法卷，不公开，复议前”。（这个法条
在信息公开条例-公开的主体和范围-第14-16 条）对这些理由的明确拒绝，以及部分拒绝的
不公开的决定，只要这些理由有不公开的因素，不公开都要复议，不能直接起诉。
第二点理由：一些过程性的行为。比如说只是帮你延长一下审查期，或者只是告诉你缺材
料、补材料，这个人家没有拒绝我，没说不给我公开啊，那么你就不能去诉。你只能诉终
局化的公开或者不公开的决定，不能诉这些过程行为。
接着，【信息公开-司法解释-第10 条列举了10 种不符合起诉条件而不予立案或已立案裁定
驳回起诉的情况】比如单独起诉收费决定、或者你非要政府给你加工、汇总、整理信息等。
“审理”主观题考的概率不高，简单说一下：
1.审理程序：信息公开的案件可以适用简易程序。
2.审理方式：我们知道一审一般都是要公开审理的，但是信息公开案件中如果涉及商业秘
密、个人隐私之类的，为了防止泄密，我们可以用合适的方式来进行审理，有可能是不公
开的。
“诉讼中停止”
这个不好理解，比如说政府要公开某个信息，你一听就急了，说：“您这信息一旦公开，
我的个人隐私就没了！”于是赶紧去起诉这个公开决定。但是你想，公开决定怎么诉？如
果没有这个“停止决定”，法院慢条斯理地审完之后，那都黄花菜凉了。有可能行政机关
在诉讼过程当中就把我的隐私公布出去了，你即使最后拿了一个判决，说他不应该公开，
那意义也不大了，对不对？所以对于这种情况，我们就多了一个“停止执行”的制度，可
以在诉讼中请求法院要求被告不要公开这个信息，免得回头做了判决，判决被架空了没有
意义。这叫停止执行。
证据制度的核心就是举证责任分配。
用不着背法条，只要你明白我们之前讲的行政法举证责任的基本规律就好：被告要证明合
法，违法深入的就整个倒置，都交给被告。
那接下来原告证明什么？
原告证明“存在”。
第一点：证明“官管民”三要素的存在。即证明我向他申请过。
第二点：证明商业秘密或个人隐私的存在。
第三点：证明损害结果的存在。
下面这个概率不高：
证据的补充和调取制度：法院认为如果某个政府信息公开之后，可能会危及公共安全、社
会稳定之类的，那么法院可以要求当事人去提供或者补充证据。这个没有可考性。
判决
第一种：行为合法，原告无理，“判决驳回原告的诉讼请求”。
第二种：“行为违法，原告有理”：
1.不作为违法，那就判决他“做”；
2.不公开违法，那就判决他“公开”。
你申请信息，政府一般就是20 天做出答复。这里对到判决里，如果要求他公开，也是给他
20 天的时间，让他去调查材料，最终做出公开决定。
对于这种违法的不公开，一般情况判决是“公开能做就做”，有少量情况公开没意义，那
么就要“确认违法”。
第三档“确认违法”的情形：
第一：公开行为是违法的，但是不具有可撤销的内容。
第二：如果法院“判做无意义”了，那就是确认行为违法。
唯一的一个反面：法院要求被告“别做这事儿”，禁止判决。（信息公开司法解释第13
条）
【案例】刘某为甲市乙区A 小区的住户，他的房屋因为红旗路的建设项目被拆掉了。被拆
掉之后，刘某在 6 月 10 号的时候，申请公开一个具体明细。明细的内容是红旗路的建
设项目，涉及到 A 小区所有住户的房屋拆迁补助费用的发放情况和具体明细。这叫“明
细 1”。接着还要申请“明细 2”，明细 2 是红旗路的东延项目涉及到 A 小区所有住
户用于产权调换房屋的地点。实际上，在实践中，为了公共利益拆房子有两种方案：一种
是给钱，一种是给房。给房的话，就是给你安置一个所谓的安置公住房，换一个房子。所
以，申请的“明细 1”是钱发了多少，“明细 2”是房在哪儿，了解一下位置。
为了多考一点，我们就分了两个各自的处理态度：
1.答复一（30 号）：针对“明细 1”，由区政府做出答复。表示虽然发放情况是个人隐私，
但为了公共利益，所以予以公开。
2.答复二（7 月 1 号）：针对“明细 2”，由区政府下属的政务公开办公室以自己的名
义做出答复。内容说明“明细 2”是不存在的。这个办公室是区政府下设的，负责本区政
府信息公开日常工作的具体工作机构。
接下来看诉求。按“一行为一诉”，当事人诉的是哪个？我们A 小区的居民李某等 102
个人，诉的是“答复一”，因为“答复一”最终是把信息给公开了。信息公开了，申请人
刘某爽了，但剩下的李某带着的 102 个人都不爽了，凭什么公开我家的情况，对吧？这
是个隐私，所以这 102 个人去诉了这个“答复一”。先去市政府复议，复议维持，回头
又去起诉，要求不要公开这个费用的发放情况。这就是诉求。
【问1】请分析“答复一”的合法与违法。
这个题其实是有一定小难度的。“答复一”最终的结果说，这是为了公共利益的，所以此
时要公开。但这里面就涉及到我们《信息公开法》的内容了：某个信息有个人隐私、有商
业秘密，能不能说一定不公开呢？
当时的说法叫做“原则上不公开”，但是有两个例外：
第一个例外：如果权利人自己愿意同意公开，当然可以。
第二个例外：如果存在公共利益的可能性，那为了公共利益，也可以强行公开一些涉及个
人隐私、商业秘密的信息。
所以，本题最终的核心争议点就是：有没有公共利益在。其实是有公共利益在的。因为房
屋拆迁到底发多少钱，实际上是有法定标准的。其实就是为了“一碗水端平”，不能看人
下菜碟啊。不能说有些人家里没有背景，就要得多；或者有些人不要命，就发得多；有些
老实人就吃亏，发得少。如果看人下菜碟，以后的拆迁工作就越来越难开展了。一定要标
准是什么就是什么，这叫“一碗水端平”的法治思维，这样才符合公共利益，真正的公平
公正啊。
而且，题干还给了一个答题要素，这叫“法条适用题”。你看一下，在我们上面的关联法
条里面有第29 条，第 29 条是怎么说的？第 29 条规定，要把征收范围内的补偿情况主
动向大家公布。既然我们的法都说要主动公布，那你说能不能公开？法本身就代表着公共
利益，代表着立法者的判断了。OK，那我们当然是可以主动公布的。
【问1】答复一是否合法？
【答】合法。可以从公共利益的角度去解释。或者更简单一点，直接援引第29 条第一款，
说要主动公布，那么当然是可以公布的，这样也可以。
(1)理由一：写“公告令可以”。这是对于《政府信息公开条例》这个知识点熟悉的同学可
以写的。
(2)理由二：直接写“法条规定能主动发布，那么公告令也可以主动发布”。
【问2】被告怎么确定？
你要看我们诉的是哪个行为呀？诉的是答复一。
(1)答复一原来是谁做的？是区政府做的。
(2)接着看分阶段有没有经过复议？有。复议的人是谁？是市政府。
(3)复议的结果是谁维持？是维持。
所以这很简单，维持的共同被告应该是区政府加市政府，很简单。题目没说复议机关是谁
那你分析的时候就得多一句话：“复议的被申请人是区政府，所以复议机关是其上一级的
市政府。”再写上：“复议维持，共同被告就应该是原机关区政府和复议机关市政府。”
【问3】举证责任怎么分配？
如果是这种问法，千万小心。虽然行政法举证责任基本上倒置，都分配给了被告，但是别
忽略了原告。原告在特殊情况下也有一定的举证责任，比如证明存在。所以只要你明白这
个，给答案别漏点就行。分情况讨论：
(1)被告承担举证责任：要证明这个公开行为是合法的。既然说是为了公共利益公开的，你
得证明这有公共利益，证明为什么能主动发布。
但是这还有个小难度，这是那个“222”的，你忘了我们是维持吗？“222”诉两个，审两
个，判两个。咱们前面讲举证责任的时候还有个说法，这两个你需要看清楚，合法、违法
就分情况写：
1.维持决定谁承担举证责任？
复议机关承担叫维持决定自己承担。
2.原行为谁承担举证责任？
只写我们的原机关，区政府。原机关当然在意，他要承担，他要证明公共利益。但是复议
机关也要证明，你要证明确实有公共利益，这个时候我们就需要原机关和复议机关共同承
担合法、违法的举证责任。
这个题不难，但是答全了不容易：
(1)首先别忘了维持分阶段。
(2)接着你还别忘了我们原告也有举证责任。原告的举证责任在本题这里很简单，证明存在，
证明个人隐私的存在。
【问4】如果法院认为“一公开隐私”是违法的，那么判决分两种情况：
(1)如果尚没有公布补助的发放情况，还没公布怎么办？
(2)如果已经公布了补助的发放情况怎么办？
首先，如果没有发布，那咱们说了，这个发布确实是隐私，他们不能发布。那判决是什么
呢？判决就是我们前面说的那个“禁止判决”，要求被告不发布。
但是别忘了，很容易忘“维持”。所以做那个判决的题的时候，上了考场只要阅读题干，
见到这种“维持决定”之类的，自动在你的答案里面最后一问那里写上【复议维持
222】。因为当你做到最后一问，倒过去检索前面有落掉的东西：被告有没有落掉“复议机
关”？举证责任那里有没有落掉“复议维持”？判决有没有落掉“复议维持”？也要判两
个“维持”啊，一定要记住。记住。记住。【复议维持222】。
(1)情况一：
对于原行为，不要发布隐私，那就判决“别发布”。
对于维持决定，我们要选择“撤销”。这叫判两个。
(2)情况二：如果已经主动发布了怎么办？
隐私都已经昭告天下了，别人都知道了。那这个时候呢，你说判决“别公开”这种禁止判
决没意义了，那就原行为确认违法，维持决定“撤销”。
【问】“答复2”：这个办公室以自己的名义做了个答复，内容说“我这个信息不存在”，
所以拒绝了。那么，对于这么一个拒绝决定，如果直接去起诉，法院怎么处理？
【分析】这道题考的是“会前置”。你知道，我们很多这种不公开的决定其实是要先复议
再起诉的，不能直接起诉。比如涉及“国密商密隐私言”之类的，不是不能直接起诉吗？
你要是直接起诉，法院应该是裁定不立案的，对不对？
但是，本题属于那种不立案的情况吗？并不属于。因为它不是那种“四个不公开”的情况
（即“国密商密隐私言”、稳定外加三安全、内部过程执法卷，不公开，复议前”），而
是“信息不存在”的不公开。那么你去起诉，法院的处理态度就是乖乖地要立案，立了案
之后乖乖地要审理，并做出对的判决。
考的就是这个点，比较特别，可能反应不过来？一旦对这个知识点熟悉、有敏感性，就知
道它在考什么了，考的就是“会前置”，对吧？如果要简单一点的问法，就是问你“这个
答复能不能直接起诉”。
【问】直接去起诉谁是被告。其实第6 问已经告诉你第 5 问的答案了，都是直接去问被
告了，说明能直接起诉，能受理，对不对？
【分析】一般情况下，办公室不能做被告的，但是信息公开里有特别法呀。如果是办公室
以自己名义拒绝的，那么信息公开领域的这个办公室，是能自己亲自做被告的。所以这个
案子的被告，就应该是做拒绝决定的政务公开办公室。
专题19“行政协议的诉讼制度”
在我们的法律定位里面，所谓“二三四规则”，其中有三个行为有专门的司法解释，分别
是：政府信息公开、行政许可的案件，以及这里的行政协议。
概念我们一般会从历史演变说起。其实早在1997 年，当时民法制定《合同法》（也就是我
们现在见到的“合同编”的前身）的时候，我们行政法学界就想让人家民法增加一种合同
的类型叫“行政合同”，结果遭到了民法学界的集体抵制。人家怎么说的呢？“哪有什么
行政合同啊？政府签的买卖合同就是买卖合同，政府签的加工承揽合同就是加工承揽合同
没有行政合同。”人家不承认这个概念，那咱也没办法呀。所以我们只能够忍辱负重，一
直到了 2015 年，诉讼法修改，那可是我的地盘了，我们行政法的人可说了算了，于是就
增加了“行政协议”。“行政协议”的这个种类是偷摸摸地从民法里面偷过来的，给它们
贴了个标签，说这就叫行政协议。从法律制度上，就产生了“行政协议”这个概念。
我为什么每次都要讲一下概念的演变呢？最直接的原因2015 年给你交代了，后面涉及到新
旧法衔接的时候有用到这个。当然，更根本、更深入的原因就是：你不要区分行政协议和
民事合同，其实是区别不清楚的。
到现在，我们有诸多的民法学者依然不承认“行政协议”的概念，认为这是伪命题。比如
民法有个泰山北斗的学者叫梁慧星老师。梁老师有一年去河南做讲座，有个学生就问他：
“梁老师，您怎么认识行政法提出的‘行政协议’这个概念？”梁老师当时的回答是：没
有“行政协议”这个概念，其实行政法所认知的行政合同，大都是民事合同。
那考试怎么办？只要你见到是政府签的合同，就是行政合同。这种简单的话，在理论上是
错的，在实践里也是错的，但应试的时候它就是对的。
为什么应试的时候它只能是对的呢？因为如果要说是民事合同，那后面没法做了，后面只
能考民法、民诉的题目了。比如一上来第一问、第二问就问你是什么性质的行为。你回答
“民事合同”，牛逼！你回答“民事合同”，后面再用“行政协议”的司法解释，怎么可
能对？
主观题“行政协议”的概念，要么背，要么查：
1.背：我不背，我要记住234 规则，里面的3 有一个就是这个“行政协议”。
2.查：很好定位。就是行政协议的司法解释，你就搜“行政协议”就可以了。就是把这
句话写上去，然后结合一下题干，满分就到手了。此处运用左宁老师的融合写作大法。
行政协议和相关概念的区别：
1、行政协议和具体行为的区别：
具体行为是政府单方面的，在支配着我、处分着我；而行政协议是双方的，那么是不一样
的。
2、行政协议和内部协议的区别：
(1)行政协议：
一定是官民双方，一方是官，另外一方是没有任何隶属关系的普通公民或其他组织。
(2)内部协议：
比如两个行政机关之间签订的公务协助协议。例如下面那个例子：为了解决河流的上下游
水污染问题，上下游两个政府（中山市政府和珠海市政府）签订了一个跨流域的水污染综
合治理协议。官和官之间这不是行政协议，这是内部协议.
再比如，官和公务员签订的聘任制合同，也不是官民双方，而是官和自己的公务员签订的
那这也不是行政协议。
3、行政协议和民事合同。咱们走高度实用主义，只要记住“政府签的合同就是行政协议”
就够了。
【案例】为了节能减排，回马镇政府和永嘉公司签订了一个《大英县永嘉纸业资产转让协
议书》。内容是：关停造纸行业，这样保护环境（因为造纸厂排废水什么的，污染环境挺
厉害的），废水废气你关停，政府就收上你的资产，然后给你一大笔补偿金。
问：这是个什么协议？
答：行政协议。
怎么写答案？其实就是把概念稍微加上一下题干。比如“公共利益”，你就写成“节能减
排”，公法的权利义务、什么行政管理目标，写一写其实就差不多，不用写得那么完美。
只要有刚才所说的司法解释第一条那个概念在，你一定能写得挺好的，这就不用纠结了。
【注意】“推定管辖”
由于在实践里，行政协议和民事合同的区别其实都是困难的，所以就容易出现一个现象叫
“推诿扯皮、踢皮球”。比如说，你提起了民诉，民事审判庭那边认为这是一个行政协议
所以他不受理，或者裁定驳回起诉了，那等于把皮球就踢到了行政法这边。那行政法这边
怎么办呢？行政法能不能说是民事合同，再把皮球踢过去？像皮球一样在我们两个庭之间
来回相互踢呀？不能。我们的态度就是：只要你民法不管，我必管；只要你不受理，我必
受理。这样的话，老百姓不遭殃，因为这皮球最多踢一次，你不管，我必管。这其实是有
利于当事人权利保障的，这是非常温暖的一个制度。我们的推进管辖法条，就是《行政协
议司法解释》的第八条。
【注意】行政协议属于行政诉讼的受案范围，是谁管的呢？是法院的行政审判庭来管理的
但是呢，如果当事人不懂啊，因为行政协议和民事合同的区别太难了，当时没有认识清楚
它的性质，以为是个民事合同，于是约定了仲裁。那这种约定仲裁、找仲裁委员会的材料
里面的仲裁条款有效没有啊？没有。因为你不是民事合同。平等主体之间的民商事争议能
去民诉，能去仲裁；那现在是官民双方的行政争端，就不能仲裁。仲裁委员会是个民间机
构，它只能裁断平等主体的民商事争议。这种官民关系的行政协议，仲裁委员会是没有资
格去管辖的，所以这个案子约定了仲裁，这个仲裁条款也是无效的。但是不是整个合同就
无效了啊，只是约定仲裁的条款无效。最终这个案子不去仲裁委员会解决，而是去法院的
行政诉讼这里解决。
【种类】
1、首先，这个种类叫“政府特许经营协议”，这个我们都出过主观题。其实它就是把公共
的事业承包给私人，就叫特许经营协议。比如城市里面经常写的污水处理、供气、供水、
垃圾处理、市政工程、道路运营，都可以承包给私人。
比如说供气，你让我们的市长扛着大铁锹去通燃气管道不现实啊，市长挨家挨户去收费也
不可能，所以就会承包给华润燃气或者别的私人主体去铺设这个管道，但是它毕竟是公共
的工程，公共事业承包给私人了，所以政府需要对于这个运营主体加以监督，这就是行政
管理。第一种：
比如企业签了合同，但是拖了几年工期，一直不供气，居民到了冬天都快冻死了，这可怎
么办？政府就可以发挥它的行政管理能力，直接解除合同，甚至可以对这个企业做出行政
处罚。
2、第二种：房屋土地的征收征用补偿协议。
首先，你收我们的房、征我们的地，打着各种公共利益的旗号，比如旧城改造、道路铺设
这是一种管理行为，叫征收征用。但是你不能说拿走地就白拿走了，你得给钱。给钱的时
候就不能强压我，甩我三瓜两枣就得了。咱俩得平等地坐下来商量，签合同。所以它既有
行政管理目标，同时也有平等协商的民事合同目标，是“和而不同”的协议目标。
3、第三种：国有资源的出让协议。
比如说，矿业权、土地权的这种出让协议。首先，这是个资源的出让协议，卖东西是合同
那为什么它是行政合同呢？因为这里面有公共的价值在里面，毕竟是国有的资源。比如说
你们学《土地管理法》就能学到，如果一块土地你虽然花钱买走了，但是你荒置不开发，
浪费土地，政府可以对这个企业做罚款之类的处罚，甚至还可以无偿收回这片土地。那你
想白拿走一片地，是不是增加了负担？这是处罚。
4、第四种：政府投资的保障性住房租赁买卖协议。
比如廉租房、廉价房的租赁买卖协议。比如说，当你承租了房子之后，虽然是你自己花的
租金，但毕竟是政府的保障性住房，价格便宜，你就不能空置，不能转租，不能浪费。在
我们的主观题官方案例里面有个这样的案例：一个残疾人租了个廉租房，结果他空置着不
入住，他嫌远。你不住，有的人想住啊。那政府发现了怎么办？
首先第一步，解除协议，合同没了。但解除协议之后，他还占据着房子不离开怎么办？下
达行政命令让他搬家。如果下达了行政命令，他当时还是不履行，还是不搬家怎么办？说
了你没有用，那就做，做是什么呢？就强制执行，把他的铺盖卷扔出来，把钥匙换了。
所以在这个流程当中，其实涉及到三个行为：
1.解除行为：以合同为内容，解除合同。
2.收回的行政命令：以房屋的使用权为标的，下达行政命令收回房屋。
3.强制执行：如果说了不做，那就再来强制收缴房屋。
5、政府和社会资本的合作协议。这种合作协议叫BOT，英文全称叫 Build Operate
Transfer。1. Build（修建）：比如政府要修路、修桥，没钱怎么办？那就和企业签合同，让
企业来修。企业有钱，民间资本有些人资本很丰厚，对吧？
2. Operate（运营）：企业修了不能白修啊，人家要运营，就收费一段时间。但运营不能一
辈子呀。
3. Transfer（移交）：最终到一定的合同年限，再把路桥交还于人民，交付于政府。
最终呢，人民出行方便了，政府为人民谋福祉，企业赚钱了，政府不仅为人民谋福祉，也
能赚点钱。因为可能收缴的过路过桥费的一部分上交给了政府嘛，皆大欢喜，这就是行政
协议。
行政协议的本质
行政协议的本质其实就是“行政”加“协议”。它就是一个矛盾的统一体，两大因素综合
到了一起，出现了一个混合体。这个混合体呢，哪个因素更重啊？其实同学们直觉觉得，
那应该是行政因素更重。不对，反而是民事的合同性更重一点。
1.合同性更重：
你和谁签合同，风险怎么转移，标的怎么交付，违约责任怎么承担，都是民法式的、合而
同之的协商路线，有约定从约定的路线。它的合同性更重，基因里面95% 以上都是合同，
你也不要觉得多么奇怪。包括我们后面讲了很多制度的时候，说“适用民法用民诉”，也
不要觉得奇怪。因为其实在 2015 年“行政协议”的概念诞生以前，人家就是百分之百按
照民事合同法来解决争端的，所以它的合同性是更重的。
2.行政性较稀薄：
而行政性呢，反而是稀薄的。行政性也有一点点，主要就是单方管理性：行政机关单方解
除或者变更这个协议。比如说，残疾人空置的房子不入住，先解除合同，合同没了之后才
能收回保证金，那这就是政府对你的管理。再比如说，你承包了政府的天然气铺设管道工
程，结果工期都过了，反复催告你就是不施工怎么办？不施工，先得把合同给解除了。这
个行为性质就叫解除行为。接着我罚他的款，那叫处罚；吊销他的执照，那叫吊销，那是
后面别的行为。这里冲着协议内容来的，它的性质就叫单方解除行为。
这就是它的管理因素，主要是这一点。除了这个，其他的东西都是民法。这就是本质矛盾
的统一体。我为什么要讲这个呢？待会儿就知道了。因为我们这里很多制度其实都是这么
二分来讲的，把行政和协议分开来讲。
主体
主体倒不是难点，你记住就是官民双方：
1.官：对应诉讼里面就是被告；
2.民：对应诉讼里面就是原告。当然多说一嘴，这里的原告除了我们的相对人能够做原告
之外，行政法很特别，和我们之前讲的普通行政诉讼的原告是一样的。大量利害关系人、
权利受到波及影响的人，在行政诉讼里也能做原告。也就是说，除了签合同的当事人，还
有其他人。法庭列举了两个例子：
(1)和之前普通行政诉讼一样，公平竞争的人，作为法律上的利害关系人，能做原告；
(2)其他一些具有物权属性的人（比如物权人），也能做原告。
【注意】如果是老百姓不履行合同、老百姓违约，能不能“官告民”？答案是不能的。
我们前面讲受案范围时说过，行政协议是可以受案的，但一定是“民告官”，不能出现
“官告民”。同时，行政诉讼也没有反诉制度。所以这是绝对的：必须是“民告官”，没
有“官告民”，也没有对应的反诉制度。那老百姓不履约了怎么办？不履约直接办他就行
了，用不着告他，强制执行就行了。强制执行对应的法条是什么呢？就是《行政协议的司
法解释》第24 条。不过我们不给大家展开了，因为这种申请法院非诉执行的内容，考的概
率并不是很高。
如果真考到了“合同不履行怎么办”，那这个题就是个法条题。你只要找到《行政协议的
司法解释》，一共也就30 来个条款，从里面一个个法条去找，自然能够找到答案。这个内
容在执行部分，位置偏后一点。对于这种法条题，记得抄得全面、准确，不能有遗漏，否
则就会丢掉小分点。
“效力”
举个民法的例子，比如中石油和美国石油公司，中外双方签订了一个南海地区石油资源开
发的协议，这是平等主体的民事协议。但你知道，石油是重要的战略资源，不能说你们签
了就得了，必须得去办手续。在没有办下来手续、没有批准以前，这个合同就叫“成立但
未生效”的状态。
如果一直不办手续，合同一直不生效也不是个事儿。对方当事人是可以去起诉的，直到法
庭辩论都终结了，如果还是没办下来，最终的判决就是确认协议成立但未生效，并赔偿对
方的损失。
“效力的终止”：
一、无效
二、可撤销
确认有些行政协议无效，就直接可以适用《民法典》。
那我给你举例子。民法里买卖毒品的合同，这种侵害公共利益、破坏公序良俗、违反禁止
性规定的，都是无效的，对不对？那行政协议也一样。比如说国有土地的出让合同，政府
白给了开发商一片土地。为什么白给？因为有一些利益勾结、恶意串通，开发商给领导行
点贿，领导就白给一片地，或者再给领导拿点大好处。这土地的钱，领导和开发商五五分
账，对不对？各自心生欢喜，这能行吗？这属于恶意串通侵害公共利益，违反法律规定。
《土地管理法》是不允许土地白给的，能行吗？不行，这种合同就是无效的，这是实践中
经典的无效合同。
比如涉及到房子拆迁的时候，会有一些人狮子大张口，恨不得拆他一个100 平的房子，在
签补偿款的时候，能要出 1000 平的价格。有些时候，这也叫乘人之危。政府呢，为了一
些市政工程赶紧上马，因为拖得久了，拿银行的利息就更多了，于是就会妥协签了这种协
议。
但是这种协议，说实话，如果对方政府耍赖，即使你签了，法院也会认为这种明显超过市
场正常价格区间的——别人拿一点点，你拿一大堆的——是不公平的。这种协议会被法院
确认无效的。一旦无效，那可啥都拿不到了啊，只能拿到基本的，所以，这种侵害公共利
益的协议是无效的。
“可撤销”
法条第14 条非常简短，：如果一个协议存在欺诈、胁迫、重大误解、显失公平等情形，是
可以撤销的。就这一句话。
行政协议的“法律适用”：程序问题可以用《民诉法》，实体问题可以直接用《民法》。
因为它的合同因素非常重。
【案例】要拆迁一个房子，要谈补偿款，那你坐下来得商量啊，双方意思表示一致，都满
意了才行啊。政府呢，在8 月 4 号凌晨的时候，跑到人家 70 来岁的王老头家里面去谈
补偿款的事儿，从一大早谈到了晚上，甚至是次日的一点半，最终走了，签了字了。结果
你们前脚一走，王老头当天晚上凌晨 5:20 就跑医院去了，在医院里面诊断多处软组织挫
伤。首先，你们在时间上消耗老头的体力，这时候就是变相的虐待啊，老头不签字就不能
睡觉，这还得了，能受得了这个吗？接着，身上有软组织挫伤，那我们就可以间接再加上
老头的口供，证明存在殴打虐待的情况。老头最终出于无奈，在被胁迫的情况下终于签了
这个合同。那这种合同即使签了，法院能不能将其撤销啊？当然是属于可撤销的状态，这
就是违法的东西。
管辖
关于管辖这个法条：
1.级别管辖：和咱们普通的民事类案件一样，被告是县政府、中院、县环保局，那就是基
层的吧，一样。
2.地域管辖：就翻过来和民诉法一样了。首先，涉及到不动产案件，这叫专属管辖，指的
是不动产所在地，对不对？至于其他的情形呢，遵守的都是意思自治、处分主义的理念，
叫有约定。有约定从约定，你约定到了和我们的争议有实际联系的地点，不管是原告地还
是被告地，还是协议的履行地，还是合同的签订地都可以。遵守你们当时的意愿就行了。
其实这个管辖的法条，你可以看一下它是从哪儿来的呢？是从民诉法那里抄过来的。就这
么一句话：“有约定，从其约定，但是违反级别管辖的和专属管辖的除外。”能商量的是
地域管辖里面的。但是呢，级别管辖能不能协商？民诉不能，我这里也不能。接着，专属
管辖的不动产能不能协商？民诉不能，我也不能。只不过民诉里面叫“民事合同”，我这
里叫“行政协议”而已。除了合同的名字不一样，剩下的一个都不差。
诉讼程序
起诉期是绝对重点。我们在这里出过主观题，这章最后一个主观题，你回头可以看一下，
就是把题出在这儿。为什么这个点在客观题里是重点，主观题也是重点呢？因为它进行了
二分法。
在这里行政法就刷一刷自己的存在感，它把“行政因素”和“协议因素”拆开了。
“行政因素”：行政机关单方变更、解除这份协议。比如解除残疾人的廉租房合同，解除
你的天然气开发协议，这种解除行为如果发生了争端，那我们走的是什么的起诉期呢？行
政法的起诉期就是6 个月，复议完了再起诉的 15 天。
那除了这个争端之外，剩下的什么没履约呀、没有充分履约呀，这种其他的起诉问题，走
的都是民法合同的3 年时效问题。
例题1 ：2011 年 4 月 1 日，亿佳利公司和沙湾区政府签了一个投资协议，约定亿佳利
公司租 800 亩的土地建立农业观光项目，投 5000 万。而政府支付的对价很简单，就是
办手续。但是合同也签了，钱款也到了，亿佳利公司一直投资，政府却没有履行合同。
“开始投资后，每年均反复向政府提出履责请求”，政府一直没有履行合同，一直没有办
手续，隐瞒土地真相导致手续办不下来。亿佳利公司实在没办法了，最后就疯了。所以政
府一直不履行也不是个事儿啊，我花了那么多钱投的资本都回不回来？而且还欠着银行的
贷款，利息很多的。所以在 2016 年 8 月份，终于起诉要求解除合同。
【分析】有没有过了时效？11 年的合同，16 年是不是过了？即使适用民事规则，3 年也过
了。但是为什么没过呢？因为他不是每年反复催政府履责吗？按照民法的时效规定，只要
你催了，没有躺在床上睡觉，计算新三年，新三年又新了三年。所以到 16 年的时候，其
实就没有过时效了。
那什么时候才按照行政诉讼的起诉期呢？再来看这个例二。
例二：市政府和大旺公司签订了一个特许经营协议，约定大旺公司新建垃圾焚烧站，合同
10 年，政府每年给大旺公司 20 万的补贴。第二年，政府认为垃圾焚烧技术会释放致癌物
质二恶英，于是解除了合同。大旺公司去起诉，按什么的走？按行政的走。为什么？只要
你备注政府单方面解除，就按照行政的。所以这里就是按照行政的模式去进行操作。
这个起诉期的问题是个重点，讲完了。
下面这个诉讼请求，就不用专门背，根据案情走：
1.要求撤销：你说这个合同根本违约，主义务没有履行，合同目的无法实现，你要求撤销，
那就是撤销。
2.要求解除：你要求解除，那就是解除。
3.要求支付违约金：你说他不履约应该支付违约金，那就要求支付违约金。
4.要求履行合同：那就要求他履行合同。
就这么一些请求，搂一眼就行了。
接着下面审理和调解就简单说了。
合同案件有行政因素，所以它会涉及到合法违法的问题：主体合法、程序合法、法定职权
法律职责，同时，合同和普通的具体行为不一样。普通的具体行为都是法定的，依法行政
有授权才有行政；而我们的行政协议，很多东西是约定的，不是法定的。于是，除了审合
法，还要审到合约这个问题。
最后调解
合同案件当然能够讨价还价，能够调解。
18 年第 9 期公报案例：中石油昆仑燃气有限公司诉寿光市人民政府和潍坊市人民政府解
除政府特许经营协议案。这个案例太容易考了，看一下：
【案例】签了合同来给你开发天然气，结果合同履行期都到了，你反复也催告了，寿光的
这个供热燃气公司呢，一直不给管道。居民到了冬天都快冻死了，商业也等着供气，供不
上怎么办？政府就行使了这种解除权，解除了合同。然后对方就去起诉政府了，就这么一
个故事。
“抗辩”
抗辩实际上法条规定就一句话：“用民事规则抗辩，法院要支持”。什么叫民事规则抗辩
呢？就是同时履行抗辩权、不安抗辩权、先履行后履行抗辩权，比如他给钱不给货、不给
货不给钱，就这些东西。
“证据和法律适用大前提和小前提”
关于“证据”，法条只规定了一项，就是举证责任的分配。举证责任是我们这里第二个
“二分法”的知识点。它怎么二分的呢？基本规律：只要带着合法性的问题，什么主体合
法、程序合法、法定职权、法定职责，通通交给被告行政机关举证。
那除了这个之外，剩下的怎么办？同民诉。民诉是什么模式呢？是“谁主张谁举证”的模
式，说一份话，就要拿一份对应的证据做支持。很简单，比如说刚才讲的一家利公司的例
子：一家利公司说，你根本违约，我要求解除合同。那么，谁对“解除的事由有没有根本
违约”承担举证责任？答案是“公司”。为什么？因为谁主张谁举证，就这么简单搞定举
证责任。如果他刚才提的是解除合不合法、违不违法，那是被告的责任；但是你说要解除
请求解除，你得给法院拿出证据，证明你为什么要解除人家合同啊，对不对？
法律适用
诉讼程序可以适用《民诉法》，实体问题呢，直接用《民法》。
“老案老办法，新案新办法”：那2015 年 5 月 1 日以前签的合同怎么办？能不能适用
《行政诉讼法》及其司法解释的规定啊？不能，因为那个时候还没有“行政协议”的概念
只有 2015 年 5 月 1 日以后签的合同，行政协议的概念才在法律制度上正式诞生，才
能适用我们这里的新规矩。
为什么日期卡在了2015 年 5 月 1 日啊？因为这是《行政诉讼法》生效的日期，也是行
政协议的概念诞生的日期。所以，这个日期以前签的合同就按照当时的规则走；这个日期
以后签的合同，才按行政法的规则走，适用《行政诉讼法》及其司法解释的规定。这个规
定呢，法不溯及既往，不能涵盖到2015 年以前的合同上。
最后一个点是判决的问题。判决是我们最后一个“二分法”，等于我们有三个点进行二分
也就是三个点，叫“一头、一尾、一中间”。
一头是什么呢？整个行政诉讼程序的开端，起诉期。
一尾是什么呢？行政诉讼的收尾环节，这里的判决。
一中间是什么呢？中间的举证责任的分配。
政府单方面跟单方解除，按照行政的起诉期，按照行政的判决，按照具体行政行为的判决
模式去处理就行了。
那剩下的，就按照民法的时效，按照民法合同的判决去处理就行了。
专题20：行政复议制度。
行政复议制度的核心在法条定位上，涉及到两个法条：
1.《行政复议法》
2.《行政复议法实施条例》
这个《行政复议法》的内容倒是没有变，是23 年刚改的。但是《实施条例》呢，你们这里
看到的，其实事实上已经废掉了一个法条了。那也就是说，老师干嘛主网不更新法条，干
嘛不写新法呢？因为主网是完全根据我们的大纲走的，包括我们真正上了考场之后，你们
见到的那个法条系统也和这个差不多，也是根据大纲走的。
像去年就很明显，去年《治安管理处罚法》包括《信息公开的司法解释》，其实在考试前
就已经通过了，甚至《政府信息公开的司法解释》都已经生效了，旧的已经废掉了。但是
我们还专门派着工作人员上考场特别关注了一下，那个法条系统里面使用的是旧的还是新
的？答案是旧的。严格按照我们这个大纲走，大纲怎么弄，我们法条就怎么收录。
所以，提到的《行政复议实施条例》的内容，同学们就注意了，原则上它就不会考了。因
为考旧的法条啊，已经被废掉的东西，7 月 1 号就生效了。考新的话也不合适。由于今年
《实施条例》捣乱，导致我们今年想在复议这里多考一点，多少都有点碍事、不方便。
复议法的地位有所抬升，就像我们去年出题的时候，就给大家考到了一个非常简单的法条
题：问复议在申请受理审理的时候，对普通案件听取意见的审理方式是怎样的。其实那道
题目就很简单，就是一个法条题。你去抄法条就是了。审理的时候你看一般规定，然后看
普通程序里是怎么听取意见的，抄我们对应的49 条、50 条就是满分。
给大家强调一个理念：诉讼和复议的内容基本上是相同的。因为复议和诉讼实际上都根植
于行政诉讼法。
诉讼和复议的受法范围其实是一样的：
1.被告：对到诉讼里是“被告”，对到复议里只不过换了个名字叫“被申请人”。
2.原告：对到诉讼里是“原告”，对到复议里只不过换了个名字叫“申请人”。
3.其他：参加人、第三人也都是一样的。
“复议机关”
其实这题里的被告不是普通的被告，复议维持222，被告是原机关（区应急管理局）和复
议机关，题目没有明说复议机关是谁，所以你在分析这个题目的架构时，就得点出以下逻
辑：
第一步：明确本案的复议机关是谁。根据法条，原机关是区级管理局这种政府部门的话，
复议机关应该是区政府。
第二步：确定了复议机关后，因为复议维持了，就要共同被告。所以这道题，你得把被告
准确地定为：区应急管理局和复议机关区政府。
核心呢，复议机关怎么知道？找爹告状。当你先找了儿子，锁定了被申请人，往上找一级
基本上都是复议机关。但是我们依然分为这么具体的三个规则：
第一，地方的事务归政府；
第二，全国的事务归部委；
第三，还有两类实例。
1、首先，地方的事务归政府，这叫“集中管辖”。政府作为复议机关，比如县里面的案子
到县公安局、县教育局、乡政府什么的，就找县政府；市里面的案子，就去找市政府；省
里面的案子，就去找省政府。都集中到我们的政府手中。
比如县公安局的案子找谁？找县政府。市公安局的案子找市政府，省公安局的案子找省政
府。就这么简单。
其实，这对以往的规则进行了巨大的调整。比如杭州市公安局，在以往的实践里面是“双
线”的：一条线是地方上的，杭州市公安局要归于地方上的杭州市政府；另一条线是业务
上的，作为公安系统，要归于浙江省公安厅领导，在实践里面它是双线的。
但是现在，复议机关确立了“集中管辖”的标准，把它们打包了，都只能找什么呢？找政
府。杭州市公安局只能找杭州市政府，浙江省公安厅就没有复议的权限了。否则按照以往
的规则，这俩机关容易相互推诿扯皮、踢皮球，老百姓遭殃，现在规则更明确，你就在本
地，离你最近的地方选择本地政府就行了。
1、第二个点，县政府复议找市政府，市政府复议找生政府。但是这里有例外：省部级
机关作出的行为，复议机关是谁？不找国务院，找它自己。自己归自己，儿子这么大了，
做官做到省长了，就不要动不动打人家这个脸，就让他自己来。
2、第三点叫派出机关。就是街道办是区政府办出去的，相当于区政府设立了一个乡政
府，街道办约等于乡政府吧。所以，当街道办被申请的时候，复议机关是谁？复议机关
是对应的区政府。（注意派出机关不是派出机构）
4、政府和部门管理的授权组织。
比如说北工大是个北京市政府的市属院校，是市属211。那北工大被申请的时候，复议机
关是谁？是不是北京市政府呢？答对了。因为地方案子归政府，它的上级是北京市政府，
所以去找北京市政府就行了。
比如广警是个警官院校，归广东省公安厅领导。那广警被申请的时候，复议机关是不是广
东省公安厅呢？No，不对。因为地方的案子归政府，所以是广东省政府。
所以你会发现一个有意思的现象：
1.广东省政府亲自管理的学校，复议机关是广东省政府，没错。
2.广东省政府部门管理的学校（这种授权组织就是商务厅、教育厅、公安厅管理的），复
议机关还是谁？还是广东省政府。
为什么会出现这么一个有点诡异的格局啊？因为地方的案子现在都归政府了。
5、政府的派出机构。比如公安局设立的派出所，派出所也可能作为被申请人。比如派出所
罚个1000、罚个 800，被申请人就是它自个儿。那它被申请的时候，复议机关是不是县
公安局？不对，地方的案子归政府，所以复议机关是谁？是县政府。
所以这里同样会出现一个有意思的现象：县公安局（作为被申请人）找它的上级、它爹复
议，复议机关都是县政府；按理说派出所是公安局的儿子，县政府是它爷爷，但依然要找
县政府。因为集中管辖，地方的案子都归政府了，所以县公安局找县政府复议，县公安局
的儿子——派出所，也是找县政府。
这个规则非常简单，就记住：地方的案子找政府就行了。
全国的事务归部委
部委作为非机关的情况分为这三种：
1、是国务院部门自身。这个前面说过，省部级自己复议自己，所以当教育部作为被申请人
的时候，复议机关是谁？它自己。那国家市场监督管理总局作为被申请人的时候，复议机
关是谁？它自己复议自己。当然，我们这里的“部”，它既包括我们的狭义的“部”（比
如发改委、教育部），也包括部级单位的直属机构。比如说市场监督管理总局、税务总局
体育总局，也是独当一面的国务院部门，也是部级单位。它作出的行为不可能找国务院，
国务院没那么多精力处理这些案件，所以也是找它自己。
2、是部门设立的派出机构。举例，山西省有一个财政部派下来的、管山西业务的山西监管
局。那山西监管局作为被申请人的时候，复议机关是谁？它是财政部派下来的，那么复议
机关当然是它的上级——财政部，是吧。
3、是国务院部门管理的授权组织。比如说高校，讲一个例子，中国政法大学是教育部直属
院校。那它作为被申请人的时候，复议机关是谁？教育部。那再来个例子吧，外交学院。
外交学院是外交部管理的授权组织，所以外交学院作为被申请人的时候，复议机关是谁？
外交部。
两类例外
1、第一点是垂直领导机关。比如说国安系统，国安系统是怎么被垂直化的呢？国务院国安
部、省国安、市国安，像糖葫芦一样直接从中央就通到地方。
这就意味着，对于浙江省的公安厅、浙江省的教育厅，它其实要归浙江省政府领导，当然
业务上也是要服从公安部、教育部的领导，这是双重领导。
但是呢，我们有一类机关，就像刚才举的国安，它和地方没关系。因为国安有一个重要的
职能——监控地方政权。所以，对于浙江省国安厅作为被申请人，复议机关不是浙江省政
府，而是国务院国安部。这是例外之一。
还有两类也是例外：
第一类：涉及“钱”的部门
总理一定要亲自把控好，不允许地方插手。那么涉及钱的部门有收钱的和花钱的：
(1)收钱的部门（海关、税务）：这是当下领导的。比如税务，国务院国税总局、省税务、
市税务、县税务，像糖葫芦一样从中央直达地方。所以它的复议机关也是上级税务、上级
海关。
(2)花钱的部门（金融、外汇）：金融管理局（管银行、管保险的）是垂直领导的；外汇管
理局也是垂直领导的。
这一类的复议机关都是上级业务部门（上级海关、上级税务、上级金融、上级外汇），没
有地方政府，它是例外之一。
好，那这个例外之二，严格表述叫“司法行政部门”，其实就是各级的司法局。比如举个
例子，县司法局为被申请人的时候，复议机关是谁？按照传统的模式，只有一个就是县政
府，对不对？地方的政府。但是司法局的例外就呈现在这儿了，多了一个选项，什么呢？
市司法局。另外，找县政府这是常态，找市司法是司法系统享有一个特别的例外。
这个法理何在？如果我们的复议机关是县政府，那其实是不是亲自由县长来审案呢？也不
是。县政府会把这个案子交给下面最有法律能力的部门，也就是最懂法的县司法局，由县
司法局来代表县政府，对这个案子进行审理。
你想，如果我告的是别人，比如说告县教育局、县市场管理局，或者告乡政府、告公安派
出所，复议机关是县政府。现在我把案子交给司法局审，对县教育局、乡政府来说，没问
题，公正性还是有的。唯一一个有公正性质疑的，就是这种情况：县司法局自己做的行为
（比如罚款）。如果复议机关只能是县政府，那么按照传统模式，现在我又把这个案子交
给县司法局，审他自己做的罚款。虽然理论上、名义上复议机关是县政府，但是真正实施
审理的人还是他自己，对不对？这样就会出现审理不公正的情况。所以怎么解决这个问题
呢？就多了一个“市司法局”，由它审理的时候，公正性大为提升。
“提级管辖”
就是上级可以根据需要把下面的案子调上来。当然，我们下面有时候觉得自己审这个案子
能力不济，为了保证审理的公正性，也可以报请上级提级。也就是说，可以下报上，也可
以上级抽取下面的其他案件，简单了解一下。
代表人和代理人
考主观题可能性不大，简单给大家提一下：首先，代理人都是可以委托的。我们的《复议
法》规定，申请人和第三人可以委托1~2 名律师、基层法律工作服务者或其他人员。比如
企业，可以自己的员工做代理人参加复议。
但是下方的“注意”里面评价了一句：这里只说了申请人、原告、第三人可以找律师之类
的代理人，那被申请人行不行呢？被申请人能不能委托呢？
实践中，怎么可能被申请人不能委托呢？被申请人委托代理人的模式，和诉讼中的被告差
不多，有两个选择：
1.找自己的工作人员做代理人（这绝对可以）；
2.找律师做代理人。
实践中最经典的组合就是：找一个律师，再找一个自己的工作人员做代理人。律师是大前
提，懂法条；工作人员是小前提，懂事实和当时的执法。
但实践中一般不允许什么呢？不允许仅仅委托两名律师做代理人，这是不行的。也就是说
我们的被告席上至少得见到政府自己的人，所以你的代理人最好有个政府的人，对吧？首
先，被申请人是可以委托代理人的，委托自己的工作人员最好，律师也行，但是不能只委
托律师，这是实践里的惯常要求。
第三节“复议程序”
这里的程序是所谓的一般程序，就是从头讲到尾的“申请、受理、审查、决定”这个流程。
咱们先来看“申请”：
首先是申请期限。申请期限实际上和我们行政诉讼的起诉期是一个知识点。复议的申请期
和诉讼一样，过了相应的时间，丧失了起诉权就不能立案了；如果立案了，也会裁定驳回
诉讼。诉讼这里叫“驳回起诉”，复议这里叫“驳回你的复议申请”。那不一样的点是什
么呢？诉讼是6 个月，而复议最多是 60 天。做题时，把数字等量替换一下就行了。
比如说，咱们摘个最难的情形来举例，就是“全不知”。全不知算最难的了，但你会发现
逻辑是一样的。回顾一下我们之前讲的“田勇诉大一被开除”的大题，大一被开除，大四
毕业才知道，那什么时候开始寻求救济呢？首先是大四毕业知道内容。如果选择诉讼，就
是从知道内容算起；如果选择复议，等量替换做，就是从知道内容算起60 天。就这点不同，
把 6 个月换成 60 天就行，剩下的都一样。
行政诉讼、行政复议最长保护的时间是多久？
1.一般案件：最多保护5 年。
2.不动产案件：最多保护20 年。这个点就说完了。
申请方式也和诉讼一样：
1.原则上书面申请。
2.如果当事人说明有困难，可以口头申请。
申请过之后，下面是受理：
1.受理期限：收到申请5 日内，进行判断是否符合受理条件，决定是否受理。
2.受理结果：符合受理条件就受理，不符合就不受理。
那如果有“漏网之鱼”，受理了才发现怎么办？叫“决定驳回你的复议申请”。
如果逾期不做出决定，对老百姓有善意推定，视为受理。
如果缺材料怎么办？10 日内通知你去补材料。那如果你不补怎么办呢？视为放弃，再来也
不管你了啊。这就是受理的结果，
关于“复议不作为”的纠结：
复议不作为，就是没有实质审查过的那种。那复议不作为的救济是什么？其实我们都知道
救济就是诉讼（切记没有什么二次复议的说法，除了省部级找国务院二次复议的例外）：
(1)复议改变：单独告
(2)复议维持：共同告
(3)复议不作为：择一告
记住，复议不作为的救济，除了之前讲过的诉讼之外，这里算一种新的救济：找上级反映
问题。
复议是不收费的。因为是上级管下级，为了防止家丑外扬，就不收费。
比如问你：对于一个当场作出的案件，应该如何寻求救济？
【考点】：当场处罚，复议前置，复议申请提交二选一：直接提交复议机关，或交给原机
关转送。复议程序是建议程序，20 日审限，后续救济，不服复议决定15 日起诉，复议不
作为，期满15 日起诉。
审理和决定
而在复议的审理这里，首先是“一般规定”，就类似于我们的诉讼，只不过叫“一总三
分”。先是不管你是哪种审理的方式，都会遵照一般规定，什么回避呀、什么合并审理之
类的，都在这里。接着是“三分”。诉讼是一审、二审、再审这么分开的，而复议也差不
多。两者的差异在于：诉讼是把证据独立为了一个章节，而复议是把证据作为审理的大前
提要素之一，写到了第二节。
后面就是审理的主流、主要内容了，分了第三节的普通程序和第四节的简易程序。像去年
的题说“用普通程序审理如何听取意见”，其实就是把普通程序审理方式里面的第 49 条
和第 50 条写进去就是满分。
你发现他把听证作为普通程序的一种，实际上这就是中国行政法没有法典的一个弊端。我
这么跟大家说，其实听证本来就隶属于普通程序，这才是符合逻辑的。差异在哪呢？别的
都一样，比如说立案、证据调查、最终决定，其实都一样，只是在其中有个环节是“听取
意见”。如果是真正的所谓狭义的补充程序听取意见，就是陈述申辩，随便让你说两句：
“李佳，你怎么违章停车？”我说：“冤枉啊，其实我当时车上有个病人什么的啊。”随
便说两句叫陈述申辩。而如果是隆重的陈述申辩，就叫听证，那就开个大会、听证会。但
是其实除了听取意见的方式不一样，其他的都一样。
所以，狭义的补充程序就是通过听取意见的方式来纠错，而广义的补充程序其实是把听证
囊括进来的，它的反面是我们的简易程序。
像我们的《处罚法》，它“一总三分”，把简易程序、普通程序和听证程序都作为各自独
立的程序。但是其实呢，简易程序之所以独立，是因为它的程序机理就和别人不一样，它
压缩了很多程序，而我们的听证程序它只规定了怎么听取意见，那听证完了之后呢？做什
么决定？多久做出决定？谁来做出决定？这些都语焉不详，它其实还是要适用普通程序的
内容。
其实，听证程序本来就应该隶属于普通程序，只不过是把普通程序的一个听取意见的方式
换作隆重的听证会了。所以，《处罚法》这个法条虽然分了节，但在逻辑上其实是不完美
的。而《复议法》这个法条反而是完美的，因为它的审理除了简易程序，确实做了很多减
法，和别人不一样。剩下的不管你是普通的听取意见还是听证都一样，之后的内容其实都
能续起来了。
像去年的题，人家问你普通程序以什么方式来听取意见，你就找第三节“普通程序”啊，
标题就叫普通程序，你也不懂为什么叫普通程序，反正就叫普通程序。那关于听取意见，
你看有两个法条：
1.当面听取；
2.以互联网、电话的方式听取；
3.也可以用听证的方式听取意见。
1.审前程序：
2.审理方式：
原则上要听取意见，可以当面、通过互联网也可以通过电话，就不再是书面审了。如果因
为当事人原因不能听取（比如电话打不通），也可以采用书面的方式来审理。
3.听证方式：
另外，也可以通过听证的方式来听取意见。听证分为“应当听证”和“可以听证”：
(1)应当听证：重大、疑难、复杂案件应当听证。
(2)可以听证：对于不疑难、不重大、不复杂的案件，如果民众情绪激烈，老百姓要求听证，
那我们就耐着性子给他解释解释，给他个说法。因为与其现在不听他的意见，回头做了会
议决定，哪怕决定再完美、再合法，很多老百姓依然不理解，去闹事、去上访，麻烦还不
如现在听他一下证，对吧？慢就是快，反而能更快速地实质化化解这个纠纷。
4.听证的范围：
可以听证的情况包括：老百姓要求的，或者是复议机构觉得有必要的时候，就可以来听证
了。这里是有裁量权的。
5.听证主持人的要求：
其实和诉讼差不多。诉讼一般是“3+1”的搭配，即三个法官加一个书记员，而复议也是
“3+1”，只不过书记员叫记录员，三个人员叫复议人员。复议人员其实就是听证员，只不
过里面有分工：主要的听证员叫主持人，类似于主审法官；另外两名是普通的听证员。
6.听证员的资质：
这种听证员要不要通过法考啊？不一定。这和我们的法官不一样，法官都得通过法考才能
做审判人员。但是我们这个听证员呢，2024 年以后初次做这个工作的人才需要通过法考。
7.听证的时间通知与后果：
要在5 天前通知。如果拒不参加听证，什么后果呢？视为放弃权利。就是对于重大疑难复
杂案，我会主动开听证会，但是你来不来你自己看着办。这其实有点接近于诉讼，诉讼也
会主动来开庭，你不来怎么办？原告不来视为撤诉，被告不来缺席审判，第三人不来不影
响审理。
只不过这里，我们还是要做一个最终的复议决定。因为行政机关有一定的主动性，不像法
院那种消极中立的角色，所以你不来，不是说这个案子被撤诉啊，只是听证，你放弃了权
利。我这个证据了解到什么程度就算什么程度，根据我了解的证据来做决定就行了。
这个负责人要不要出庭？答案是“高官要见官”，和诉讼一样。只不过诉讼是开庭的时候
负责人来，复议是我们的听证会的时候，被申请人的负责人要出庭。当然如果他不来，有
正当理由的话，能不能委托工作人员来呢？能。但是一再跟大家强调，工作人员来是我们
的底线。
最终开完这个听证会，会议的笔录有没有效力啊？当然有效啊，我们要根据听证笔录来做
最终的复议决定。听证笔录不能是一个走过场，对不对？它是你后续做决定的一个根儿。
审理人数是两人以上。实质审查是两个人就够了。
复议委员会。复议委员会也能考那种法条式的，这个主观题就问你复议委员会审理时应当
咨询的情形有哪些，就找来抄就行了。
关于复议委员会，我们要理解的话，一定不能把它理解为一个决策机构。它不像民诉里的
仲裁委，仲裁委是个决策机构，就是它说了算、议决定。而复议委员会我们在设置的时候
它就是一个由专家学者和我们的工作人员组成的咨询机构。它是进行咨询的，对一些重大
疑难复杂的案子，对一些专业性很强的案子提供咨询意见。当然，可以是个案的咨询，也
可以是类案整体一些复杂的共性问题进行咨询。
好，最终注意一个小小点：咨询意见的效力。是根据你的咨询意见来做决定的，还是参考
请注意，这和刚才的听证不一样。刚才的听证是行政机关自己开的会，所以那个是一个
“根据”。而我们这里呢，是专家的说法，专家怎么能成为行政的根据呢？所以它只是一
个“参考”而已。
再往下是审理，审理的对象，是一个传统的重点。
我们原则上和诉讼差不多，诉讼审的是被诉行为的合法性，而复议审的是被复议行为的合
法性及合理性。
(1)相同：首先行政行为控的是行政权力，接着要注意当事人的诉讼和复议请求。这很重要，
诉什么审什么、判什么，诉哪个行为，审哪个行为、判哪个行为。所以看到是被复议的诉
讼，被诉的是哪个对象，就是审理对象。
(2)不同 ：诉讼审的是合法性，而复议呢，爹管儿子，管得多管得宽，有专业有权威，除
了能管到合法性，还能管到适当性，这就称为合理性。
决定
(1)决定的主体：一般来说是负责人来做决定的。当然如果案情复杂，那么可以由负责人们
集体讨论来做决定。
(2)决定的期限：是多久呢？叫“60+30”。那个“+30”实际上就是我们所说的案情复杂了，
书面告知了，领导同意了延长的意思。第二点的延长不是重点，别说我们的主观题，客观
题都没考过.
第一点，复议的审限原则上是60 天，但我要讲它的原因了，是因为这里有个特别的例外。
一般同学们见到的除外条款模式大都是“有例外，但法律有规定的除外”。就像我们行政
诉讼的起诉是 6 个月，但是法律有规定的除外，不管法律规定得长还是短，都是有例外
的。
按照特别法则，这里真的好特别，它说的是“法律规定少于60 日的除外”，用数学符号表
达就是“≤60”，为什么会这样呢？因为你恨不得上午递了申请，下午就拿到结果，越快
对你越好。所以“≤60”是对当事人有利的，这和我们前面申请（起诉）的时候不一样，
起诉的时候给老百姓的时间是越长越好。让你别急，别看那个特别法规定的给你的起诉期
太短了，那不好，不按它的走，按照 60 天走，越长越好。但是决定期是越短越好，恨不
得上午进了申请，下午就有结果。所以等于我们有两个特例，这是申请期和决定期的：
1.申请期：叫 60 天，但是法律规定长于 60 天的除外（即 ≥60）。
2.决定期：也是 60 天，但是反过来的，法律规定短于 60 日的除外（即 ≤60）。
其实就是一个大于等于，一个小于等于。表面上好像很复杂，但是背后的规则就是高效率
怎么对老百姓有利就怎么来，老百姓利益的最大化，这个除外条款同学们是需要知道的啊。
关于“简易程序”，考的概率就不高了。
简易程序的适用范围。如果是我们的客观题，就让你备注“法定简易”，
1.复议与诉讼的口诀：
(1)复议：叫“公开当小三”。公开案件当场做的，小三（3000 块钱）以下；小九九（900
块钱）的案件，警告有批评，警告加通报批评。
(b)诉讼：叫“公开当老二”。公开案件当场做的，老二（2000 块钱）以下的.
2.审前程序
都记不住。那就抄法条吧。
复议的特别程序。
1.撤回
特别程序的第一个点就是撤回。撤回其实在诉讼里面叫“撤诉”，复议叫“撤回”。撤回
之后能不能再复议？这点大家注意，一般是不能再复议的。这和诉讼的规则一样，因为行
政诉讼的被告是行政机关，它的精力有限，你别来回折腾它。你要撤回就考虑好了，你的
机会有且只有一次，撤回一般都不能再来。但是，如果你能够证明所谓的撤回是被行政机
关威逼利诱的，违反了你的真实意思表示，那是可以除外的。
2.行政行为的改变
这其实和诉讼也一样，遵守一般规律：除非撤回复议，否则复习继续审理不受影响。
“和解”
和解实际上是双方（我们这里叫申请人和被申请人）自愿达成一个和解协议。但是大家记
住，由于和解是双方的，我们作为案子的复议机关没有参与，所以和解并不是一个结案方
式。和解之后，你可以看后果那里，看是以什么方式去结案。就像我刚才讲的这个考点，
它是以“撤回”的方式来结案的。也就是说，光和解了还不够，你们还得跟复议机关申请
说我要撤诉、撤回，人家同意了，这个时候才能够结案。
“调解”，调解就不太一样了。
1.调解的定义与形式：
调解是双方的和解，是在我们的复议机关主持下达成的一种调解书。它是一种官方的、具
有法律效力的文书，并且是带有数字的。
2.调解的时间与范围：
调解的时间是全流程的，可以在审理前，也可以在审理中进行，也就是所谓的诉前调解和
诉中调解。这里有一点非常特别：复议法对调解的范围没有进行限制。对比诉讼中的调解
其实还是有限制的，比如赔偿、补偿、自由裁量案件才能诉讼调解。
关于调解的程序，大家需要知道以下几点：
1.调解书的生效条件：
调解是三方的，不像判决书。调解必须申请人和被申请人共同参与。所以，调解书生效的
日期，不管是民诉、行政诉讼，还是这里的行政复议，其实都是雷同的，必须三方共同认
可：
(1)复议机关认可：体现在调解书上加盖复议机关的印章。
(2)申请人与被申请人认可：双方都得签字签收，最后一旦签字了，就具有法律效力。
2.调解书的强制执行：
如果当事人不履行这个调解书怎么办呢？是可以强制执行的。因为这个带数字的调解书，
实际上是国家机关对外的意思表示，它和普通的协议不一样，直接就能强制执行。
接下来好多基本都跟诉讼一样，略过。
最后来看一下法律适用。法律适用呢，诉讼分三档，不同位阶的法条对法院的约束力是不
一样的。
首先：第一档叫做“必须适用”，这叫“依据”，依据的对象是法律法规，这叫必须适用
强约束。
第二档就是规章叫“参照”。它叫选择适用。就意味着在法院这里，规章相对于法律法规
地位是低的，所以法官的主观能动性也会强一些。他可以选择，可以审查，可以判断，他
觉得好的他就用，觉得不好的不用。
再降一档，就是其他规范性文件。其他规范性文件叫做“参考”。参考实际上叫没约束，
没有实质的约束力，想用就用，不用拉倒。
所以，强约束的是依据，弱约束的是规章的参照，而没约束的就是其他规范性文件的参考
这是咱们诉讼。
而我们的复议呢，法律法规、规章都是“依照”，就是必须使用。差异其实在于“规章”
规章在上面的诉讼里面是“选择适用”或“参照”，而在复议这里是“必须适用”的。
为什么？因为往往规章的制定者在实践里大都是复议机关的上级，甚至再上级，官大一级
压死人，审案子的人你要知道自己的分寸，知道自己的地位，你不能对领导的文件挑肥拣
瘦。所以在复议这里，规章就变成了和我们的法律法规一样地位的依据。
“抽象行为的附带性审查”
“依申请的附带”。跟诉讼一样，只能搭便车。
审查范围是指规章以下的其他规范性文件。
(1)行政法规：能不能附带审查？诉讼不能，复议不能。
(2)规章：能不能附带审查？诉讼不能，复议不能。
为什么不能？对于我们的行政法规和规章的控制，主要依赖于《宪法》和《立法法》的机
制，不依赖于行政法的法院。法院的能量是有限的，不要认为它是万能的。
在中国允许审查的其实只有档次很低的其他规范性文件。但是即使是其他规范性文件呢，
也没有百分之百完全放开，依然做了一定保留，就是国务院制定的其他规范性文件。国务
院的令是行政法规，那是不能审的。但是即使是不带“令”字的、其他“国办”的文件，
由于立法机关也是国务院，同样不能让你进行审查。
你认为行政行为所依据的文件不合法，可以在对具体行为起诉的时候，一并要求审查这个
文件。这句话里面表达了两个点：
1.“所依据的文件”（有关联性）：
我们当时给大家讲过，你要附带审查一个抽象行为，它必须和你被诉的那个具体行为有关
联性，否则八竿子打不着就是滥诉，对不对？那什么叫有关联性呢？就是你根据A 文件做
了 A 行为，那么在针对 A 行为起诉的时候，只能审查它的法律决定文件 A，不能审查
不相关的 B、C、D 文件。诉讼是这样，复议也这样。这个“所依据”的这几个字，我们
诉讼法是考过两次主观题的，大家小心。
2.什么时候提出申请：
除了“所依据”有关联性这个大前提才能审这个细节之外，还有一个就是什么时候提出申
请。一定要“一边诉具体，一边要求审查抽象”，那如果我申请具体行为的复议件的时候
我不知道这个文件，那我能不能晚一点提出？也是允许晚一点的。只要在决定做出以前，
都是能够要求审查这个文件的。这就是我们申请的条件，和诉讼是一样的。
3.审查的结果：
由于法院没有违宪违法审查权，它是改变不了、撤销不了这个文件，所以它只能个案不适
用。那要彻底釜底抽薪，要废掉、改掉这个文件怎么办？提建议，向制定机关提出修改或
者废止的建议。那你提了建议，法院发现这个被建议对象不尊重我、不理我的建议怎么办
呢？就抄告领导，借着领导的权力逼着行政机关乖乖就范。这是诉讼的模式。
而复议对这个文件的处理结果模式呢，用八个字简单理解，审判机关的理由叫：“能管就
管，不管再转”。这是什么意思呢？大家来跟着我看一下，我们下面给了个例子：某县公
安对小伟罚了50 块钱，他不服，向县政府去复议，复议机关是县政府。罚 50 块所依据
的文件，是一个“禁止乱摆摊”的规定。
那我们下面做几个假设：
情形一：假设这个“禁止乱摆摊”的规定（也就是罚50 块的依据），是县政府的文件。那
我们就问大家，复议机关县政府有没有资格去处理自己的文件？还需要什么“提建议、告
领导”吗？不需要，它自己改变、撤销都是可以的。自我纠错，这就叫“能管就管”。
情形二：如果依据的是县公安局自己的文件。县政府能不能管得了县公安局的文件啊？当
然可以啊！我是这个文件制定者的上级，上级管下级，改变、撤销不是随便的吗？这也叫
“能管就管”。
情形三：假设他所依据的是公安部的文件。一个县政府能管得了公安部吗？管不了，那就
怎么办？就转送给公安部自己，甚至国务院去处理这个文件，这就是我们所说的处理模式
“能管就管，不管再转”。
“有权处理”。这“有权处理”其实讲的就是“能管就管”的情况。
多久处理呢？30 日内要处理。你要求县政府审查县公安局，总共多少天处理呢？30 天做出
一个处理。处理的程序是什么呢？
首先，复议案件要暂停下来。因为你不是挑战一个文件吗？而这个文件就是法条的法律依
据。你认为这个法律依据违法，那到底对不对不知道。这个具体行为法务是没法审的，法
条前提不清楚，所以我只能暂时停下来。
停下来干嘛呢？把这个文件的制定者叫过来，也就是县政府把县公安局叫过来，要求他做
出答复。机关在10 日内做出答复，然后我们审案子的县政府再审查一下，看一下他的答复
有没有道理。根据审案人之前的认知和现有的证据，最终做出一个认为文件合法或者是违
法的决定。
好了，再看处理结果：
1、如果刚才做决定的时候认为这个文件合法，那我就依据并适用了，只是告诉你一下，说
你要求我审这个文件，我审过了，它没问题，我也自己考虑过了，人家那个禁止乱摆摊的
规定没问题，这就叫合法。
2、违法怎么办？如果县政府发现县公安局的文件违法了，首先我会要求这个条款停止执行，
接着呢，并责令制定机关去纠正。这个我们客观题考过两次的，说“建议制定机关去纠
正”，混淆了诉讼和复议。我们的诉讼是提建议，复议用不着提建议，上级直接给下级下
死命令，县政府发现县公安局的文件超越了职权啊，违反了上位法，哪那么客气啊，提啥
建议？回去给我改嘛，给我丢人对不对？这就叫能管就管，有权处理的情况就说完了。
接着呢，不能管再转什么？这是无权处理的情况。比如刚才的例子，你要求县政府处理，
县政府无权怎么办？那他七日内转送给有权的机关，比如说公安部司长对不对？那被转送
的对象多久做出处理呢？60 日内做出处理，并回复给我们的复议机关，这就是所谓的附带
性的审查。
第一种：依申请的附带
什么叫依申请？就是老百姓自己主动提出的。比如我诉一个法务室，要求审查禁止摆摊的
规定。我要求你审查，就是依申请的附带。
第二种：依职权的附带
复议机关要依法审判，那你要依法审判，你做上级的，你总得鉴别一下这个法有没有问题
当你为了拿出一个完美的审判结果，你肯定会鉴别这个大前提——法律依据。其实你就是
主动鉴别。你要做出一个审判结果，肯定得有大前提、小前提，你得在多个法条之间进行
比较。总得是合法的，适用了该适用的法，这个行为才是合法的，对不对？
复议决定和复议决定的执行
首先从措辞上，大家需要知道，诉讼叫“判决”，复议通通都叫“决定”。这和我们的行
政行为模式一样，处罚决定书、许可决定书、强制执行决定书、扣押决定书，都叫“决
定”，复议所有的也都叫“决定”。所以我们这儿给大家对比的是：诉讼叫“判决”，复
议叫“决定”，其实它就是复议的判决。复议的“决定”客观题考得很少，主观题也没考
过。
差异的第一点是“维持”，这是对于行为合法的时候：
1.诉讼的态度：你们知道，我们诉讼的判决是驳回原告诉讼请求，法官是中立的。你要求
撤销一个处罚，处罚违法，该撤我就满足你的请求，撤销处罚；不该撤，人家合法，就驳
回你要求撤销的请求，对不对？
2.复议的态度：而复议主要是以“维持决定”为主。为什么呢？因为复议是“上级看着下
级”，下级做得好，要给他点赞的、要夸的，要正向引导，其实这个上下级的关系，你类
比一下就明白了。一审法院判得好，那二审叫什么？维持原判。是不是也是上下级对吧？
下级做得好，国家机关内部都是维持。所以复议发现下级机关的行为蛮好的，就是以维持
为主。
行政复议里面也有驳回，但这比较少见。一般来说就是维持，复议的驳回主要针对的是
“合法的不作为”。
【注意】区别“驳回申请”和“驳回请求”：
1.驳回申请：
类似于诉讼的裁定驳回起诉。因为复议不叫起诉，叫申请复议，所以它叫“驳回申请”。
它针对的情形是受理条件不达标，比如说连个被申请人、被告都不知道是谁，这个时候没
办法给你立案庭审，就驳回你的申请。这是不符合起诉条件。
2.驳回请求：
实际上类似于诉讼的判决驳回请求。它是一种实体，不是程序，还是说你诉的没道理，人
家这个做得挺好的，你原告的请求不成立，所以驳回你的请求。
第三个点是重点：变更。
诉讼的变更范围特别窄，只有两种情况在诉讼里面可以变，找到了吗？变更决定的第一行
行政处罚显失公正，其他行为款额有误，才能变更。
而复议的变更范围就大为拓展。具体表现如下：
1.所有的行为都能变：
这就不像上面的诉讼那样受限。只要是涉及收钱的和处罚严重的，你能想象到的各种行为
比如处罚、许可、强制征收、征用、给付、确认、裁决、奖励等等，都可以变。
2.变更的理由大为拓展：
其实就是“大前提、小前提加结论”。
(1)结论上面用不适当：包括一般的不合理，也包括严重的不合理、违法的，都能变。
(2)大前提法条用错：那能不能改法条？改法条改过来。
(3)如果事实不清、证据不足，能不能加事实？答案当然是可以。查清事实、辨事实依据都
能变。大为拓展没有那么多碍事问题。
当然，变更的时候和我们前面的诉讼一样，一般不能加重。但是除非别的人来了提出了相
反的请求，这种可以除外。
内容不适当的判决：
1、内容不适当的时候，诉讼一般来说是以撤为主的，体现了法院的消极和克制，不要干涉
行政机关。
2、内容不适当的时候，复议只能变。因为这强调的是上级的积极能动，强调的是效率问题。
对于内容不当，只能变不能撤。
赔偿
其实在诉讼里面，如果当事人没有要求赔偿，因为他也知道“不诉不理”，对吧，法院是
不会主动来判赔偿的。但是接着我们的复议，复议毕竟是上级管下级，它就不能严格按照
请求走。有些时候，即使当事人没有要赔，我也会主动判赔。
比如当事人只说罚5000 违法，他只要求撤销。那我是撤了，钱也退了，但是我知道其实对
当事人来说，我签收的这个收缴期间的利息也得赔啊。老百姓不懂，那我非常善意地主动
来判赔。
但主动判赔是针对钱的这种行为，比如刚才罚款了，那就要赔利息；或者冻结了我的账户
法院做错了，除了解封账户之外，接着也得赔利息。针对这种钱、财产类的行为，在复议
里面是可以主动去判赔的。不重要。
“复议决定的执行”：（重要）
1.复议决定书的送达：
首先第一个点很重要，复议要做出复议决定书，当然要送达呀，送达了就会产生法律效力。
2.复议意见书：
接着看复议意见书，这也不算太重要，简单听一下。意见书是审案子的时候，发现被申请
人有关行政行为违法或者不当，而发的意见书。
这什么意思呢？复议意见书和我们的决定书不一样。决定书是你诉的是哪个行为，我对你
诉的那个行为审什么、判什么，我就做出相应的。复议里面那案卷就叫决定书，改变决定
维持决定、撤销决定之类的，叫决定。
复议毕竟是上级管下级。他审案子的时候，发现某个老百姓没有诉，但是与本案被诉的行
为有关联，牵连了别的行为，发现别的行为违法了。那我这做爹的、做上级的，都知道别
的行为违法了，虽然老百姓没诉，但我能睁一只眼闭一只眼，纵容一个违法的行为在法律
世界当中逍遥法外、大摇大摆吗？不会，所以复议机关积极，能够发现有关的决定书违法
就会发出这种复议的意见书。
对比决定书和意见书：
1.决定书：是针对那个被诉的行为的。
2.意见书：针对的是被诉行为之外的相关的其他行为。上案子的法院违法了，发出来的意
见书，我给你提个建议、提个意见，让你去纠正一个你认为错误的行为。
实务里面还规定了建议书。建议书实际上和意见书是不一样的：
1.意见书：针对个别人的个别问题。比如他做一笔处罚有问题，虽然老百姓没诉，但是我
在审案子时发现了这个个别人的个别问题，我发出来的就叫意见书。
2.建议书：针对普遍人的普遍问题。比如审案子的时候发现共性问题，不仅是本案被告的
某个行为出了问题，而是其他一堆下级机关在实践当中，这一类的行为都做得很错。那我
就向这一堆下级机关发出一个提示风险的建议，建议大家以后在行政执法过程当中要谨小
慎微，要严格守法，提出来的就叫建议书。
意见书是针对个别人的个别问题，而建议书是针对普遍人的普遍问题，两者是不同的。
强制执行的主体和方式
在你的复议意见书、复议决定书、调解书生效之后，我们确确实实是可以在这里面来进行
强制执行的。但是你要分清楚执行的对象是什么：
1：如果被申请人（也就是被告）不履行怎么办？
你来不及找法条！你千万别写找法院行政诉讼啊，那是零分！这里要写“及时找领导”。
2：如果我们的申请人、第三人（老百姓）既不起诉也不履行怎么办？
(1)如果老百姓去起诉了：比如决定做了，或者改变决定后 15 天内就起诉了，那就不会去
执行。那要执行也是等回头诉了，法院做了生效判决了，一审、二审弄完了，去诉讼执行
了。
(2)如果既不起诉也不履行：我们这里讲的是他既不起诉，15 天过了还不履行，就开始执行
了。
那执行的话谁去执行呢？
1、如果是维持决定：是原机关去执行。所以你执行的标的是什么？依然是原行为。原机关
做的，就由原机关去执行。
2、如果改变了决定：当然，如果你没有执行权，甚至是改变了决定，比如县官罚500，县
政府改为 300。执行的标的是县政府做的 300。谁做的？县政府。所以谁去执行？县政
府。
3、调解：复议能不能调？当然可以调，但是调解要加盖复议机关印章的，说明是在复议机
关的主持、主导之下达成一个结案方式。所以谁去执行？复议机关。因为是他主持的、主
导的，盖的是他的章，所以复议机关去执行。
3、复议决定的公开：诉讼的判决都是要公开的，而复议的决定就不一定，它是根据行
政行为的类型走的。
“抄告制度”
抄告制度是干什么的呢？比如县公安局自己做的行为。那我的上级有两个：一个是地的上
级——县政府，一个是业务的上级——市公安局。其实在以前《复议法》修改之前，他们
两个都是复议机关，也就是“俩爹”。但是现在《复议法》的规则不是修改了吗？现在不
是集中管辖，地方的单子都归政府了吗？所以现在只剩下了谁呢？县政府。
好，但是现在县政府审案子，你有审理权，我市公安局，没有审理权了。这帮案子都归政
府了，但是我好歹有个知情权。否则，下级机关公安局在实际里面做的各种行为，风吹草
动我都不了解情况。他们明明存在违法，但是我都不知道，对不对？所以，你剥夺了我的
审理权，你得给我知情权。那于是在我们这里表达的意思就是：当县政府审完了案子，做
了复议的决定书、意见书之类的文书，要保证我们上级业务主管部门有个知情权，你要抄
告给我，让我知道情况，我打个招呼，就这个意思。
国家赔偿（不是重点）
1.考得最多的一年：
是《国家赔偿法》修改完之后的第二年，也就是刑法必考的那年。当年一共有三问考到了
国家赔偿，而且考到了“司法赔偿”这个重大修改的冷门地方。司法赔偿在客观题里是重
点，但在主观题里，由于它和行政法的主观知识没有任何关系，反而和刑诉、刑法这两个
学科的亲近程度更高（涉及各种冤假错案的赔偿）。所以它在主观题里反而是冷门的，只
不过当年刑法没考，所以也就考了那三问，这是司法赔偿内容考得最多的一次。
2.疫情期间（大概 2020 年）：
我们见到有一张延期卷（形象卷），核心考的是行政诉讼和行政执法，但是带了一部分国
家赔偿的内容，涉及到的是“行政赔偿”，考得非常简单不复杂。
3. 2023 年：
考了一个关于赔偿的标准，也就是拆房子赔偿的标准，涉及行政赔偿司法解释的内容。
首先，这章的讲课结构是“总分总”：
第一节是国家赔偿的总论，相当于“总则”。
中间是“分”的部分，国家赔偿分为两块：
1、行政赔偿：各种行政机关做错事的赔偿。
2、司法赔偿：各种司法机关（法院、检察院）以及作为刑事犯罪侦查机关的公安局，在司
法行为中做错事（如错判、错拘）的赔偿。
最后是“总”的部分：行政赔偿、司法赔偿赔多少钱、赔偿的标准以及赔偿的项目。现在
明白了结构，我们来看“总论”。总论里说，国家赔偿是什么呢？国家赔偿是国家对国家
机关及其工作人员违法行使职权，或者存在过错等原因造成的损害，给受害人的赔偿制度
其实这个概念我们不应该陌生，因为我一直给大家唠叨一句话：“违法的过错的赔偿，合
法的正确的补偿”，这就是我们所说的国家赔偿的极简概括。
第一，国家赔偿是国家承担的一种责任。可能表面上是公安局来赔、县政府来赔、法院来
赔，但是真正的钱是国库出的。这个责任主体是什么呢？是国家。为什么要强调这个呢？
特别是司法赔偿那一块，比如说法院错判了、错杀了，制造了冤假错案，法院总觉得这个
钱是它的，就不愿意掏钱，就很抠门，对不对？但其实它不理解，法院只是代表国家的抽
象主体来具体履行赔偿义务的，法院并不是真正的责任主体，这钱也不是法院自己的钱，
而是国家的钱。而且，这也不是说法院有多十恶不赦。我们老讲要为国家承担责任，因为
国家机器一旦运转起来，很难避免冤假错案。再严格的刑事制度，也不能百分之百避免冤
假错案。因为我们总是以事后证据的角度，试图还原当时犯罪的事实，但证据和事实之间
肯定存在着巨大的落差，对不对？
所以，既然知道了冤假错案其实是一个系统性的风险，那就是一个风险分配的问题。你总
不能说制造了冤假错案，却让老百姓承担这一切，这样的风险分配模式是不公平的，那自
然应该由国家来承担。说实话，我们享受着刑事制度带来的各种福利，享受着社会良好的
治安效果，这是我们所有人民的福利，那既然我们享了福利，背后的国家就要替我们去给
受害人进行一些赔偿。
所以，这不是说你法院十恶不赦。这个钱是人民的钱，是国家的钱；责任主体不是你具体
的某个法院，而是国家。你只不过是代表着国家来履行具体义务的，这个理念，我一般给
实务部门讲课的时候就会重点跟他们强调一下。不要觉得多冤枉，也没人冤枉你，你只是
代表国家而已。
“国家机关进行的一种赔偿”
为什么没有说“行政机关”呢？国家赔偿分为两部分内容，其中一部分是行政法主干知识
的延伸，这个叫“行政赔偿”。
所以在主观题里，行政赔偿考的概率比司法赔偿要大得多。因为我们主要是考行政，考行
政诉讼、行政复议，那可能带到的赔偿里面，每一问最多两问涉及到赔偿问题。
所以，行政赔偿是行政法知识的延伸。你看到的主体是县政府、公安局、教育局，看到的
行为是行政处罚、行政许可、行政强制执行，那就是行政赔偿。还有一块叫做司法赔偿。
它的主体是司法机关（如法院、检察院等），与行政赔偿的主体不同。司法赔偿分为三个
部分：
1.刑事司法赔偿：
这是客观题里最重要的部分，比如因各种冤假错案由法院来进行赔偿。这部分内容在主观
题里没那么重要，因为它和我们行政法的主干知识没有关联。
2.民事司法赔偿：
严格来说，司法赔偿不只是刑事司法，还有民事司法。它针对的依然是法院这个司法机关
比如法院错误的财产保全、法院错误的限制执行。
3.行政司法赔偿：
针对的依然是法院这个司法机关。如果是行政赔偿，那是行政机关、公安局、县政府，不
一样。
规则原则。
规则原则是决定某个案件赔或者不赔的一个标准。我们历史上进行了一次演变：
2010 年国家赔偿法修改以前：规则原则采用的是“违法规则”。
修法之后：国家赔偿采用的是“混合规则”的模式，根据行为类型来确定对应的赔偿标准
项目：
- 事实行为：采用的是“过错规则”。
- 刑诉里面的错判：采用的是“结果规则”。
- 剩下的其他一般行为：延续了“违法规则”的状态。
1、第一个“过错规则”针对的是事实行为。比如对于打人这样的事实行为，我们就站在一
个“过错”的角度去判断要不要赔偿：如果国家有过错，没有尽到应当尽到的注意义务，
那么就要赔偿。
2、“结果责任”。比如张玉环案，他其实压根没杀人，关了27 年，最终沉冤昭雪。那你
说，最终发现抓错人了，把没有罪的人当做罪犯关了 27 年，赔不赔吧？赔。其实这就叫
结果责任。
下面我们给了个例子。这个例子是在张玉林案之前一个很经典的案例，叫“佘祥林案”，
是这样的：
1994 年的时候，佘某的妻子因为精神疾病走失了，老婆的家人就怀疑是佘响把他妻子给杀
害了。佘响就因为这个故意杀人被捕，判了他 15 年。但是回头呢，判了 15 年之后，佘
某的妻子突然回来了。原来是和丈夫吵完架就跑了，隔了 15 年就回来了。那你说，人家
连杀都没杀，当时连尸体都没找着，人都没杀死，那自然是证明了冤假错案了。于是再审
就给宣告无罪释放。
这事要不要赔？你肯定知道要赔。但是当时要说法院有点冤枉，当时公安把证据交到我手
中，这个证据我也识别不了，给你你也识别不了。其实它已经形成一个闭合的逻辑链了，
对不对？比如说，都找了一个“梧桐雨池”，证明这就是他的老婆，对不对？那证据在当
时我看来是充分的，法条我适用也是准确的，程序也是规范的。我也没有长着前后眼，其
实也是被公安的证据给误导了，对不对？我哪知道他妻子其实就跑了呢？。
反正他说得好像有点道理啊，他的本质就是说：我当时审判没违法，所以我不赔。但是你
想，你没违法就不赔，老百姓被莫名其妙关了15 年，从一黄花大小伙子关成糟老头子，老
百姓什么都拿不到，谁更冤枉？
我们前面不是讲过这一点，风险分配，你不能让柔弱的老百姓承担社会的这一切。我们所
有人民享受着这个刑事制度带来的开明结果，最终所有的委屈都是个别的受害人来承担的
对不对？他承担了社会的这一切，却还什么都拿不到，这不合适。
所以我们后来就废弃了这个“违法规则”，采用了一个“结果规则”的模式。什么叫结果
规则呢？在这个案例下面有一句话：“道歉叫不看事中看事后，没罪关了”。意思就是，
我根本不看你十几年前逮捕、判决的时候怎么样，不看事中，我看的是事后。事后是不是
证明你是个老人了？是不是把没有罪的人给关了？那怎么办？没罪关了就要赔，关多久就
赔多久，这就叫结果责任。只看事后最终是不是冤枉好人了、造成恶劣的结果了，是，那
你就赔。这就是刑诉里面“结果责任”的含义。
但是，接着在这个题目的下方提示了一点：考生应当特别注意“拘留”。其实当年国家规
章法在修改的时候，我们“拘留”这个事儿，本来也是采用和逮捕、判决一样的结果责任
模式的，就等于刑诉的流程：先拘后捕，再一审、再二审，我们当年采用的都是结果责任
但是现在呢，逮捕和判决以后是结果责任了，而“拘留”却没有采纳下来。最终，关于拘
留适用结果责任的草案稿，被公安给游说推翻了。公安向人大代表游说，他的理由是：拘
留是整个刑事诉讼程序的开端。我刚刚接触这个案件，对案情的了解不是特别多，不像逮
捕，也不像判决。他们接触案件那么久，而我有多难？再说了，公安承担的是社会稳定的
职能。比如说有些暴乱分子，我抓了、拘了，发现拘了他有罪，我就往下走，接着办手续
抓；没罪我就放了。对这些没罪放出去的人，关了就要赔，我敢抓吗？我不敢，你们看着
办吧。
人大代表没听有道理？有没有点道理呢？其实他也是有点道理的。因为你们学刑诉就知道
拘留的证明标准、证据条件，相比逮捕和判决要少得多得多，那确实抓错的可能性大得多
得多，所以公安觉得拘错案了要赔冤，对吧？有道理。
但是没有道理的原因在于：钱不是你出的，也不是说你十恶不赦，只是你莫名其妙把人抓
了，国家让你代表国家掏个钱嘛，怎么老是这么抠门呢？对不对？也没有人找你的麻烦是
不是？但是呢，最终人大代表们最终就改了。改了之后，其实就会出现一些极端的事情。
首先你们知道，拘留的最长时间层层叠加，最长37 天。
接着我给你讲个故事啊。说一个人见义勇为，发现了歹徒并制服了歹徒，群众报警了，警
察去了现场。说实话，你是警察，你也识别不了谁是英雄谁是歹徒，英雄脑袋里又没写着
“英雄”两个字啊，所以一股脑都抓了。去了之后才发现，把英雄当做罪犯给抓起来了，
拘了几天又放了。
如果按照我们的“结果责任”，你把英雄给抓了，知道这是冤假错案，你肯定赔嘛。但是
我告诉大家，现在的问题是，现在拘留采用的是“违法规则”，以违法规则为主，也就是
公安的规则。
公安的规则什么意思？就是我们写了“只看事中，不管事后”。我只看拘留的时候，在那
个血肉模糊的现场怎么样。只要拘留的时候没有违法，没有违反《刑诉法》拘留的实体和
程序上的那几个法条，那我就OK，我不看事后。事后他是英雄还是歹徒，杀人没杀人，与
我无关，这是以违法规则为主。
当然，幸亏当年我们还有一些英明的人，斗争来了点立场。拘的时候始终是合法的，但如
果超期了，被我关了38 天了，好吧？超期拘留采用结果规则。公安在实践里拘留，敢不敢
超期？他不敢超期。因为一旦超期，哪怕多一天，结果责任模式就被激活启动了，就回归
结果责任的正常轨道。所以实践里面，公安可能找各种理由把那37 天用足了，好吧？但是
他绝对不敢超一天。因为一旦超一天，拘留就启动结果责任，哪怕事后证明没罪，只要多
关一天，那你就要进行赔偿，好吧？
关于拘留的话题，就给大家讲到这里。客观地讲，拘留都没考过主观题，应该不会考了。
只是讲这个最全的课，咱们给大家讲讲，你心里有个印象就算了，
违法规则
比如拆房子，如果拆得违法，违反了《刑诉法》的法条（比如说程序违法）“一催二辩三
执行”，没有催告，没有陈述申辩就拆了，那这个时候违法了就赔。
构成要件
在客观题阶段我是这么讲的：因为它和民法的侵权责任要件是一样的，都是四个要件——
主体、行为、损害结果和因果关系。
当你搜行政赔偿的法条时，只要搜四个字就行，很简单，就是搜“行政赔偿”。你能找到
两个法：
1.《国家赔偿法》第二章：
行政赔偿的部分咱们给大家解释过，《国家赔偿法》是“总-分-总”的结构。你看，总则，
分则一（行政赔偿），分则二（司法赔偿），总第四章（行政和刑事赔偿的方式和计算标
准）。这里面就有一部分行政赔偿的内容。
2.《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》：
当然，我更推荐大家优先使用后面这个。大概在2022 年的时候，公布并实行了一个行政赔
偿的司法解释，叫《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》。这个司法解释是有可能出
到题目的，要考过的。它涉及的话题，就是行政赔偿诉讼里面的一些小细节，什么涉案范
围、当事人、证据、程序什么的都在这里面。围绕这个司法解释，其实是考过一次题目的。
那这个就给大家交代完毕了。定位涉及到行政赔偿，主要是两个法：
一个是《国家赔偿法》的第二章（行政赔偿的部分）；
第二个就是行政赔偿专门的专项司法解释。
1、“赔偿”的概念。
2、赔偿的范围
“请求权人”和“义务机关”：谁来赔，叫义务机关；赔给谁，叫请求权人。
1.请求权人：就是赔偿诉讼当中的原告。在我们“官管民”之后，民提起行政诉讼叫原
告，提起复议叫申请人，但提起赔偿诉讼呢，他的名字就叫请求权人。如果假设某个人
死了，那又会发生原告资格的继承问题。
2.赔偿义务机关：赔偿义务机关其实就类似于被告。
类似于“上诉不加刑”，加重是违法的。
普通行政诉讼，被告是谁呢？被告被单独告啊，涉及赔偿的行政赔偿诉讼，那谁是这个赔
偿的义务机关，也就是赔偿案件里面的被告呢？是：县公安局和县政府共同赔。那他们为
什么不一样？因为这里涉及赔钱了，涉及钱了，一个人比一个人鸡贼啊，算的账可清楚了
县公安局你做的500，所以你赔你的 500；我现在只加了 300，我来赔我多出去的 30
0。你赔你的 500，我赔我加的 300，我们俩共同承担赔偿责任。但是是按份还是连带责
任呢？答案是按份责任，你赔你的，我赔我的，这个账算清楚。
【问】是派出所赔呢，还是公安局赔呢？
【答】对于我们的派出机构（如公安局派出所），它在赔偿法里永远是不赔钱的。不管你
做什么，是不作为也好，是作为也好，是罚500、1000、5000 还是拘留也好，派出机构永
远不赔钱。因为它的本质是公安局的内设机构，一个内设机构派了出去，没有独立的经费
来源。所以，赔钱都是由它所隶属的公安局来进行国家赔偿。好，这是不一样的。
“多数人侵权”
第一种：存在共同故意的情况下的共同侵权
你知道，有共同故意或者共同过失的话，就有意思表示的连接性和一致性，所以当然是共
同赔的，而且承担的是连带责任。明白吧？比如张三和李四合起伙来把李家打伤，他们俩
有共同意思表示，也有共同故意，那就共同赔偿，承担连带责任，对不对？
行政法这里也一样。只不过我们有两种“共同”：
1、两个行政机关共同：比如说，公安局和规划局共同拆了我的房子，就共同承担连带责任。
2、行政机关和老百姓（第三人）共同：有共同故意的话，那是连带责任，这叫共同侵权。
因为有意思表示的联络，具有一致性，所以那就是连带责任。
“无意思联络的数人侵权”（参考刑法柏浪涛老师打野猪案）
“第三人侵权”。民法里叫“补充责任”。
行政赔偿的程序：
分为“一并赔”和“单独赔”：
1.单独赔（左边）：只解决一个单一的赔偿问题。
2.一并赔（右边）：其实就是一种“搭便车”的模式。意思是在提起一个普通诉讼或者普
通复议的时候，顺带要求赔偿，让赔偿去搭诉讼和复议的便车。
1.如果我选择直接起诉，是接着 7 天受理的，一审是 6 个月，然后是二审。这是普通的
行政诉讼程序。
2.那我复议完了再起诉可以啊。60 天去申请复议，60 天是复议的审理期是吧？复议审理完
了之后能不能起诉？可以，15 天接着走一审普通诉讼。
我们初学者总是误以为，行政赔偿诉讼是行政诉讼的一种，像“儿子辈”一样隶属于行政
诉讼。其实，行政赔偿诉讼和行政诉讼是并列关系，是“兄弟关系”。行政诉讼、行政赔
偿诉讼、行政复议，这三者是并列的“兄弟关系”。行政赔偿诉讼事实上就是一种独立的
诉讼类型，它具有自己的独立性。
这种独立性在应试而言，主要表现在两个点：
第一点：诉讼路线不同。被告被单独告。
第二点：可受理的事实行为不同。像“打人”这样的事实行为，普通的行政诉讼是不能受
理的，但是行政赔偿诉讼是可以受理这种事实行为的。
这就是方式一：
第一步：谁没找谁。
第二步：赔偿诉讼。
方式二：这是2022 年增加的，它是通过其他的方式确认了行为违法。什么叫“其他的方
式”？诉讼的方式、复议的方式、找领导伸冤告状、把领导小轿车拦下来的方式，对吧？
找监察委员会投诉的方式。反正只要确认了违法，你就解决了赔偿的前提了呀。违法过错
要赔偿，合法证据要补偿，你确认违法就解决了赔偿的前提了呀，那接着就可以提起行政
赔偿诉讼了。
这叫先务虚，解决了一个合法、违法的说法问题；再务实，再解决赔偿问题。
“注意二”讲的是行政赔偿中举证责任的分配。原则上是“谁主张谁举证”，但有一种情
况需要“举证责任倒置”，也就是把举证责任交给国家机关。什么时候需要举证责任倒置
呢？在行政赔偿里面，需要满足两个构成要件：
1.限制人身自由；
2.身体受到伤害。
满足这两个要件时，就要实行举证责任倒置。倒置的意思就是把它交给国家机关，总不能
让老百姓来证明自己是怎么伤的、怎么残的，对吧？其实这个法条我解释过，它是有巨大
“控权能量”的。在没有这个法条以前，我们的事件里面会出现：关着关着，莫名其妙把
老百姓关死了，死了之后再随便甩人民一个理由，说躲猫猫躲死的、喝开水喝死的、做噩
梦做死的，那人民怎么“谁主张谁举证”？去证明那个关押场所里还躲猫猫呢？证明得了
吗？证明不了，对不对？
所以呢，我们现在这个法出来了，就不能再胡说八道，要把责任交给他。你说躲猫猫躲死
的，那你自己证明躲猫猫怎么躲死的；你说做噩梦做死的，来，你证明一下做噩梦你怎么
知道的。你证明得了，你牛逼，你不用赔；证明不了你就倒霉，你就应该赔，对不对？
所以以后就没有听说“躲猫猫”之类的死法，你知道为什么吗？因为如果以后再这么胡说
八道，随便甩我一个挑战人想象力的理由，为难的是谁？为难的反而是他自己。理由越奇
葩，国家机关就越证明不了。
【注意】行政赔偿的司法解释，它在2022 年进一步修正了：现在只要身体受伤，就要倒置。
追偿。
这个追偿讲什么呢？你们知道，公务员的人格会被其所隶属的行政机关吸收。行政机关对
外整体进行了机关赔偿，但是对于内部的公务员，如果他存在故意或者重大过失，会饶了
他吗？不会。除了传统的开除、撤职这种处分之外，还可以在钱上进行追偿。但是追偿的
条件有两个：
1.国家赔偿了钱；
2.他存在故意或者重大过失。
第三节司法赔偿。
司法赔偿我们前面已经说过，它并不是主观题的重点，所以我们简单跟大家说几个核心的
点就行了，进度相对快一些。
首先，司法赔偿分为三个司法，分别是：民事司法、行政司法，还有刑事司法。其中，民
事和行政司法在客观题中都不是重点，主观题更不重要了。所以我们这里主要给大家说说
刑事司法赔偿就行了。
刑事司法赔偿没什么范围，其实最核心的就是“侵害人身自由权”这个话题。首先是侵犯
人身自由权。拘留是“违法规则”，这个不考；逮捕和判决是“结果规则”。
看事中、看事后，没罪关了就要赔。
1.什么是“没罪”？包括两种情况：
(1)没有实施犯罪（比如杀人的人有其人）。
(2)疑罪从无，没有证据证明有罪。
2.什么是“关”？
“关”指的是实际羁押，就是把他关到了和社会隔绝的封闭空间中，比如有期徒刑、无期
徒刑，关到了监狱里面、看守所里面，那这个叫实际羁押，这段是要进行赔偿的。
比如说，减了3 年的刑没有关，OK；保外就医了 1 个月。医院里面不是和社会隔绝的封
闭空间，OK 啊；有期徒刑缓期执行，缓期执行是附条件的不执行，OK；变更刑事强制措
施释放，没有关，OK；管制也没有关，OK，对吧？关多久，实际羁押多久，才赔多久。
例外叫“免罪”。这是一个《国家赔偿法》特有的概念，指的是两类人：
第一类，刑法里面的未成年人、精神病人。这两类人呢，其实从违法性要件来看，他是违
法的，打过架、抢过人也杀过。但是从有责性要件来看，他没有承担责任，因为他没有意
识辨识能力、意思不能自治，责任就不能自负。我们直接更精确地说，你做过坏事，开恩
就叫免罪。
第二类，就是《刑诉法》的第16 条。左老师最著名的口诀了吧，“显时特告死”：
1.过了时效，不追究刑事责任了；
2.特赦，正在里面服刑，赶上抗日战争胜利 90 周年，一个老兵就被释放了，那也是所谓
的免罪；
3.死人了，不追究责任，那也是免罪。
所以，免罪的这个情形，再加上刚才的未成年人、精神病人，其实它们都有一个共性，就
是做过违法活动，算了。各种理由算了，既然别人算了，未成年人算了，过了时效算了，
亲告罪没告算了，这种就叫免罪。
那你明白了免罪的含义，接着免罪关了。
假设一个案子没上诉，一审生效为界限，就分前后：
1.前面：所有的关押，不管你是逮捕、判决还是拘留，都不赔。
2.后面：如果关着的话，该免没免，就要免罪。
接下来讲侵害财产权
1.赔偿请求权人：就是赔偿里面的原告。这个没有任何的考点，客观题一次都没考过。
2.赔偿义务机关：就是司法赔偿里的被告。它的规则是什么呢？
(1)一般原则：原则上谁做谁赔。
(2)例外情况：“后置原则”。就是“谁最后做决定”，你找最后一个做有罪决定的机关，
就由它来进行赔偿。
这有利于权利保障。你想，如果按你说的，公安给几天的拘留，检察院给几天的逮捕，一
审法院给几天的一审期间，二审法院给张玉环关27 年，你觉得这样清爽明白吗？这坑了老
百姓了：
1.老百姓得找四个机关，走四套手续，才能完整地要到赔偿，太麻烦了。
2.老百姓哪懂那么多？在实践里，动不动都会补充侦查，动不动不起诉又来了，动不动法
院系统发回重审，我们老百姓分得清这是谁做的吗？不好弄。所以就有了这个原则。
赔偿的程序
赔偿义务机关是非法院的，就叫“公检系统三步走”；如果是法院的话，叫“法院系统两
步走”。
首先，非法院的司法机关（主要是公安和检察院）走“三步走”程序。
第一步：先行处理。也是“谁赔找谁”。假设是县检察院作为赔偿义务机关，那就找他，
由他来先行处理。
第二步：司法复议。找他的上级机关（市检察院），也就是找他爹去司法复议。
第三步：如果对司法复议的结果不满意怎么办？找他爹的上级的同级法院，也就是市中院
呢。去怎么申请赔偿？找他爹的同级法院去申请赔偿。
就这么三步走。公检系统三步走：
第一步：自个。
第二步：他爹。
第三步：他爹的同级法院。
如果是法院系统作为赔偿义务机关，就法院系统两步走：
第一步：也是找到自己先行处理。你对先行处理的结果不满意怎么办？
第二步：找他的上级法院（市法院、市中院）去申请赔偿。
好，两步走，这就说完了。
“司法赔偿的时效”。这个时效是有个独立的司法解释的，但在我们的主观题里也不重要
简单提一下核心内容：
1.时效的含义：
其实就是讲，不管你两步走也好、三步走也好，你要启动这个流程，不能躺在选择上睡觉
必须尽快启动申请赔偿。
2.时效的期限与起算点：
要在两年内去申请赔偿。这两年的起算点，是从“知道或者应当知道”自己被侵权了，即
国家机关的行为侵犯了自己的人身权、财产权之日起计算。
3.逾期后果（时效抗辩权）：
时效一旦过了，就会让我们的赔偿义务机关（也就是被告）产生“抗辩权”。
刑事也只需要说前两点：人身自由和生命健康。
那侵犯人身自由权，什么时候我知道自己被侵权了？你是冤枉的，像张玉环从关进去那天
其实就知道自己冤枉，但是法律不按这个来。因为你觉得冤枉不一定是真的冤，有可能你
明明是做过坏事儿的。有些人他不讲理，他都觉得自己清白，对不对？
所以，我们所谓的“知道自己被侵权”是法律意义上的，这是最终一槌定音，给了一个无
罪的文书。从法律上那一刻才知道我是清白的，我没杀人，对吧？但是无罪的文书可能是
再审宣告无罪，也可能是二审宣告无罪，有可能运气更好一点。比如说到了检察院，他起
诉的时候就直接说无罪不起诉。反正从你收到这个文书之日起，就知道：“啊，果然白关
了我，冤枉了！”那你就开始要申请赔偿了。
关于赔偿的计算起点：
1.人身自由：从收到文书之日起计算。
2.生命健康：
(1)如果当时就能确认损害结果，那就是从自己确认损害结果之日起计算。
(2)如果当时不能确定结果有多大，那就从结果确定之日起计算。
最终，当给出了终局化的医疗诊疗记录，或者给出了伤残等级评定，那一刻你就赶紧去积
极主张你的债权。如果错过这两年，就会出现我刚才说的被告产生时效抗辩权，那你有可
能这个钱就要不回来了。
重新处理：“类似再审”。
就是你刚才所讲的两步走、三步走走完了，发现这个错了怎么办？这就一个类似再审的启
动模式，要重新处理。可以找本级法院要求重新处理，也可以请求上级检察院要求上级法
院来处理，就类似于民诉、刑诉案件的再审就行了。
最后的最后，司法赔偿也会和前面的行政赔偿一样。我们的司法机关作为一个整体对外承
担了责任之后，对一些责任人员呢，关起门来在内部进行追偿。
“赔偿的方式、标准和费用”（重要）
总分总来看，其实我讲“国家赔偿”这一章，我个人预测角度最容易能在这章里面抽到主
观题的就是第四节，第四节是最重要的。第四节核心说的就是“赔多少钱”这个问题。
那么具体来看，首先，先把人身权赔偿的方式和计算标准：
1.人身自由：
是按日支付赔偿金的。就像张玉环，他被关了27 年，大概是一万天，那就按照决定赔偿的
上一年的平均工资来计算。他当时决定赔偿的时候，大概是 300 元一天，所以人身自由
这里他拿到的是 300 万。我前两天看到了今年的标准，已经涨到 495 元了。所以张玉环
是晚申请了，如果是现在申请，他拿到的就不是这 300 万，而是将近 500 万了。不过不
敢拖到今年，因为拖到今年就错过了刚才所说的时效，他可能一毛钱都要不到了，对不对？
2.身体造成伤害：
医疗费、护理费是实报实销的。受伤了会养病，耽误工作，会按日支付误工费。
3.死亡赔偿：
如果死了，会支付死亡金、丧葬费。这叫“同命同价”
4.接着，家里的顶梁柱死了，那他抚养的老人小孩要不要生活费啊？当然要。
5.“残了”，残了分为两档：
（1）全残（完全丧失劳动能力）：
比如说之前讲的李茂润四级伤残，在轮椅上要别人生活后背。这个时候，对于完全丧失劳
动能力，医疗费、护理费、残旧具、误工费、残金肯定都要给。那生活费给不给呢？也得
给，都得别人给吧。他原来抚养的老人小孩更是没有生活费来源了，所以这部分生活费就
得给。
（2）半残（部分丧失劳动能力）：
半残是不给的。因为半残了，其他的费用都一样，医疗费、护理费、残旧具、误工费、残
金都一样。但生活费呢，因为你只是部分丧失，比如说一只眼睛瞎了、几个指头骨折了，
你还是有一部分劳动能力的，所以这种部分丧失劳动能力的生活费是不发的。
“致人精神损害”
核心规则是记住：官方案例里规定，只有人身权受损才会给付精神损害赔偿。这点和民法
不一样，民法里侵害财产权也有可能拿到精神损害赔偿。
“伤害轻了还不赔”，你必须得造成严重的伤害结果，才会给付赔偿金。
不过对于客观题阶段，要求同学们把伤害轻重（一般严重、特别严重）背下来；主观题不
用背。首先这个点本身不重要，考的概率很低。接着，主观题万一考到了，你就把它定位
就行了。你说“精神损害”能搜到两个法条，一个是《民法》的民事侵权类精神损害，不
在这；再往后找就是“国家赔偿”。国家赔偿的精神损害里面，就有什么时候是伤害重、
要支付赔偿金，以及什么时候付多少。
首先，如果是一般后果，那么是没有精神损害抚慰金的，最多可以道歉、消除影响、恢复
名誉。但是，如果是严重后果和特别严重后果，就有抚慰金了。
1.以“监禁”为例：
(1)一般后果：6 个月以下不给精神损害抚慰金。
(2)严重后果：上了 6 个月开始有精神损害抚慰金，但拿的少点。
(3)特别严重后果：超过 10 年，那就拿到了更多的精神损害抚慰金。
2.以“殴打”为例：
(1)一般后果：如果没有严重后果，不赔。
(2)严重后果：法律事件中的“轻伤”已经很严重了，就开始给精神损害抚慰金了。
(3)特别严重后果：如果是重伤、残疾、死亡，抚慰金就是按特别严重那个档发，会发得更
多。
一般严重也会发，特别严重也会发，那我们为什么还要这么分呢？因为发的标准不一样。
如果是一般严重，比如说监禁是一年，超过了6 个月但是没到 10 年，这就属于一般严重。
那是按照人身自由、生命健康赔偿总额的 50% 以下来决定。比如说张玉环，她人身自由
拿到的是 300 万，就以这个来界定精神损害赔偿发多少。如果是一般严重，就是 300 万
的 50% 以下。当然，显然张玉环属于第二档，超过 10 年的特别严重，就是 300 万的
50% 以上，也就是 60%、80%、90%。在张玉环这个个案里面，大概拿到了 100%，也就
是 300 万的人身自由赔偿，再加 100% 的精神损害赔偿，一共拿到了将近 600 万的样
子。
真正的重点是“侵犯财产权”
关于侵犯财产权，首先第一点：能返还就返还，能复原就复原，实在不行才赔钱。
但是，市价是指侵权行为发生时（也就是损害发生时），还是决定赔偿时？对于财产权，
你们记住，它一定是我们的损害发生时，或者说侵权行为时的市场价。
如果市价无法确定，或者市价不足以弥补受害人损失的话，那可以采用其他的合理方式来
计算一个价格。起码这里的标准就是要填补它应该有的损害。
“注意”：如果违法的征收、征用土地房屋，其判被征收人的行政赔偿，不得少于被征收
人应当依法获得的安置补偿权益。
比如说拆迁，其实对于合法建筑的拆迁，和违法的拆迁是一样的。违法的建筑你该拆，本
来就不能修，我肯定不会给你进行赔偿的，因为都不是合法权益，但是合法建筑拆，它就
不一样，它会涉及到补偿。因为你修高速公路，你和我商量好了，这个拆迁是合法的，该
拆对不对？所以给的是补偿。
按照流程标准的做法呢，叫“先补偿后拆迁”。你现在给人家当事人签这个行政协议，谈
这个价格，谈稳了补偿款，这时候咱们再来拆。当然，这个补偿款实际上是包罗万象的，
除了房子的损失，还有房内物品的损失，以及其他的一些费用，比如说搬家公司的费用。
那你拆了我的房子，我没有房子住了呀，我买房子、装修得有时间吧，过渡性住房的租金
这些都是要给我的补偿款。补偿款谈拢了，才能够合法地拆除人家合法的房产，这是正规
流程。
但实际里面会出现一些违法的情况：本来应该要谈补偿款才能拆迁，但是领导的死命令下
来了，“你一个月给我拆了，不拆我就毙了你！”下级机关就害怕了，什么法律什么的不
管了，直接就拆了。那这个时候的拆迁就成了违法的行为了，违法的行为就转化为了赔偿。
那这个时候要注意说的，你给付的这个赔偿款，不能少于我当时按理应该得到的补偿权益
不能说你现在地方违法了，你反而得利了吧！应该先补偿后拆迁。你得先拆了，拆完了之
后说房子都没了，随便甩我仨瓜俩枣一点点就算了？这个不行，你必须得弥补我实际的损
失，我该得的那些补偿权益：房子的钱、房屋物品的钱、搬家公司的费用，还有过渡性住
房的租金。该得的钱一毛都不能少！不能因为你们地方政府违法变相得利，给的就少了。
这就是实在不行才赔钱的一种情况。
那接着还有一种情况：要赔偿的时候东西被卖了怎么办？卖了的话，同学们看是“拍卖”
还是“变卖”。
如果是“拍卖”，拍卖有严格的《拍卖法》，大家都盯着呢，是有正规流程的。所以卖多
少就赔多少，不额外给差额。就算你卖的价低了，也叫“有价无市”，是不额外给差额的。
但是“变卖”，如果远远低于市价变卖，除了卖了的钱给我，还要额外给市价的差额，也
就是额外要给赔偿金的。
总结：拍卖是拍多少赔多少，变卖要补差额。
这是财产赔偿的第一点：能返还就返还，能复原就复原，实在不行才赔钱。
“实在不行”有两种情况：
1.房子拆了，不能复原，也不能返还。
2.手机砸坏了，不能返还，也不能复原。
这种情况下就要赔钱，赔偿标准是侵权时的市价。
那么，第二种“实在不行”才赔钱的情况下，如果东西被卖了怎么办？
就是要给钱：拍卖卖多少赔多少，变卖要补差额。
赔偿只赔直接损失
概念界定：
如果去找法条，不好找到对于“直接损失”的界定，所以这个概念能背下来就背下来，背
得没那么准也没事，背个大概就行了。所谓的直接损失就是必然损失，一定会有的，不包
括预期利益、期待中的利益。
(1)非直接损失（间接损失）：
比如下面给出的《国培法》第36 条第 6 项，说一个企业被吊销许可证或被责令停产了。
此时，这个企业的预期利润怎么样？企业营业有可能有利润，也有可能没有，有可能多，
也有可能少，不保底量。所以，对于这种不必然的损失，就叫非直接损失（间接损失），
那就不赔了。
(2)直接损失：
什么叫直接损失呢？不管是下方的第14 条，还是《行政赔偿司法解释》的第 28 条，说
的核心理念都是一样的：就是哪怕停业了也会花的钱，这叫“必要的经常费用”，也就是
直接损失。
【案例】甲乡政府为了保护生态环境，在2020 年的时候，同毛某签订了养殖场的关停退养
协议。协议内容是：你关停养牛场，不要在原址上从事养殖活动了。只要你关停，而且拆
掉之后也不能重建，我就给你奖励。奖励是按照你原来养牛场的牛棚面积来对应的，每平
米的牛棚给你 10 块钱的奖励。回头呢，毛某一约就把这个养殖场给拆了，专项的补偿款
政府也发到了毛某的账上。其实政府也挺履约的，环境得到了保护，养殖场也没有亏钱，
这 10 块钱肯定也是满意的，皆大欢喜。
【问】这个“退养协议”是民事手段、行政行为还是行政协议呢？
【答】行政协议。你只要把行政协议的概念往上抄，稍微结合一下题干，比如“保护环境
公共利益”、“行政管理的目标”、“公法的权利义务”等，就能拿到满分了。
【案情继续】本来很完美啊，结果高某耍赖。在合同都已经履行完毕、补偿款都领到之后
2020 年的时候，毛某又恢复养殖了，不讲诚信。恢复养殖之后，政府又采取了行为，责令
他无偿关停养殖场、拆除栏舍。这就不会再给他钱了，因为该给的给过了，政府制作了一
个关停行为，让他自己关，就类似责令拆除，让他自己拆。他不拆，那不拆怎么办呢？9
月 1 号的时候，发现他还在养，于是当天下午乡政府组织工作人员对于他的养牛场进行
了强拆。
【问】这个强制行为是不是合法的？
【答】它最明显的违法就是主体违法。那你要明白，其实能够拆除这种违法建筑物的是谁
呀？县政府拥有这个执行权，乡政府是没有这个执行权的。
除了主体违法，还有程序违法。他组织人员拆除时，没有催告，没有告知陈述申辩。我们
的执行得“一催、二辩、三执行”，这就属于一种程序违法。
还有一种违法，大家看好，这个就不容易答出来了，得结合我们前面的《行政强制法》的
内容。你知道“责令拆”和“拆”，一个是说，一个是做，中间得等多久？按照《行政强
制法》的规定，中间得等满起诉期、复议期。虽然县政府拥有拆除的资格，但为什么要等
这么久？因为房子是老百姓最重要的财产，你也不能给人家希望，说拆就拆了。万一弄错
了呢？覆水难收，老百姓跟你拼命，你不让我告政府，我就容易炸政府，所以拆房子中间
要等满起诉期、复议期。
但是本题呢，他是8 月 30 日责令拆，就给了两天时间，9 月 1 号就拆了。显然 6 个月
的起诉期没有等满，60 天的复议期都没等满，所以在时间上也是违法的。
【案情继续】“另组织乡政府的工作人员、本乡其他村的部分村干部到场。”然后，毛某
发现拆完了之后，骑摩托车去追赶已经撤离完毕的工作人员，不慎发生交通事故受伤。
【答】这题没因果关系，所以问损失不赔。
【案情继续】毛某对于强拆行为不服，以乡政府和村委会为被告提起诉讼。那么这里有一
问考的就是这个，也就是第一问：问本案的被告是谁。为什么读到这儿我才能确定被告呢
因为题干里面一共有仨行为，你要确定到底告哪个，你得看我的诉求指向的是哪个行为：
1.是上一页那个行政合同呢？
2.还是这一页的责令拆呢？
3.还是这一页的强制拆除呢？
虽然本题其实不明显，因为这三个行为都是前总做的嘛，但是有些不同的题目可能就不一
样。所以你一定要看清楚诉讼请求告的是哪个。如果告的是强拆，那强拆是谁强拆的呢？
乡政府作为被告。那乡政府没有什么村委会，村委会不能作被告，原因有二：
第一，村委会没有公法人的主体资格，它只是个基层自治组织。
第二，拆迁的时候，它没有真正对拆迁做出任何意思表示。
所以，被告只能是拆迁的实施者乡政府，谁行为谁被告。有同学说：“老师，应该告县政
府吧，只有县政府才能拆除啊，才有主体资格。”错错错，老犯这个错！你做的行为，你
就应该做被告。当时讲被告的时候，行政机关“谁行为谁被告”，还说了四个字：即使越
权了，哪怕你越权了，做了不该归你管的事了，你还是要做被告的。因为你越权越说明违
法，越说明违法我就越要告你，告你我就赢了。
【案情继续】对强拆行为不服，提起诉讼，请求法院确认强拆行为违法（这叫务虚），并
赔偿我的花费，包括各种医疗费、误工费、精神损害，并对于县政府《关于深入推进养殖
场污染整治和规范管理的通知》进行附带性审查。
也就是说，诉强拆要赔偿，同时附带性审查一个通知。那抽象行为能不能附带性审查呢？
能。第一你必须是附带的，本第二，必须是其他规范性文件。第三，这是出过两次主观题
的考点：要审查的其他规范性文件，必须和被诉行为之间具有关联性，也就是必须是它的
法律依据。我老说这句话，你根据A 文件做的 A 行为，你说 A 行为的时候，可以审查
做它的法律依据 A 文件；但是不相关的 B、C、D 文件能不能来审查呢？不能。其实出
问题就是出在这里，不是法律依据就不能审。
我怎么知道它不是法律依据呢？大家去读一下那个关联法条——县政府的那个通知，也就
是要求附带审查的这个通知。你看一下你的通知内容是什么：第三条说的是，补助数量按
每两平方米，按照实际拆除的栏舍占地面积，算一头牲畜的标准确认；逾期拆了的扣钱，
如果一直没拆的就拆不得享用。
好像说的是拆迁的事儿啊，但是你要分清楚这个。第三条讲的其实是上一页提到的拆迁，
就是我为了保护生态，跟你谈判谈了一个协议，有一个补助款，那是一种补偿、一种补助
款。那补助款他想怎么发？标准是什么？如果签了合同一直拖着不拆，那补助款就会被扣
掉，我再来改掉。那是我们当时第一轮的时候，但是本题第一轮的故事都完成了，其实他
已经拆过一遍了，补助款都发完了，他不再是那个“为了保护生态环境我要补助，补助你
都领了，这我拆怎么办”的情况了。他明明已经是拆完了的，之后又修了，又重新去养牛
了，这已经是第二轮的故事了。
那这个说明的法律依据，根本就不是我们本题第二轮拆迁的法律依据啊：
第一轮拆迁的法律依据（包括下面国务院的法律条例），是讲保护环境时补助发多少钱的
但是，第一轮保护环境时的法律依据，不是你第二轮拆除纯粹违法建筑的依据。
你之前的房子是合法的，现在的房子是违法的，因为你没有资格修的，所以涉及到补助的
问题，这个补助的依据就是所谓的《规范管理通知》，并不是你第二轮拆迁时的法律依据
所以，不是法律依据，能不能审查？不能。“不是法律依据”。
【问】如果负责人没出庭，那么通知他出庭，他还是没有出庭，法院怎么办？
这个题有两个答法：
1.规范答法：我们现在答案里的答法是很规范的，就是告诉大家关于出庭的一个司法解释。
要知道有这个答法，但是如果你搜我们的法条系统，你是搜不到这个法条的，因为这个法
条没进大纲。
2.备用答法：诉讼法的司法解释有四个独立的小专题，其中就有一个是“负责人出庭”。
那这里面也有明确说到，负责人我叫他来，他死活不来的时候的后果。虽然没有我们答案
里面写的那个司法解释那么完美，但是你用接下来的这个第 132 条写答案也是可以的。
你看，书面建议他来就怎么来，后果呢，就写这一句话就行：“然后裁判文书里面载明，
并可建议法机关去处理。”
