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课时 3 基层群众自治制度
核心考点一 我国基层群众自治的组织形式
1．基层群众自治的含义和特点
是指人民群众在城乡基层党组织领导下，在居住地范围内，依托基层群众性自
含义 治组织，依法直接行使民主权利，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我
监督的民主制度和治理模式
特点 发生领域的基层性、民主参与的直接性、管理活动的自治性
2.基层群众自治的组织形式
村民委员会 居民委员会
依据 村民委员会组织法 城市居民委员会组织法
性质 农村基层群众性自治组织 城市基层群众性自治组织
办理本村的公共事务和公益事业， 维护居民的合法权益，办理本居住地区居
主要 调解民间纠纷，协助维护社会治 民的公共事务和公益事业，调解民间纠
职能 安，向人民政府反映村民的意见、 纷，协助维护社会治安，向人民政府反映
要求和提出建议等 居民的意见、要求和提出建议等
村民委员会成员由村民选举产生，
居民委员会成员由居民选举产生，向居民
产生 向村民会议、村民代表会议负责并
会议负责并报告工作
报告工作
制定村民自治章程或村规民约，规 居委会成员居民选，社区大事居民定，日
管理
范村民和村干部的行为 常事务居民管
大大调动了广大村民/居民参与乡村/社区建设的积极性，有效提高了村民/居民
意义
参与政治生活的素质和能力
归纳提升 村委会与乡镇政府、村支部、村务监督委员会的关系
(1)村委会是自治组织，不是国家政权基层组织，不是基层国家机关，不是基层政府。
(2)乡镇政府与村委会是一种指导关系，村委会在乡镇政府指导下工作，非领导与被领导关
系。
(3)村支部是基层党组织，领导村委会的工作，是领导与被领导的关系。
(4)村务监督委员会独立行使监督权，对村民会议、村民代表会议负责并报告，不从事具体的村务工作。
1．人民群众依托基层群众性自治组织，依法间接行使民主权利。
纠正：人民群众依托基层群众性自治组织，依法直接行使民主权利。
2．实行基层群众自治，能保证人民群众直接行使国家权力，管理国家和社会事务。
纠正：实行基层群众自治，能保证人民群众依法直接行使民主权利，管理基层(居住地范围
内)公共事务和公益事业。我国人民不直接行使国家权力。
3．基层群众自治实行共同管理、共同服务、共同教育、共同监督。
纠正：基层群众自治实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。
4．村民委员会成员由村党员选举产生，向村党支部负责并报告工作。
纠正：村民委员会成员由村民选举产生，向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。
考向一 基层群众性自治组织的性质、职能
典例1 (2022·全国乙卷)某市构建社区党组织领导下的“网格－楼栋－单元”分级负责的社
区治理组织架构，网格长由社区专职工作人员担任，楼栋长和单元长从居民中选出。网格长
牵头，定期组织楼栋长、单元长共同商议小区事务，梳理居民需求信息，化解居民矛盾，提
出工作建议。“三长”联动机制( )
①通过共建共治共享激发基层治理活力
②是完善基层行政管理体制的积极探索
③有利于维护公民参与基层治理的民主权利
④丰富了基层群众性自治组织的类型和职能
A．①② B．①③ C．②④ D．③④
答案 B
解析 某市积极探索“三长”联动机制，网格长牵头，定期组织楼栋长、单元长共同商议小
区事务，梳理居民需求信息，化解居民矛盾，提出工作建议，有利于维护公民参与基层治理
的民主权利，通过共建共治共享激发基层治理活力，①③符合题意。题中是社区基层自治，
是群众自治，没有涉及行政管理体制探索，②排除。基层群众性自治组织是村委会和居委会，
该机制没有丰富其类型和职能，④排除。故本题选B。
易错提醒：误认为村委会、居委会是基层政权组织。基层政权组织是乡镇一级的人大和政府，
村委会、居委会是基层群众性自治组织，二者不能混淆。易错提醒：误认为基层民主的实践创新丰富了基层群众性自治组织的类型和职能。基层群众
性自治组织是村委会和居委会。基层民主的实践创新，并没有丰富基层群众性自治组织的类
型和职能。
变式1 某社区是一个居住着汉、满、蒙古等多民族的大家庭，而且老年人口较多。面对少
数民族居民子女上学、就医、养老等难题，社区居委会组织工作人员和部分群众成立服务队，
主动上门宣讲政策和办事流程，为社区老人提供理发、配餐、医药、家政、代办等服务。该
社区居委会( )
①依法行使自治权，切实为社区群众办实事
②贯彻民族平等、民族团结政策，促进各族居民和睦相处
③组织群众参与社区服务，提升老年群体的获得感和幸福感
④创新基层群众自治的组织形式，提高社区治理能力和水平
A．①③ B．①④ C．②③ D．②④
答案 C
解析 居委会没有自治权，故①错误。材料没有创新基层群众自治的组织形式，故④错误。
易错提醒：混淆基层群众自治和民族区域自治。民族区域自治地方的自治机关享有自治权，
村(居)委会是村(居)民自治组织，不享有自治权，只对基层公共事务和公益事业进行直接管
理。
考向二 基层群众自治与基层政府、基层党组织的关系
典例2 (2022·广东高考)广东某村充分发挥“村(组)党组织＋议事协商组织＋村民小组”机
制的作用，以村(组)党组织为核心，成立乡村振兴促进会等议事协商组织，联合本村各村民
小组，共同参与该村村规民约的制定和执行工作，并建立村规民约的积分管理和红黑榜机制。
该村做法有利于( )
①村民直接行使民主权利，创新基层民主形式
②实现自治法治德治相结合，提高乡村治理效能
③提升村级党组织作为基层群众自治组织的领导力
④维护村规民约的内部属性，表明其不受外部约束
A．①② B．①③ C．②④ D．③④
答案 A
解析 该村成立乡村振兴促进会等议事协商组织，联合本村各村民小组，共同参与该村村规
民约的制定和执行工作，这有利于村民直接行使民主权利，是创新基层民主形式的体现；同
时，该村还建立村规民约的积分管理和红黑榜机制，这有利于在自治的过程中把法治和德治
相结合，提高乡村治理效能，故①②符合题意。农村基层群众性自治组织是村委会，故③错
误。村规民约是由村民共同商讨、制定和执行的，但要符合法律规定，而不是不受外部约束，
故④错误。故本题选A。
变式2 (2017·全国Ⅱ)某地为治理村委会公章管理不严、随意乱盖公章现象，将村委会公章
存到乡镇政府“柜子”里，由乡镇政府“代管”。这一做法受到社会质疑而被叫停。叫停“村章乡管”的主要理由在于( )
①乡镇政府承担了过多的行政管理事务
②乡镇政府没有管理农村公共事务的职能
③乡镇政府不能代行村委会的自我管理权
④应当维护基层群众性自治组织的民主权利
A．①② B．①④ C．②③ D．③④
答案 D
解析 叫停“村章乡管”不是因为乡镇政府承担了过多的行政管理事务，而是因为它干预了
村民自治，①不选；乡镇政府有管理农村公共事务的职能，②错误；叫停“村章乡管”是因
为乡镇政府不能代行村委会的自我管理权，③正确；“村章乡管”剥夺了村委会的民主权利，
叫停“村章乡管”是为了维护村委会的民主权利，④正确。故本题答案应为D。
核心考点二 人民群众直接行使民主权利的生动实践
1．为什么发展基层民主(坚持基层群众自治制度)
(1)发展基层民主，保障人民群众享有更多更切实的民主权利，是我国社会主义民主政治建
设的重要内容。
(2)基层群众自治制度是我国的一项基本政治制度。扩大基层民主是社会主义民主广泛而深
刻的实践，应该将其作为发展社会主义民主的基础性工程加以推进。
(3)有利于调动广大群众参与基层社会建设的积极性，也能够有效提高人民群众参与政治生
活的素质和能力，推动基层社会治理现代化。
提醒 联系《经济与社会》中“全面实施乡村振兴战略”的知识，理解基层群众自治制度的
意义。“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”是党的十九大报告提出的
实施乡村振兴战略的总要求。
2．发展基层民主的途径
按法律规定由本居住地的村民或居民选举产生。农村：直接选举产生村委
民主选举 会主任、副主任和委员；城市：由居民代表选举向更高比例的居民直接选
举发展
本着有序参与的原则，合理表达意见和建议，在街道或乡镇、社区或行政
民主协商
村以及企事业单位等不同的层次展开，贯穿基层治理的全过程
①农村：凡关系村民公共利益的事项都要由村民以直接或间接参与的方式
民主决策 集体作出决定
②城市：社区公共事务的民主决策通过召开居民会议进行
民主管理 ①主体：在法律上，属于本村的全体村民或本区的全体居民；在现实运作中，授权给基层群众性自治组织
②关键：依法制定自治章程和议事规则，推动日常管理工作的制度化、规
范化和程序化
①原因：防止以权谋私，尽可能避免管理工作的失误
②形式：凡是与基层群众利益密切相关和需要让基层群众知晓的事项都应
民主监督
公开，让每个居民或村民了解，还应对基层群众性自治组织的实际管理工
作进行评议
时政术语 打造共建共治共享的社会治理格局，加强社会治理制度建设，完善党委领导、政
府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、
智能化、专业化水平。
3．发展社会主义民主政治
含 就是要实现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力，用制度体系保障人民当
义 家作主
措 中国共产党领导中国人民制定宪法和法律，建立并不断完善人民代表大会制度、中
施 国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度和基层群众自治制度
意 一系列行之有效的制度安排实现了形式民主与实质民主相统一、选举民主与协商民
义 主相促进。社会主义民主是维护人民根本利益的最广泛、最真实、最管用的民主
1．实行基层群众自治，有利于扩大村(居)民的民主权利。
纠正：权利是法定的，不能随意更改(扩大/缩小)，扩大基层民主，不等于扩大和增加公民的
民主权利。
2．村委会主任、副主任和委员的产生采取村民间接选举的办法，实行记名投票、公开计票，
选举结果当场公布。
纠正：村委会主任、副主任和委员的产生采取村民直接选举的办法，实行无记名投票、公开
计票，选举结果当场公布。
3．村民或居民合理表达意见和建议是做好基层民主管理工作的关键。
纠正：依法制定自治章程和议事规则，推动日常管理工作的制度化、规范化和程序化，是做
好基层民主管理工作的关键。
4．基层群众自治制度是我国的一项根本政治制度。
纠正：基层群众自治制度是我国的一项基本政治制度。
考向一 基层群众自治的意义
典例1 (2022·湖南高考)某区聚焦社区居民的操心事、烦心事、揪心事，动员居民参与社区提案，推动“社区参与有序化、社区议题合理化、社区协商规范化、社区共识最大化、社区
服务精准化”。该区在基层治理方面的做法能够( )
①保障居民享有更多民主权利
②调动居民参与社区建设的积极性
③增强居民参与民主管理的实际本领
④创新自治组织形式，维护居民合法权益
A．①② B．①④ C．②③ D．③④
答案 C
解析 公民权利由宪法、法律规定，不能随意增加，故①表述错误。该区聚焦居民的操心事、
烦心事、揪心事，动员居民有序参与、凝聚共识，调动了居民参与社区建设的积极性，故②
符合题意。该区动员社区居民有序、规范参与，通过社区协商，增强居民参与民主管理的实
际本领，故③符合题意。基层自治组织形式是村委会和居委会，材料中的做法没有创新自治
组织形式，故④排除。故本题选C。
变式1 (2021·河北高考)重庆九龙坡区的杨永根，30余年牵头调解矛盾纠纷近2 500件次，
群众亲切地称呼他“老杨”。在老杨带动下，越来越多的党员干部、居民、社工、社会组织
等志愿参与社区建设。“老杨”变成“一群杨”，矛盾纠纷在基层得到及时化解和妥善解决，
居民的安全感和满意度明显提升。多元力量志愿参与社区建设( )
①体现了公民奉献意识和互助意识的不断增强
②彰显了我国基层群众自治制度的显著优势
③提升了群众参与民主管理和民主监督的能力
④有助于推动共建共治共享基层社会治理格局构建
A．①② B．①④ C．②③ D．③④
答案 B
解析 多元力量志愿参与社区建设体现了公民奉献意识和互助意识的不断增强，有助于推动
共建共治共享的基层社会治理格局构建，①④正确。材料不涉及我国基层群众自治制度，②
排除。材料不涉及民主监督，③排除。
考向二 基层群众自治的途径
典例2 (2021·山东高考)某区政府探索推行基层权力“三清单”运行法，在建制村具体推进
时，根据建制村的特点，编制权力清单、责任清单、负面清单，绘制权力运行流程图，让基
层用权有了“固定路线”，干部“看图做事”、群众“按图索骥”。“三清单”运行法的推
行有利于( )
①保障村民知情权，调动村民民主监督的积极性
②细分村级组织权力，推动村级组织规范执法
③厘清权责边界，推进基层治理的制度化、规范化
④增强村干部重大事项决策的自主性，激发基层自治活力
A．①② B．①③ C．②④ D．③④
答案 B解析 某区政府探索推行基层权力“三清单”运行法，建制村的群众可以“按图索骥”，有
利于村民进行民主监督，①符合题意。让基层用权有了“固定路线”，干部“看图做事”，
有利于厘清权责边界，推进基层治理的制度化、规范化，③符合题意。村委会是基层群众性
自治组织，不是基层政权组织，不是执法机关，②错误。村民通过村民会议参与本村公共事
务和公益事业的决策与管理，而非村干部对重大事项决策，④错误。故选B。
易错提醒： 误认为村干部可以进行重大事项决策。在农村，凡关系村民公共利益的事项都
要由村民以直接或间接参与的方式集体作出决定；在城市，社区公共事务的民主决策通过召
开居民会议进行。
变式2 (2019·全国Ⅰ)某县针对群众普遍关注事项，在全县各村推行“亮开政策、亮开受理、
亮开办理、亮开结果”工作法，及时公开工作安排部署、重点任务推进和惠民政策落实等情
况，并依托“民情一点通”信息化平台，让群众随时随地查询。上述做法能够( )
①提升基层群众自治组织的公信力
②加强基层行政系统内部监督
③方便村民行使民主监督权
④保证村民行使民主决策权
A．①② B．①③ C．②④ D．③④
答案 B
解析 该县在各村推行“亮开政策、亮开受理、亮开办理、亮开结果”工作法，这样做有利
于提升各村基层群众自治组织的公信力，也有利于村民行使民主监督权，故①③正确。人民
群众的监督属于行政系统外部监督，②错误。村民可以参与民主决策，但不享有民主决策权，
④错误。
易错提醒：误认为村民、居民享有决策权。决策权是集体行使，村民、居民个人不能行使决
策权。
易错提醒： 混淆民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督。①民主选举：自
己选举当家人(直接选举居、村委会成员)。②民主协商：有事好商量(居民、村民合理表达意
见)。③民主决策：众人事情众人定(村民会议或居民会议决定)。④民主管理：无规矩不成方
圆(村规民约、自治章程和议事规则)。⑤民主监督：事务在阳光下运行(村务公开、社区事务
公开)。
课时精练
一、选择题
1．××村的办公楼前挂着三块牌子，分别是中国共产党××村支部委员会、××村村民委
员会、××村村务监督委员会。对这三个机构的正确认知是( )
①党支部委员会在该村民主治理中起统领作用②村务监督委员会可审核村务公开落实情况
③村委会对涉及全体村民利益的事有决定权
④三个机构是该村基层政权建设的组织保障
A．①② B．①③ C．②④ D．③④
答案 A
解析 凡关系村民公共利益的事项都由村民以直接或间接参与的方式集体作出决定，③错误。
材料中的三个机构均不是国家政权，也就不是基层政权建设的组织保障，④错误。
2．樟树市某村从组织能力强、热心公益事业、办事公道的村组干部、老同志、党团员、积
极分子中推荐，经村民选举组建村民理事会，代表村民对村内公共事务等定期开展民主议事、
民主协商，形成了民事民议、民事民办、民事民管、民事民评的治理格局，探索出一条独具
特色的村民自治之路。以村民理事会推动村民自治( )
①是掌握并解决群众需求的重要前提
②是提高基层行政机关领导水平的需要
③有利于发挥村民在基层治理中的主体作用
④有利于提升基层社会治理的水平和效能
A．①② B．①③ C．②④ D．③④
答案 D
解析 村民理事会的召开有利于掌握并解决群众需求，但并非“前提”，①说法错误。村委
会不是基层行政机关，②与题意无关。
3．屋场恳谈会是县、乡、村三级干部走进屋场，干群面对面“零距离”听意见、讲政策，
推动民意在群众家门口听取、难题在群众家门口解决。屋场恳谈会( )
①发挥了村委会的领导核心作用，引领基层自治
②创新了乡村治理的手段，推进基层治理现代化
③密切干群关系，反映群众诉求，协调各方利益
④有利于村民直接管理国家事务，实现当家作主
A．①② B．①④ C．②③ D．③④
答案 C
解析 村委会是农村村民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的基层群众性自治组织，
中国共产党发挥领导核心作用，①错误。屋场恳谈会有利于村民直接管理基层事务，不是直
接管理国家事务，④错误。
4．某小区依托“拉家常”议事会机制，形成了议事场地不限、议事方式灵活、议事流程简
洁的多种社区工作模式。居民从“冷眼旁观”变为主动参与，实现了“小事不出楼门、大事
不出社区、难事不出街道”。这一做法( )
①扩大了公民权利，在居民互动中提高了社区治理效能
②加强了基层社区治理、推动基层协商民主的机制创新
③提高了政府的行政效率，建立完善的基层民主政权
④丰富了基层民主的实践形式，发挥了居民的主体作用A．①③ B．①④ C．②③ D．②④
答案 D
解析 ①错误，公民权利是法定的；基层自治组织不是政府，③排除。
5．为满足小区居民电动自行车充电需求，杜绝乱停乱放、入户充电等现象，消除安全隐患，
某社区居委会在征求居民意见和建议的基础上，邀请第三方专业团队设计针对性建设方案，
推进充电设施安装，聚焦解决群众最急最忧最盼的问题。这一过程( )
①创新了基层治理方式，保障居民充分行使决策权
②开展了基层民主协商，有效满足群众的合理需求
③体现了多元主体参与，提高基层组织的治理效能
④优化了社区组织结构，促进社区履行公共服务职能
A．①② B．②③ C．③④ D．①④
答案 B
解析 创新了基层治理方式，但居民没有决策权，①排除。社区不能履行公共服务职能，这
是政府的职能，④排除。
6．某村依据《村民委员会组织法》，经全体村民大会反复讨论修改，制定本村《村规民
约》，随着《村规民约》的深入实施，该村乱搭乱建、乱扔乱放、邻里矛盾等不文明行为逐
渐减少，争相遵规守约的氛围不断提升。《村规民约》的实施有利于( )
①规范村民生产生活，树立文明乡风
②创新村民自治组织形式，推动经济发展
③推动管理制度化、规范化，提升治理水平
④发挥村委会的民主监督职能，扩大基层民主
A．①③ B．①④ C．②③ D．②④
答案 A
解析 村民自治组织形式是村委会。《村规民约》的实施有利于推动管理制度化、规范化，
提升治理水平，并未涉及创新村民自治组织形式，排除②。村民委员会应当接受村民的监督，
村委会没有民主监督职能，④错误。
7．城镇老旧小区改造是党中央、国务院高度重视的重大民生工程和发展工程。《国务院办
公厅关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》指出，要发动居民积极参与改造方案
制定、配合施工、参与监督和后续管理、评价和反馈小区改造效果等。上述要求是基于(
)
①居民参与民主决策是做好小区改造工作的关键
②完善基层管理体制是实现基层善治的重要途径
③基层公共事务的管理要发挥基层群众自治的作用
④居民参与民主管理有利于维护社区群众的切身利益
A．①② B．①④ C．②③ D．③④
答案 D
解析 居民参与民主决策有利于做好小区改造工作，但不是做好小区改造工作的关键，故①错误。材料并未涉及完善基层管理体制，故②不选。
8．(2022·辽宁高考)某区在下辖乡镇打造多家“和顺茶馆”，邀请党员、群众及法律工作者
担任人民调解员。当居民、商家、游客发生利益纠纷时，调解员以茶馆为载体，为其提供便
捷、专业的服务，从而有效化解社会矛盾。这种做法( )
①为人民群众提供了有效的法律援助
②充分体现了共建共管共治共享理念
③实现了自治、法治、德治“三治融合”
④创设了舒缓环境，使社会治理有温度
A．①③ B．①④ C．②③ D．②④
答案 D
解析 材料体现的是通过人民调解，化解社会矛盾，并没有体现法律援助，①不选。该区在
乡镇打造“和顺茶馆”，为矛盾的解决提供专业人员和场所，但这并不是基层群众自治，没
有体现自治，③不选。故本题选D。
9．作为市辖区、不设区的市的人民政府的派出机关，街道办事处在本辖区内办理派出它的
人民政府交办的公共服务、公共管理、公共安全等工作，依法履行综合管理、统筹协调、应
急处置和行政执法等职责，反映居民的意见和要求，对基层群众性自治组织的工作给予指导、
支持和帮助。据此，街道办事处应当( )
A．制定社区文明公约，对居民的不文明行为进行评议和监督
B．主持本街道的仲裁和调解工作，保护妇女、儿童等弱势群体利益
C．确定路线、方针、政策，制定并实施具体的管理办法和措施细则
D．指导辖区内的居委会工作，为畅通民意反映渠道发挥积极的作用
答案 D
解析 街道办事处属于政府的派出机构，是初级政府机构，“制定社区文明公约”的主体是
居民，A错误。街道办事处无仲裁权力，B错误。街道办事处无权确定路线、方针、政策，
可以指导基层群众性自治组织工作，但不能制定并实施具体的管理办法和措施细则，C错误。
二、非选择题
10．阅读材料，完成下列要求。
为创建美丽乡村示范村，H村全面推行“党建＋基层治理”新模式：引导广大党员在乡村振
兴深化基层治理中当先锋做表率，激活基层自治协同力；发挥村里“五老”“乡贤”的作用，
落实“一事一议”“四议两公开”机制，并组织村民自发成立调解邻里矛盾小分队，让以前
的“难监管”变成了现在的“人人管”；以法治强保障，成立普法小组，邀请司法所、派出
所、经管站等专业工作人员进村服务，引导干部群众树立法治信仰，依法表达诉求、解决纠
纷、维护权益；每季度开展“好媳妇”“好公婆”“五好家庭”“十星级文明户”评选，发
挥群众身边榜样的示范带动作用。经过努力，该村健全了以党建为引领，自治、法治、德治
相结合的乡村基层治理体系，绘就出一幅乡村社会治理的新画卷。结合材料，运用政治与法治的相关知识，分析H村的做法对健全乡村社会治理的作用。
答案 (1)推行“党建＋基层治理”新模式，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用和党员的
先锋模范作用，激发基层群众的积极性、主动性和创造性。
(2)发展基层民主，保障村民的民主权利，有利于增强基层群众自治能力，营造共建共治共
享局面。
(3)加强法治建设，引导干部群众自觉遵法守法用法，形成推动乡村治理的良好法治氛围。
(4)开展群众性精神文明创建活动，提升村民道德素养和农村社会文明程度，营造良好家风
和淳朴民风。
