真题再现:如何建立健全我国行政立法制度的对策、建议.

2026年第 103 期  总第 103 期

（1）行政立法的分类

①根据行政立法权的取得方式，行政立法可以分为职权立法和授权立法。

a.职权立法是指行政主体根据宪法和组织法所赋予的行政立法权进行的行政立法活动。

b.授权立法是指行政主体根据单行法律和法规或授权决议所授予的立法权而进行的立法。

②根据行政立法的功能，行政立法可以分为执行性立法和创制性立法。

a.执行性立法是指行政主体为了执行或实现特定法律、法规的规定而进行的立法。

b.创制性立法是指行政主体为了填补法律和法规的空白，或者变通法律和法规的个别规定以实现行政职能而进行的立法。

③根据行政立法的主体，行政立法可以分为中央行政立法和地方行政立法。

a.中央行政立法，是指中央行政主体依法制定和发布行政法规和规章的活动。中央行政立法所制定的行政法规和规章，在全国范围内具有法律效力。

b.地方行政立法，是指地方行政主体依法制定和发布规章的活动。地方行政立法所制定的行政规章，只能在本行政区域内发生法律效力。

④根据行政立法的最终结果，行政立法可以分为法规性立法和规章性立法。

a.法规性立法，是指国务院依法制定和发布行政法规的活动。法规性立法的目的是为了执行法律，实现国务院对全国各项行政工作的领导。

b.规章性立法，是指法定的国务院主管部门和地方政府依法制定和发布行政规章的活动。

（2）我国行政立法存在的问题

①行政立法中部门保护和地方保护的倾向明显。

追求自身利益的最大化是立法活动中难以避免的客观现实。参与立法活动的主体拥有和追求自身利益本无可厚非，但在缺乏制约的情况下，就会产生较大的负面影响。目前，行政立法已成为一些行政机关扩张权力、一些地方搞保护自身利益的主要手段。

②行政立法不适当地干预市场行为。

在我国，许多行政立法事项与民事经济活动的行为规范有关。可以说，每一件立法的出现，都意味着某种利益调整。在从计划经济向市场经济转轨的过程中，在某种程度上行政立法已成为保护既得利益群体的一种捷径。

③行政立法资源浪费。

行政立法资源的浪费，是指由于某种原因导致立法活动违背立法目的，使立法无从取得其预期效果，甚或造成更为严重的混乱局面。如果一种立法不能产生其预期效果，或者立法仅仅是对已有法律的一种重新表述，那么，从经济的角度看，无疑就是对有效立法资源的浪费。

④行政立法的冲突现象屡屡发生。

行政立法与高层次立法以及行政立法之间相互抵触、冲突的现象屡屡发生。这里所谓的冲突有两层含义，既包括立法主体权限上的相互冲撞和倾越，也包括不同的文件在解决同一问题时的规定相互矛盾、冲突。第一层含义即立法权限上的法律冲突，在《立法法》中基本作了解决，目前的问题主要表现为第二层含义上的冲突：规章之间相互冲突，即部门规章与地方政府规章之间的冲突；地方性法规与部门规章之间的冲突。

⑤行政立法跟不上市场经济发展需要。

过去，我国一贯比较重视新立法，但近几年社会实践中涌现出的新情况、新问题、新的社会关系急需新的法律规范加以调整，但行政立法还跟不上发展的需要。

⑥行政立法的调研工作薄弱，公众参与程度较低。

目前，一项行政立法从行政管理部门上报到发布出台，内容基本不会有大的变化。立法调研的主体单一，仅限于行政管理部门，调研活动的过程和方式也比较薄弱，往往缺乏对立法必要性、可行性的深入分析和论证，对各方面意见的反应不充分，因此，审议草案的背景资料不足，行政首长难以作出准确的判断，影响了立法的质量。

⑦行政立法的解释缺乏规范。

这里所说的解释是指有权解释、权威解释。面临的问题主要在于地方政府是否有权就国务院行政法规的具体施行问题作出解释？行政立法主体作的立法解释与施行机关作的具体应用解释之间有什么界限？哪些问题应该作出立法解释，而哪些问题应当纳入具体应用解释由部门自行解决，目前还都缺乏依据，在发生具体问题时，相对人和行政机关不免无所适从。

（3）建立健全我国行政立法制度的对策

①政府应摆脱不正常的垄断利益，维护公平竞争。

行政立法应当维持社会公正，我们应当克服立法活动所体现出来的对部门利益、地方利益、集团利益的追求，以期最大限度地发挥立法的效能。

②将体制创新和管理方式创新放在突出位置。

随着人大立法的不断推进，还将有许多具体实施性的行政立法任务需要完成，但值得重视的是在制度创新方面，也还大有可为。在立法过程中，研究、确定某项制度要重在为解决问题提供一种机制，尽量通过确立一系列供人们自己判断是非、分配责任的规则来解决问题。应当妥善处理好政府与市场、政府管理与社会自律之间的关系。

③树立成本-效益观念，提高行政效率，降低行政成本。

管理是有成本的，同时也会产生效益。如果实施一项管理所需的成本或者社会为此付出的代价等于甚至大于所获得的效益，该项管理就不必要或者没有意义。因此，在行政立法时进行管理成本与效益分析十分重要。

④建立多元化的民意表达机制。

健全的民意表达渠道和利益协调机制是制约行政立法权的必备手段和保证立法内容客观、公正的必要前提。在我国法制建设发展了30年之后，行政立法程序的民主化，应当说时机已经成熟。

⑤调整行政立法体制，强化法制机构的组织协调作用。

立法程序上，要落实十六大报告提出的决策民主化精神，改革和完善决策机制，关键在于应当改变以主管部门为主导的行政立法体制，从立法项目和立法内容的确定上提高立法活动的民主化与法治化水平。

⑥重视发挥专家学者的作用。

法律专家包括行政法专家参与制定行政法规规章的过程具有特别重要的意义。法律专家的参与有利于提高行政立法的民主化程度，同时也有利于提高立法质量。因此，在行政立法程序中，法律专家参与法规或者规章的起草或者咨询法律专家应当作为强制性程序规则并有相应的保障。

⑦加强行政立法工作人员的队伍建设。

行政立法是一项要求很强的专业工作，其专业要求不仅体现在立法技术方面，而且体现在综合的思维和办事能力上。高水平的人才是提高行政立法质量必不可少的基础条件。应当注重选拔高素质的工作人员，组织选派人员接受高水准的业务培训和实务锻炼。法制部门的工作人员、具有丰富实践经验的行政人员加上法律专家可能成为一个最佳的组合，由这样的群体起草法规规章不仅能降低立法成本，而且能取得事半功倍的效果。

⑧完善行政立法的基础性配套制度。

提高立法质量应当从基础性配套制度的建立和落实做起，应当建立规章备案的实质审查制度；推行行政立法的事后评估制度；形成日常的文件清理制度，及时完成文件的修改和废止。