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监理工程师《理论和法规》 第二章 工程建设程序及组织实施模式
第二章 工程建设程序及组织实施模式
第01讲 工程建设程序
【考点 1 】建设程序
【考点 2 】 审批、核准、登记制
【考点 3 】开工日期
【考点 4 】 全过程工程咨询特点
【考点 5 】工程总承包特点
【考点 6 】 工程总承包项目经理职责
读懂教材文字隐含的道理，
看透考题背后命题的规律，
将考试内容与已有知识结合。
找重点、查规律，讲道理、知常识、会分类、不死记；
学习轻松、考试简单。
工程建设程序是建设投资决策和实施过程客观规律的反映，是建设工程科学决策和顺利实施的重要
保证，工程监理必须遵循工程建设程序。
全过程工程咨询和工程总承包是我国目前着力推行的工程建设组织实施模式，工程监理单位及监理
工程师需要适应新模式下工程监理职责的履行。
第一节 工程建设程序
工程建设程序是指建设工程从策划、决策、设计、施工，到竣工验收、投入生产或交付使用的整个
建设过程中，各项工作必须遵循的先后顺序。按照工程建设内在规律，每一项建设工程都要经过投资决
策和建设实施两个发展时期。这两个发展时期又可分为若干阶段，各阶段之间存在着严格的先后次序，
可以进行合理交叉，但不能任意颠倒次序。
一、投资决策阶段的工作内容
项目建议书和可行性研究报告的编报和审批。
（一）编报项目建议书
推荐一个拟建项目，论述其建设的必要性、建设条件的可行性和获利的可能性，供政府投资主管部
门选择并确定是否进行下一步工作。
项目建议书的内容视工程项目不同而有繁有简，但一般应包括以下几方面内容：
【工程值得上马 + 多大 + 能干成 + 多少钱 + 什么时间干完 + 有什么好处】
（1）项目提出的必要性和依据；
（2）产品方案、拟建规模和建设地点的初步设想；
（3）资源情况、建设条件、协作关系和设备技术引进国别、厂商的初步分析；
（4）投资估算、资金筹措及还贷方案设想；
（5）项目进度安排；
（6）经济效益和社会效益的初步估计；
（7）环境影响的初步评价。
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项目建议书经批准后，可进行可行性研究工作，但并不表明项目非上不可，批准的项目建议书不是
工程项目的最终决策。
（二）编报可行性研究报告
凡经可行性研究未通过的项目，不得进行下一步工作。
（三）投资决策管理制度
根据《国务院关于投资体制改革的决定》，政府投资工程实行审批制；非政府投资工程实行核准制
或登记备案制。
1 . 政府投资工程
对于采用直接投资和资本金注入方式的政府投资工程，政府需要从投资决策的角度审批项目建议书
和可行性研究报告，除特殊情况外，不再审批开工报告，同时还要严格审批其初步设计和概算；对于采
用投资补助、转贷和贷款贴息方式的政府投资工程，则只审批资金申请报告。
政府投资工程一般都要经过符合资质要求的咨询中介机构的评估论证，特别重大的工程还应实行专
家评议制度。国家将逐步实行政府投资工程公示制度，以广泛听取各方面的意见和建议。
2 . 非政府投资工程
对于企业不使用政府资金投资建设的工程，政府不再进行投资决策性质的审批，区别不同情况实行
核准制或登记备案制。
（1）核准制。
企业投资建设《政府核准的投资项目目录》中的项目时，仅需向政府提交项目申请报告，不再经过
批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告的程序。
项目申请报告应包括下列内容：
①企业基本情况；
②项目情况，包括项目名称、建设地点、建设规模、建设内容等；
③项目利用资源情况分析及对生态环境的影响分析；
④项目对经济和社会的影响分析。
政府核准机关需要审查下列内容：
①是否危害经济安全、社会安全、生态安全等国家安全；
②是否符合相关发展建设规划、产业政策和技术标准；
③是否合理开发并有效利用资源；
④是否对重大公共利益产生不利影响。
（2）登记备案制。
对于《政府核准的投资项目目录》以外的企业投资项目，实行登记备案制。
除国家另有规定外，由企业按照属地原则向地方政府投资主管部门备案。
备案告知内容包括：
①企业基本情况；
②项目名称、建设地点、建设规模、建设内容；
③项目总投资额；
④项目符合产业政策的声明。
【对比】项目申请报告应包括下列内容：
①企业基本情况；
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②项目情况（项目名称、建设地点、建设规模、建设内容等）；
③项目利用资源情况分析及对生态环境的影响分析；
④项目对经济和社会的影响分析。
项目投资决策审批制度
方
审批、核准、备案 备注
式
采用直接投资和资本金注入方式：政府需要从投资决策角 一般要经过符合资质
政
度审批项目建议书和可行性研究报告，除特殊情况外，不 要求的咨询中介机构
府
审 再审批开工报告，同时还要严格审批其初步设计和概算。 的评估论证，特别重
投
批 大的项目还应实行专
资
制 家评议制度。国家将
工 采用投资补助、转贷和贷款贴息方式：只审批资金申请报
逐步实行政府投资项
程 告。
目公示制度。
核 企业投资建设《政府核准的投资项目目录》中的项目时， 特大型企业集团投资
非 准 仅只需向政府提交项目申请报告，不再经过批准项目建议 《目录》中项目，可
政 制 书、可行性研究报告和开工报告的程序。 按项目单独申报核
府 准，也可编制中长期
投 登 发展建设规划，经批
资 记 准后，属于《目录》
《政府核准的投资项目目录》以外项目，由企业按照属地
工 备 中的，不再另行申报
原则向地方政府投资主管部门备案。
程 案 核准，只须办理备案
制 手续。
【 2021-1 1 】 根据《国务院关于投资体制改革的决定》，关于投资决策管理的说法，正确的
是（ ）。
A.采用贷款贴息的政府投资工程需审批开工报告
B.非政府投资工程需审批可行性研究报告
C.采用投资补助的政府投资工程需审批工程概算
D.非政府投资工程不需审批开工报告
『正确答案』D
『答案解析』选项A、C错误，对于采用投资补助、转贷和贷款贴息方式的政府投资工程，
只审批资金申请报告；选项B错误，对于企业不使用政府资金投资建设的工程，政府不再进行投
资决策性质的审批，区别不同情况实行核准制或登记备案制。
【 2017- 6 】 根据《国务院关于投资体制改革的决定》，采用直接投资的政府投资项目，除特
殊情况外，不再审批（ ）。
A.项目建议书
B.可行性研究报告
C.初步设计和概算
D.开工报告
『正确答案』D
『答案解析』对于采用直接投资和资本金注入方式的政府投资工程，政府需要从投资决策
的角度审批项目建议书和可行性研究报告，除特殊情况外，不再审批开工报告，同时还要严格
审批其初步设计和概算；对于采用投资补助、转贷和贷款贴息方式的政府投资工程，则只审批
资金申请报告。
第3页监理工程师《理论和法规》 第二章 工程建设程序及组织实施模式
二、建设实施阶段的工作内容
建设工程实施阶段的工作内容主要包括勘察设计、建设准备、施工安装及竣工验收。对于生产性工
程项目，在施工安装后期，还需要进行生产准备工作。
（一）勘察设计
1.工程勘察
2.工程设计
两阶段设计—初步设计和施工图设计。
三阶段设计—增加技术设计。
（1）初步设计。初步设计是根据可行性研究报告的要求进行具体实施方案设计，目的是为了阐明在
指定的地点、时间和投资控制数额内，拟建项目在技术上的可行性和经济上的合理性，并通过对建设工
程所作出的基本技术经济规定，编制工程总概算。
初步设计不得随意改变被批准的可行性研究报告所确定的建设规模、产品方案、工程标准、建设地
址和总投资等控制目标。如果初步设计提出的总概算超过可行性研究报告总投资的10%以上或其他主要指
标需要变更时，应说明原因和计算依据，并重新向原审批单位报批可行性研究报告。
（2）技术设计。技术设计应根据初步设计和更详细的调查研究资料编制，以进一步解决初步设计中
的重大技术问题。
（3）施工图设计。
3.施工图设计文件的审查或审批
根据《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》（住房和城乡建设部令第13
号），建设单位应当将施工图送施工图审查机构审查。施工图审查机构对施工图审查的内容包括：
（1）是否符合工程建设强制性标准；
（2）地基基础和主体结构的安全性；
（3）消防安全性；
（4）人防工程（不含人防指挥工程）防护安全性；
（5）是否符合民用建筑节能强制性标准，对执行绿色建筑标准的项目，还应当审查是否符合绿色建
筑标准；
（6）勘察设计企业和注册执业人员以及相关人员是否按规定在施工图上加盖相应的图章和签字；
（7）法律、法规、规章规定必须审查的其他内容。
【建设节能绿色 - 强条】【地主消人 - 安全性】【签字盖章】
【 3 强条、 4 安全、签字盖章】
任何单位或者个人不得擅自修改审查合格的施工图。确需修改的，凡涉及上述审查内容的，建设单
位应当将修改后的施工图送原审查机构审查。对于交通运输等基础设施工程，施工图设计文件则实行审
批或审核制度。
【例题】根据《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》，施工图设计
文件的审查内容包括（ ）。
A.准备必要的施工图纸
B.勘察设计企业和注册执业人员以及相关人员是否按规定在施工图上加盖相应的图章和签字
C.完成施工用水、电、通信、道路接通工作
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D.地基基础和主体结构的安全性
E.是否符合工程建设强制性标准
『正确答案』BDE
『答案解析』选项A错误，准备必要的施工图纸属于建设准备工作内容；选项C错误，完成
施工用水、电、通信、道路接通工作属于建设准备工作内容。
（二）建设准备
1 . 建设准备工作内容
工程项目在开工建设之前要切实做好各项准备工作，其主要内容包括：
（ 1 ） 征地、拆迁和场地平整；
（ 2 ） 完成施工用水、电、通信、道路等接通工作；
（ 3 ） 组织招标选择工程监理单位、施工单位及设备、材料供应商；
（ 4 ） 准备必要的施工图纸；
（ 5 ） 办理工程质量监督和施工许可手续。
【几通几平 + 有人干活 + 办了手续】
【 2015-5 3 】 下列工作中，属于建设准备工作的有（ ）。
A.准备必要的施工图纸
B.办理施工许可手续
C.组建生产管理机构
D.办理工程质量监督手续
E.审查施工图设计文件
『正确答案』ABD
『答案解析』建设准备工作主要内容包括：征地、拆迁和场地平整；完成施工用水、电、
通信、道路等接通工作；组织招标选择工程监理单位、施工单位及设备、材料供应商；准备必
要的施工图纸；办理工程质量监督和施工许可手续。
2 . 工程质量监督手续的办理
建设单位办理质量监督注册手续时需提供下列资料：
（1）施工图设计文件审查报告和批准书；
（2）中标通知书和施工、监理合同；
（3）建设单位、施工单位和监理单位工程项目的负责人和机构组成；
（4）施工组织设计和监理规划（监理实施细则）；
（5）其他需要的文件资料。 【有图 + 有人干 + 怎么干】
【 2014-5 3 】 实施监理的工程，办理工程质量监督注册手续需提供的资料有（ ）。
A.必要的施工图纸
B.施工图设计文件审查报告和批准书
C.中标通知书和施工、监理合同
D.建设单位、施工单位和监理单位工程项目负责人和机构组成
E.施工组织设计和监理规划（监理实施细则）
『正确答案』BCDE
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『答案解析』选项A错误，必要的施工图纸属于建设准备工作的主要内容。办理质量监督注
册手续时需提供下列资料：施工图设计文件审查报告和批准书；中标通知书和施工、监理合同；
建设单位、施工单位和监理单位工程项目的负责人和机构组成；施工组织设计和监理规划（监
理实施细则）；其他需要的文件资料。
3 . 施工许可证的办理。
建设单位在开工前应当向工程所在地县级以上人民政府建设主管部门申请领取施工许可证。必须申
请领取施工许可证的建筑工程未取得施工许可证的，一律不得开工。（在第三章讲解）
（三）施工安装
建设工程具备开工条件并取得施工许可后才能开始土建工程施工和机电设备安装。
建设工程新开工时间是指工程设计文件中规定的任何一项永久性工程第一次正式破土开槽的开始日
期。不需要开槽的工程，以正式开始打桩的日期作为开工日期。铁路、公路、水库等需要进行大量土石
方工程的，以开始进行土石方工程施工的日期作为正式开工日期。
工程地质勘察、平整场地、旧建筑物拆除、临时建筑、施工用临时道路和水、电等工程开始施工的
日期不能算作正式开工日期。分期建设的工程分别按各期工程开工的日期计算，如二期工程应根据工程
设计文件规定的永久性工程开工的日期计算。
（四）生产准备
对于生产性工程项目而言，生产准备是工程项目投产前由建设单位进行的一项重要工作。生产准备
是衔接建设和生产的桥梁，是工程项目建设转入生产经营的必要条件。建设单位应适时组成专门机构做
好生产准备工作，确保工程项目建成后能及时投产。
生产准备的主要工作内容包括：
组建生产管理机构，制定有关管理制度和规定；
招聘和培训生产人员，组织生产人员参加设备的安装、调试和工程验收工作；
落实原材料、协作产品、燃料、水、电、气等的来源和其他需协作配合的条件，
并组织工装、器具、备品、备件等的制造或订货等。
【机构制度】【人】【材料】【器具】
（五）竣工验收
建设工程按设计文件的规定内容和标准全部完成，并按规定将施工现场清理完毕后，达到竣工验收
条件时，建设单位即可组织工程竣工验收。
工程竣工验收是投资成果转入生产或使用的标志，也是全面考核工程建设成果、检验设计和施工质
量的关键步骤。工程竣工验收合格后，建设工程方可投入使用。
建设工程自竣工验收合格之日起即进入工程质量保修期（缺陷责任期）。建设工程自办理竣工验收
手续后，发现存在工程质量缺陷的，应及时修复，费用由责任方承担。
第02讲 工程建设组织实施模式
第二节 工程建设组织实施模式
工程建设可采用不同的组织实施模式。【模式≠制度】
2017年2月，《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发[2017]19号）指出，
要“完善工程建设组织模式”，包括：培育全过程工程咨询和加快推行工程总承包。
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【培育----条件不成熟、从业单位能力还不足】
【推行 --- - 条件具备、能力达标】【加快】
一、全过程工程咨询
《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发[2017]19号）首次提出，要“培育
全过程工程咨询”。这一要求在工程建设领域引起极大反响，也成为工程监理企业转型升级的重要发展
方向。
（一）全过程工程咨询的含义及特点
“培育全过程工程咨询”的提出，有其鲜明的时代背景。
首先，是为了完善工程建设组织模式，将传统“碎片化”咨询服务整合为整体集成化咨询服务。
其次，是为了适应投资咨询、工程设计、监理、造价咨询等工程咨询类企业转型升级、拓展业务领
域的实际需求。
第三，是为了更好地适应国际化发展需求。建筑市场国际化不仅是国内企业要更好地“走出去”，
还要考虑国内建筑市场进一步开放、更多国际公司进入国内市场带来的挑战。
1 . 全过程工程咨询的含义
所谓全过程工程咨询，是指工程咨询方综合运用多学科知识、工程实践经验、现代科学技术和经济
管理方法，采用多种服务方式组合，为委托方在项目投资决策、建设实施阶段【多阶段、全过程】提供
阶段性或整体解决方案的综合性智力服务活动。
这里的“工程咨询方”，可以是具备相应资质和能力的一家咨询单位，也可以是多家咨询单位组成
的联合体。
“委托方”可以是投资方、建设单位，也可能是项目使用或运营单位。
这种全过程工程咨询不仅强调投资决策、建设实施全过程，甚至延伸至运营维护阶段；而且强调技
术、经济和管理相结合的综合性咨询。【全过程、综合性】
根据《国家发展改革委住房城乡建设部关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》（发改投资
规[2019]515号），全过程工程咨询服务内容包括投资决策综合性咨询和工程建设全过程咨询。
（ 1 ）投资决策综合性咨询 。
是指综合性工程咨询单位接受投资者委托，就投资项目的市场、技术、经济、生态环境、能源、资
源、安全等影响可行性的要素，结合国家、地区、行业发展规划及相关重大专项建设规划、产业政策、
技术标准及相关审批要求进行分析研究和论证，为投资者提供决策依据和建议，其目的是为了减少分散
专项评价评估，避免可行性研究论证碎片化。
（ 2 ）工程建设全过程咨询 。
是指由一家具有相应资质条件的咨询企业或多家具有相应资质条件的咨询企业组成联合体，为建设
单位提供招标代理、勘察、设计、监理、造价、项目管理等全过程咨询服务，满足建设单位一体化服务
需求，增强工程建设过程的协同性。全过程工程咨询企业可以为委托方提供项目决策策划、项目建议书
和可行性研究报告编制，项目实施总体策划，项目管理，报批报建管理，勘察及设计管理，规划及设计
优化，工程监理，招标代理，造价咨询，后评价和配合审计等咨询服务，也可包括规划和设计等活动。
2 . 全过程工程咨询的特点
与传统“碎片化”咨询相比，全过程工程咨询具有以下三大特点：
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（ 1 ）咨询服务范围广。
全过程工程咨询服务覆盖面广，主要体现在两个方面：
一是从服务阶段看，全过程工程咨询覆盖项目投资决策、建设实施（设计、招标、施工）全过程集
成化服务，有时还会包括运营维护阶段咨询服务；
二是从服务内容看，全过程工程咨询包含技术咨询和管理咨询，而不只是侧重于管理咨询。【经
济】
（ 2 ）强调智力性策划。
全过程工程咨询单位要运用工程技术、经济学、管理学、法学等多学科知识和经验，为委托方提供
智力服务。如：投资机会研究、建设方案策划和比选、融资方案策划、招标方案策划、建设目标分析论
证等。全过程工程咨询不只是简单地为委托方“打杂”，只是协助委托方办理相关报批手续等。为此，
需要全过程工程咨询单位拥有一批高水平复合型人才，需要具备策划决策能力、组织领导能力、集成管
控能力、专业技术能力、协调解决能力等。
（ 3 ）实施多阶段集成。
全过程工程咨询服务不是将各个阶段简单相加，而是要通过多阶段集成化咨询服务，为委托方创造
价值。传统的“碎片化”咨询服务如图2-1所示，全过程工程咨询要避免工程项目要素分阶段独立运作
而出现漏洞和制约，要综合考虑项目质量、安全、环保、投资、工期等目标以及合同管理、资源管理、
信息管理、技术管理、风险管理、沟通管理等要素之间的相互制约和影响关系，从技术经济角度实现综
合集成。
【 2023-2 1 】 关于全过程工程咨询的说法，正确的是（ ）
A.全过程工程咨询不包含项目的规划咨询
B.全过程工程咨询是针对工程建设“全寿命期”进行的咨询
C.全过程工程咨询强调工程建设全过程管理咨询
D.全过程工程咨询强调通过多阶段集成化咨询服务为委托方创造价值
『正确答案』D
『答案解析』本题考查的是工程建设组织实施模式。从服务阶段看，全过程工程咨询覆盖
项目投资决策、建设实施（设计、招标、施工）全过程集成化服务，有时会包括运营维护阶段
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咨询服务；全过程工程咨询业务可以覆盖项目投资决策、建设实施全过程，但并非每一个项目
都需要从头到尾进行咨询，也可以是其中若干阶段。
【 2021-1 0 】 关于全过程工程咨询的说法，正确的是（ ）。
A.全过程工程咨询是一项新的制度
B.全过程工程咨询不包含投资决策综合性咨询
C.全过程工程咨询包含技术咨询和管理咨询
D.全过程工程咨询是项目管理的一种新形式
『正确答案』C
『答案解析』选项A错误，全过程工程咨询是一种工程建设组织模式，而不是一种制度；选
项B错误，全过程工程咨询服务内容包括投资决策综合性咨询和工程建设全过程咨询；选项D错
误，项目管理是全过程工程咨询服务的一部分。
（二）全过程工程咨询的本质和实施策略
1 . 全过程工程咨询的本质
全过程工程咨询内涵丰富，要将全过程工程咨询与其他相关概念相区别。
首先，要将“制度”与“模式”相区别。
全过程工程咨询是一种工程建设组织模式，不是一种制度。
工程监理、工程招投标等属于制度，制度的本质是“强制性”；而模式的本质是“选择性”。全过
程工程咨询可包含工程监理，但不是替代关系。
其次，要将“全过程工程咨询”与“项目管理服务”相区别。
全过程工程咨询强调技术、经济、管理的综合集成服务；而项目管理服务主要侧重于管理咨询。有
人甚至说，今天的“全过程工程咨询”就是过去的“项目管理服务”或“工程代建”。这种混淆视听的
说法绝对不能有！工程实践中，企业可以接受委托从事“项目管理服务”或“工程代建”，但绝不能用
“项目管理服务”或“工程代建”替代“全过程工程咨询”。
最后，要将“全过程”与“全寿命期”相区别。
全过程工程咨询业务可以覆盖项目投资决策、建设实施全过程，但并非每一个项目都需要从头到尾
进行咨询，也可以是其中若干阶段。而且，项目运营维护期咨询可看作是全过程工程咨询的“外延”。
总之，培育全过程工程咨询，强调的是企业在实施全过程工程咨询方面业务能力的提升，而不是强
调咨询业务范围的“全过程”。
在建筑市场环境下，发展全过程工程咨询，需要企业具有较大规模，拥有多项资质、多种人才和多
类咨询业务基础，否则，只有采用联合经营方式提供全过程工程咨询。
由此可见，发展全过程工程咨询，是一部分有潜力的大型综合型咨询类企业发展方向，并非所有咨
询类企业之所能，这其中当然包括工程监理企业。
2 . 全过程工程咨询实施策略
全过程工程咨询的核心是通过采用一系列工程技术、经济、管理方法和多阶段集成化服务，为委托
方提供增值服务。工程监理企业要想发展为全过程工程咨询企业，需要在以下几方面作出努力：
【人 + 组织 + 模式（怎么干） + 信息技术与平台】
（1）加大人才培养引进力度。全过程工程咨询是高智力的知识密集型活动，需要工程技术、经济、
管理、法律等多学科人才。我国多数企业拥有的人才专业相对单一，工程监理企业拥有执业资格人数最
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多的是监理工程师，其他专业人员较少，高素质、复合型人才更少。为适应全过程工程咨询服务需求，
企业需要加大培养和引进力度，优化人才结构。
（2）优化调整企业组织结构。除少数特大型工程监理企业外，多数企业内部采用直线制组织结构形
式。这种组织结构形式职责清晰、管理简单，但难以适应全过程工程咨询服务需求。全过程工程咨询企
业的规模一般较大，所涉及人员、部门较多，咨询服务时间跨度也大。为此，需要企业根据咨询业务范
围，科学地划分和设置组织层次、管理部门，明确部门职责，建立适应全过程工程咨询业务特点和要求
的组织结构。
（3）创新工程咨询服务模式。实施全过程工程咨询，要么需要通过并购重组扩大企业实力和资质范
围；要么通过建立战略合作联盟，以联合体（或合作体）形式实现咨询业务的联合承揽；此外，对于承
揽到的咨询项目，也需要建立适应全过程工程咨询的服务模式。
（4）加强现代信息技术应用。全过程工程咨询是一种智力性服务，需要大量的知识和数据支撑，绝
不是在现场靠人头来凑数的。现代信息技术的快速发展和广泛应用，可为工程咨询提供强力的技术支撑。
企业要掌握先进、科学的工程咨询及项目管理技术和方法，加大工程咨询及项目管理平台的开发和应用
力度，综合应用大数据、云平台、物联网、地理信息系统（GIS）、建筑信息建模（BIM）、人工智能
（ A I ） 等技术，为委托方提供增值服务。
（5）重视知识管理平台建设。实施全过程工程咨询，需要有大量的信息数据、分析方法，以及类似
工程经验；培养高水平人才、解决工程咨询中遇到的问题、各项目团队间共享信息等，均需要有基于互
联网的数据库、知识库、方法库。
【 2020-5 4 】 工程监理企业发展为全过程工程咨询企业，需要作出的努力有（ ）。
A.加强市场的宣传力度
B.优化调整企业组织结构
C.加大人才培养引进力度
D.创新工程咨询服务模式
E.重视知识管理平台建设
『正确答案』BCDE
『答案解析』全过程工程咨询实施策略：（1）加大人才培养引进力度；（2）优化调整企
业组织结构；（3）创新工程咨询服务模式；（4）加强现代信息技术应用；（5）重视知识管理
平台建设。
随着数字经济的到来，各行业均在推进数字化转型发展。2021年12月，国务院发布的《“十四五”
数字经济发展规划》（国发「2021]29号）指出，要“促进数字技术在全过程工程咨询领域的深度应用，
引领咨询服务和工程建设模式转型升级。”
对于程监理企业而言，无论是实施监理还是提供全过程工程咨询服务，均需要转变观念，发挥大量
工程监理实践和数据资源优势，融合应用建筑信息模型（BIM）、大数据、云计算、物联网、区块链等新
一代信息技术，实现工程监理和全过程工程咨询数字化。
二、工程总承包
（一）工程总承包的含义及特点
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在我国，工程总承包是指承包单位按照与建设单位签订的合同，对工程设计、采购、施工或者设计、
施工等阶段实行总承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织实施方式。事
实上，这里所说的设计、采购、施工（Engineering-Procurement-Construction，EPC）承包或者设计、
施工（Design-Build，DB）承包，只是工程总承包的两种主要代表性模式，工程总承包还有多种不同模
式。
此外，近年来国际上还出现了EPC+O&M（Engineering-Procurement-
Construction+Operation&Maintenance）、DBO（Design-Build-Operation）等模式。需要特别说明的是，
EPC（Engineering-Procurement-Construction）常被翻译为设计-采购-施工。但是，将
“Engineering”一词简单地译为“设计”未必恰当。“Engineering”一词有着丰富含义。在EPC中，
它不仅包括具体的设计工作（Design），而且包括整个建设工程的总体策划、组织管理策划和具体管理
工作。因此，很难用一个简单的中文词来准确表达“Engineering”一词在这里的含义。
1.工程总承包模式
工程总承包任务可由同时具有相应工程设计资质和施工资质的一家承包单位承担，也可由具有相应
资质的设计单位和施工单位组成联合体承担。设计单位和施工单位组成联合体的，应根据承包项目特点
和复杂程度，合理确定联合体牵头单位，并在联合体协议中明确联合体成员单位的责任和权利。联合体
各方应共同与建设单位签订工程总承包合同，并就工程总承包项目承担连带责任。
2.工程总承包模式具有以下特点：
【工期、造价、质量、效率、负担】
（1）有利于缩短建设工期。采用工程总承包模式，工程设计、采购及施工任务均由总承包单位负责，
可使工程设计、采购与施工之间的衔接得到极大改善。有些施工和采购准备工作可与设计工作同时进行
或搭接进行，从而可缩短建设工期。
（2）便于较早确定工程造价。采用工程总承包模式，建设单位与总承包单位之间通常签订总价合同。
总承包单位负责工程总体控制，有利于减少工程设计变更，有利于将工程造价控制在预算范围内，可减
少建设单位工程造价失控风险。
（3）有利于控制工程质量。在工程总承包模式下，总承包单位通常会将部分专业工程分包给其他承
包单位。由于总承包单位与分包单位之间通过分包合同建立了责、权、利关系，这样就会在承包单位内
部增加工程质量监控环节，工程质量既有分包单位的自控，又有总承包单位的监督管理。
（4）工程项目责任主体单一。由总承包单位负责工程设计和施工，可减少工程实施中的争议和索赔
发生。工程设计与施工责任主体合一，能够激励总承包单位更加注重提高工程项目整体质量和效益。
（5）可减轻建设单位合同管理负担。采用工程总承包模式，与建设单位直接签订合同的参建方减少，
合同结构简单，可大量减少建设单位协调工作量，合同管理工作量也大大减少。
但由于工程总承包单位的选择范围小，同时因工程总承包的责任重、风险大，为应对工程实施风险 ，
总承包单位通常会提高报价，最终导致工程总承包合同价会较高。
【减轻了管理负担，不见得减轻了经济负担】
【例题】工程总承包模式具有（ ）的特点。
A.有利于缩短建设工期
B.便于较早确定工程造价
C.有利于控制工程质量
第11页监理工程师《理论和法规》 第二章 工程建设程序及组织实施模式
D.工程项目责任主体单一
E.可减轻建设单位经济负担
『正确答案』ABCD
『答案解析』选项E错误，工程总承包减轻了管理负担，不见得减轻了经济负担。工程总承
包模式具有以下特点：有利于缩短建设工期；便于较早确定工程造价；有利于控制工程质量；
工程项目责任主体单一；可减轻建设单位合同管理负担。
（二）工程总承包模式适用条件
（1）对于建设内容明确、技术方案成熟的工程，建设单位能给予投标人充分的资料和时间，以便使
投标人能够仔细研究“业主要求”。由于总承包单位将承担工程建设的大部分风险，因此，在招标阶段
投标人需要有充裕的时间仔细研究“业主要求”（这是招标文件的重要内容），从而详细地了解工程建
设目的、范围、设计标准和其他技术要求，在此基础上进行工程规划设计、风险评估及工程估价等工作，
进而向招标人提交一份技术先进可靠、价格和工期合理的投标书。【能够充分贯彻、落实甲方意图】
（2）建设单位或其代表有权监督总承包单位工作，但不能过分干预总承包单位工作，也不要审批大
多数施工图纸。既然合同规定由总承包单位负责全部设计，并承担全部责任，只要其设计和所完成的工
程符合合同约定，就应认为总承包单位已履行合同义务。【可以监督、不能过分干预】
（3）由于采用总价合同，因而工程的期中支付款应由建设单位直接按合同约定支付，可按月支付，
也可按阶段（形象进度或里程碑事件）支付，但不需要先由监理工程师审查工程量和总承包单位结算报
告，再签发工程款支付证书。【期中支付不用审即可支付】
（三）工程总承包管理组织
根据《建设项目工程总承包管理规范》GB/T50358—2017，工程总承包单位应建立与工程总承包项目
相适应的项目管理组织，并行使项目管理职能，实行项目经理负责制。
1.项目经理
工程总承包单位应在工程总承包合同生效后，任命项目经理，并由工程总承包单位法定代表人签发
书面授权委托书。
（ 1 ）工程总承包项目经理应具备下列条件：
1）取得工程建设类注册执业资格或高级专业技术职称；【二选一】
2）具备决策、组织、领导和沟通能力，能正确处理和协调与建设单位、项目相关方之间及企业内部
各专业、各部门之间的关系；
3）具有工程总承包项目管理及相关的经济、法律法规和标准化知识；
4）具有类似项目的管理经验；
5）具有良好的信誉。
（ 2 ）工程总承包项目经理应履行下列职责：
1）执行工程总承包单位管理制度，维护企业合法权益；
2）代表企业组织实施工程总承包项目管理，对实现合同约定的项目目标负责；
3）完成项目管理目标责任书规定的任务；
4）在授权范围内负责与项目干系人的协调，解决项目实施中出现的问题；
5）对项目实施全过程进行策划、组织、协调和控制；
6）负责组织项目的管理收尾和合同收尾工作。
第12页监理工程师《理论和法规》 第二章 工程建设程序及组织实施模式
【例题】工程总承包项目经理职责不包括（ ）。
A.代表企业组织实施工程总承包项目管理，对实现合同约定的项目目标负责
B.制订项目管理目标责任书
C.对项目实施全过程进行策划、组织、协调和控制
D.负责组织项目的管理收尾和合同收尾工作
『正确答案』B
『答案解析』选项B不包括，工程总承包项目经理职责应完成项目管理目标责任书规定的任
务内容，而不是制订项目管理责任书。
2 . 项目部
工程总承包单位承担建设项目工程总承包，宜采用矩阵式管理。项目部应由项目经理领导，并接受
工程总承包单位职能部门指导、监督、检查和考核。
项目部的基本职能如下：
（1）项目部应具有工程总承包项目组织实施和控制职能；
（2）项目部应对项目质量、安全、费用、进度、职业健康和环境保护目标负责；
（3）项目部应具有内外部沟通协调管理职能。
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