第 17 课 中国古代的户籍制度与社会治理
目标任务
01
课程标准 学习目标
1．了解中国古代以赋役
1．了解中国古代户籍制度的演变，认识建立和管理户籍的根本目的，培育时空
征发为首要目的的户籍制
观念、历史解释的核心素养。
度，以及有代表性的基层
2．了解中国古代基层组织形态和基层社会治理状况，认识封建社会基层组织的
管理组织。
任务，培育史料实证的核心素养。
2．知道中国古代王朝在
3．结合中国古代的治国理念、经济变迁，深刻认识社会救济对国家治理的积极
社会救济和优抚方面采取
意义，培育家国情怀的核心素养。
的重要措施。
02 预习导学
一、历代户籍制度演变
朝代 概况 【概念阐释】
公元前375年， “为户籍相伍”，即以五家
▲古代编户齐民
战国
(1)编户齐民是历代中原王朝政府
为“伍”的办法编排户口
实行 ，除一般百姓的户籍外，还有宗室籍、宦
实行的户籍制度，规定凡政府控
秦朝
制的户口都必须按姓名、年龄、
籍、市籍等
籍贯、身份、相貌、财富情况等
(1)丞相主管全国户籍工作，各级地方政府有专门人员主
项目一一载入户籍，被正式编入
管户籍
(2)户是征派赋役的单位，百姓成了封建国家的“
政府户籍的平民百姓，称为“编
汉朝
户齐民”。
”
(2)编户齐民既是行政管理制度，
(3)政府定期进行人口调查
又是赋税制度。编户齐民具有独
(4)东汉末年，户籍散乱
立的身份，依据资产多少承担国
命州县官“ ”，将人口体貌与户籍登记相比
隋朝
家的赋税和徭役、兵役。一方面
较，重新核定户籍，严防不实
有利于国家征收赋税，提供稳定
唐朝 唐承隋制，户籍三年一造
的兵源。另一方面也成为农民沉
宋朝 户籍分 与客户 没有土地，向主户租佃耕种
重的负担，严重影响了正常的农户口按职业划分，统称为“ ”，一旦定籍，世 业生产和农民的生活。
元朝
代相袭，不得变动 ▲主户和客户：宋代把户籍分为
(1)继承了元朝以职业定户籍的做法 主户、客户两类。主户是指拥有
明朝
(2)以 为基础编造“黄册” 土地、缴纳赋税的税户；客户是
(1)普通户籍基本沿袭明制 指自己没有土地，而向主户租佃
(2)到清前期赋役实行固定丁银、摊丁入亩后，户籍作用 耕种、缴纳丁税和摊派劳役的农
清朝
大为削弱，户籍管理相对松弛；乾隆年间，户籍永停编 户
审 【思考点】东晋和宋朝户籍制度
【图解历史】 变化背后的原因是什么？
东晋时期，因许多北方人迁徙
到南方，政府临时性地用白籍来
管理他们，不让他们承担赋役。
但随着这些人逐渐稳定地居住下
来，政府自然也就希望他们与土
著居民一起承担赋役，便把他们
编入所居郡县的户籍“黄籍”。
宋朝有纳税的主户与不纳税的客
户之别。随着时间的推移，客户
的比例下降了，而主户的比例上
升了。两者都说明，实行户籍制
度的主要目的是为赋役征发服
务。
二、历代基层组织与社会治理
1.以征发赋役为主的基层组织 【概念阐释】
(1)特点：县是最基层的行政机构，下设直接管理民众的基层组织。 ▲乡里制度：就是指中国古代县
(2)演变 以下的各级基层行政区划的制
度。乡里制度是宗法性与行政性
乡里制度：县下设乡和里。乡设 ，掌教化；设
秦 的高度整合,集中反映了中国古代
啬夫，掌狱讼、赋税；设游徼，掌捕盗。里设里正。乡、
汉 社会结构的一些特殊性。历代乡
里之外有亭，设亭长，负责 和维护治安
里制度都是以对全体乡村居民进
唐 以 为里，五里为乡，城内设坊，郊外设村，设
行什伍编制为起点,以“什伍相
保”“什伍连坐”为基本组织原
朝 里正、坊正、村正
则,拥有按比户口、宣布教化、督
实行里甲制，十户为一甲，一百一十户为一里，设甲首、
明 催赋税、摊派力役、维持治安、
里长
朝 兼理司法的职权。
明朝政府推行黄册制度的基础
【思考点】
2.以维护稳定为主的基层组织
第二次世界大战后，世界货币
(1)特点：注重建立基层民众的自我管理与相互监督机制。
体系是如何重建的？(2)演变 二战后，美国经济实力膨胀，
一跃成为资本主义世界头号强
朝代 治理方式
国。1944年，在美国新罕布什尔
州的布雷顿森林召开了国际货币
建立 ，以五家为伍，十家为什，百家为 金融会议，该会议通过了多个文
秦汉
里，互相监督 件，最终确立了以美元为中心的
世界货币体系，即布雷顿森林体
系。
唐朝 实行 ，以四家为邻，五邻为保
【知识拓展】乡、里等基层组织
的主要管理功能
北宋 王安石实施
(1)教化民众，劝民行善。
(2)规范乡民日常行为，维系婚
明朝 王守仁推行十家牌法
丧、祭祀等方面的交往礼俗。
(3)完成基层政府机关下达的各项
清朝 清初实行 ，后来推行保甲制
任务。
(4)解决日常纠纷，维持社会治
(3)趋势：兼具区划和户籍管理性质的 与旨在维护社会治安
安。
的 合一。
三、历代社会救济与优抚政策
1．社会救济与优抚政策实行的原因 【问题探究】
(1)古代社会生产力水平低，自然灾害频发，人民生活缺少保障。 结合所学，谈一谈：为什么说对
(2)社会救济保证人口繁衍和正常生产活动，客观上有利于维护统 下层贫苦无依的人民进行救济是
治。 “仁政”之始？
2．概况 在任何一个社会，总会有一些不
(1)社会救济 幸的民众，他们不能经济独立，
① 是历代社会救济的主体，民间组织处于辅助地位。 需要政府的救济。从国家的立场
②汉朝建立 制度，积谷备仓，调节粮价。 上来说，照顾和救济贫穷卑微之
③隋唐时期，政府既重视官方储备，也大力提倡民间积储。隋文帝置 人，抑制豪强世家无穷的欲望，
仓积谷，预防荒年，还鼓励民间自置 。 是首先要做到的，至少在法律层
④宋朝以后，宗族内部的救助活动逐渐兴起。北宋范仲淹在族内创设 面上将各种民户当“编户齐民”
，赈济族人。 一同对待，以保证他们的生存
(2)优抚 权。这也是儒家仁政思想的体
①秦汉时期，皇帝有时会赐给高龄老人手杖—— ，以示尊 现。汉朝一些以政绩著称的循
重。 吏，像颍川太守黄霸等，也都把
②从唐朝开始，政府设有收容贫老、孤儿和乞讨流浪人员的专门机 救济鳏寡孤独作为一项重要的任
构，如唐朝的养病坊等。 务。
③明清时期，慈善组织开始兴起，出现了 、善会等慈善机 【知识拓展】中国古代社会救济
与优抚政策的特点构。 （1）政府主体、民间辅助
3．特点 （2）各自为政、缺少合作
(1)政府救济的重点在 ，核心在于保证 供应，方 （3）制度缺乏、监督缺失
式有直接赈济和间接赈济。 （4）带有宗教色彩
(2)社会力量的救济活动侧重于 中的赈济，救助贫困人群。
探究提升
03
探究一、中国古代基层治理的特点
史料一 各地农村住户，不论主户或客户，每十家(后改为五家)组成一保，五保为一大保，十大保为
一都保。凡家有两丁以上的，出一人为保丁。农闲时集合保丁，进行军训；夜间轮差巡查，维持治安。
——北宋王安石变法
思考：
根据史料一并结合所学知识，概括指出王安石保甲制度的作用。
试答
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史料二 明初里甲制还具有独特的社会教化和管理职能。《教民榜文》记载：“民间子弟七八岁或十
二三岁者，此时欲心未动，良心未丧，早令讲读三遍《大诰》，诚先入之言为主，使知避凶趋吉，日后皆
成贤人君子，为良善之民。”清初，乡里制与保甲制合一，并与乡约相结合，成为稳定社会的重要方式。
思考：
根据史料二并结合所学知识，指出明清时期社会基层治理的特点。
试答
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【 知识归纳】中国古代社会治理的特点、成因、趋势、作用；
特点：①建立自我管理与相互监督机制（严密性）；
②基层自治色彩鲜明（独立性）；
③宗法关系扮演了重要角色；
原因：①加强中央集权的需要； ②科举制的推行； ③文化教育的发展；
④儒学的发展； ⑤宗法观念的影响； ⑥小农经济占主导
趋势：①由乡里制向保甲制、由乡官制向职役制转变；
②国家对乡村治理的干预和控制逐步增强，乡村自治功能逐步减弱．
作用：①完善了国家治理能力，减轻政府财政负担，有利于维护社会的稳定；
②加强了对民众的控制，强化了封建纲常伦理观念，束缚了人们的思想。
探究二、中国古代社会救济的特点
史料一 为了保障救灾措施的有效实施，从中央到地方各级政府成立了一些官办救灾机构，并在救灾
工作中发挥了最为重要的作用。民办与官办救灾机构不同的是，民办救灾机构的钱粮等救助元素或房屋、
土地等不动产主要来源于民间，或来源于国民的义务输纳，或来源于乡绅、商贾的捐助。在救灾过程中，(政府)采取了一系列措施。一是实施国家减灾工程，兴修水利以防御水灾旱灾造成的损失；二是增加国家
或民间村社的粮食储备，以应不时之需。
——《中国传统救灾体系刍议》
思考：
根据史料一并结合所学知识，概括指出古代中国政府救济与民间救助的不同。
试答
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史料二 明初仿宋制，设养济院收孤苦无靠者，按月发口粮。《明律·户律·户役》规定：凡鳏寡孤
独及笃废之人，贫穷无亲属依倚，不能自存，所在官司应收养而不收养者，杖六十。这是正律中首次纳入
社会救济保障条款。后来又有“建官舍以处流民，给粮以收弃婴”之举。“养济院穷民各注籍”，无籍者
收养于佛寺。又设漏泽园葬贫民，天下府州县亦设义冢。其具体实施办法，明志无记载，估计与宋元之制
大致相同。明代各帝亦常下诏普遍施济天下鳏寡孤独老病残疾之人，亦有惯例。
思考：
根据史料二并结合所学知识，分析明初设立养济院的目的及其原因。
试答
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【 知识归纳】中国古代救济制度的特点
1．时间久远，源远流长：先秦时期的《周礼·地官司徒》中就有“以保息六养万民：一曰慈幼，二
曰养老，三曰振穷，四曰恤贫，五曰宽疾，六曰安富”六条政策，这是我国最早的救济制度的记载。
2．政府救济与民间救助相结合：政府主要承担灾害与灾难时的社会大范围救济，民间承担社会弱势
群体的生活日常救助，二者相辅相成。
3．机构完善并具有法律保障措施：政府救济典型地体现了“为民父母行政”的特征，政府设置不同
类型与层级的社会救济救助机构，并制定法律予以保障。
4．深受儒家思想影响：作为中国传统文化主流的儒家思想，宣扬“以人为本”的民本思想，主张
“仁”“仁政”，倡导救困济难，体现中国传统政治哲学的本质和精神。
体系构建
04记忆清单
05
一、中国古代的户籍制度与社会治理
1.历代户籍制度的演变
战国 国家大规模编排民户,制定户籍。公元前375年,秦献公“为户籍相伍”,即以五家为“伍”的
时期 办法编排户口
秦朝 实行分类登记制度,除一般百姓的户籍外,还有宗亲贵族的宗室籍、官吏的宦籍、商贾的市籍等
(1)丞相主管全国户籍工作,各级地方政府有专门人员主管户籍,定期进行人口调查
汉朝
(2)东汉末年,战事频繁,人口流动加剧,豪强地主与国家争夺人口,户籍散乱
隋朝 命州县官“大索貌阅”,重新核定户籍,严防不实
唐朝 唐承隋制,管理更严,户籍三年一造
宋朝 户籍分主户与客户。主户指拥有土地、缴纳赋税的税户,客户指没有土地的佃户
户口类型比较复杂,按职业可以分为军户、民户、匠户、站户等,统称为“诸色户计”。一旦定
元朝
籍,世代相袭,不得变动
(1)继承了元朝以职业定户籍的做法,户籍分民籍、军籍、匠籍等
明朝
(2)明朝户籍册称“黄册”,以里甲制为基础,每里一册,详列各户人口、田土、房屋
(1)普通户籍基本沿袭明制,户籍管理相对松弛
清朝 (2)清前期,赋役实行固定丁银、摊丁入亩后,户籍的作用大为削弱。
(3)乾隆年间,朝廷谕令户籍永停编审,此后政府只是按照一定的组织制度登记人口数量
2.历代基层组织与社会治理
(1)基层组织
秦汉 县下设乡和里。乡里制度基本为后世所沿袭
唐朝 以百户为里,五里为乡,城内设坊,郊外设村,设里正、坊正、村正
明朝 实行里甲制 ,十户为一甲,一百一十户为一里,设甲首、里长
(2)社会治理①特点:注重建立基层民众的自我管理与相互监督机制。
②演变
秦汉 建立什伍组织,以五家为伍,十家为什,百家为里,互相监督
唐朝 建立邻保制度,以四家为邻,五邻为保,彼此之间相互监督
北宋 王安石实施保甲制
王守仁在南赣推行十家牌法,要求十家总编为一牌,每日沿门按牌察看动静,发现有面生可疑之
明朝
人,就向官府举报
a.实行里甲制,后来改而推行编制严密的保甲制
清朝
b.兼具区划和户籍管理性质的乡里制与旨在维护社会治安的保甲制合一
3.历代社会救济与优抚政策
(1)原因:
①古代社会生产力水平低,每逢自然灾害发生时,人民生活缺少保障。
②孟子、墨子等思想的影响。
(3)表现
社会救济 优抚政策
汉朝:建立常平仓制度 秦汉:赐给高龄老人手杖——鸠杖,以示尊重
隋唐:政府既重视官方储备,也
唐朝:政府设有收容贫老、孤儿和乞讨流浪人员的专门机构
大力提倡民间积储
宋朝:宗族内部的救助活动逐渐
-
兴起
明清:慈善组织开始兴起,出现
明初:朝廷令各地有司优抚高年平民
了善堂、善会等慈善机构
(4)作用:社会救济为民众提供一定的生活保障,以保证人口繁衍和正常生产活动的进行,有利于维护统治。
强化训练
06
一、单选题
1．（2023春·贵州安顺·高二统考期末）隋初的军事制度沿用西魏、北周时期创建的府兵制，兵农分离，军
人世代为兵，户口由军队管理，不入州县户籍，国家不分配土地。开皇十年（590），增加了士兵受田。这一变化说明（ ）
A．均田制遭到破坏 B．政治局势影响政策
C．军人身份的转化 D．运河修建消耗民力
2．（2023秋·陕西商洛·高三校联考阶段练习）明朝宣德年间，祁门县十西都故民李舒妻李阿谢，因为继子
李景祥“不行奉养”，“以弟承兄不应’’为由，“经投里老及首告本县”，要求改正。徽州府根据永乐
十年、二十年黄册记载做出判断，最终将户名改为“李阿谢”，同时户籍上开除李景祥的名字，并将田地
准还其亲弟。这表明，黄册（ ）
A．加速了社会的阶层流动 B．强化了民间基层的自治
C．提供了人口变动的书证 D．减轻了民众的税收负担
3．（2023秋·黑龙江哈尔滨·高三哈师大附中校考阶段练习）秦汉的皇帝往往在王朝的重要时刻，如更名号、
立皇后、封禅、祥瑞及军事胜利之时，以基层社区“里”为单位，赐“天下民”以“大饮酒”，由此全国
的基层社区开展了持续数日的宴饮。这一做法（ ）
A．践行了以民为本的治国理念 B．发挥了乡绅阶层的教化功能
C．缓和了社会救济不均的矛盾 D．增进了基层民众的政权认同
4．（2023秋·安徽·高三校联考阶段练习）乡约，是乡村社会的基层组织形式。通过乡约宣讲省谕，教化、
管理基层社会是清朝的常见做法。乾隆四十六年（1781年）以镇压回民起义为契机，清朝在陕甘回民聚居
地区普遍推广了乡约。平定准噶尔以后，乡约又开始向新疆地区发展。乡约在西北的推广（ ）
A．弥合了胡汉风俗差异 B．利于巩固多民族国家统一
C．体现了因俗而治传统 D．抑制了各民族的上层势力
5．（2023秋·宁夏银川·高三校考阶段练习）宋代实行诉灾制度，灾情发生后，受灾百姓可以向官府报灾，
逐级上报核实，由朝廷制定赈济之策；官员如果没有及时处理诉灾文书，按违法处理；灾民除了要上报受
灾的具体情况，还需提供详细个人信息，并承诺如有作假，自愿服罪。这些措施表明宋代（ ）
A．儒家民本思想的落实 B．防灾制度体系的完善
C．政府管理职能的增强 D．社会阶级矛盾的缓和
6．（2023秋·湖南·高三校联考阶段练习）《御制大诰续篇》载，明太祖在河南赈灾过程中处死了一大批
“各将赈民钱入己”的官吏；在“查踏水灾”过程中，对141名“民瘼不问，贪要赃私”的官吏从重处置。
对此解读合理的是明初（ ）
A．社会救济主要依赖政府 B．确保救灾活动能优抚弱势群体
C．在司法实践中律例并重 D．在救灾活动中用酷法整饬吏治
二、材料分析题
7．（2023春·陕西安康·高三陕西省安康中学校考阶段练习）阅读材料，完成下列要求。
材料一 在中国古代传统社会中，基层治理实行的是“士绅之治”，乡村的实际权力掌握在作为地方
精英的士绅手里。士绅们具有公共地位，负责地方事务，其地位则是被其所管辖的乡民所授权的。乡绅必
须要对乡民负责，接受乡民监督，一切行为举止要考虑公共舆论和道德习俗的影响，不得任性而为。尽管
在一定程度上，士绅的角色类似于政府在地方管理的角色，但作为地方的代理者和维护者，在与国家政权的关系上，其维护的是地方的利益，而不是国家政权的地方代理人。士绅虽也必须受国家管制，但其自身
活动空间较大，比如，在维护地方利益方面，其可以与地方衙门进行交涉。
——摘编自秦德君毛光霞《中国古代“乡绅之治”：治理逻辑与现代蕴意一中国基层社会治理的非行
政化启示》
材料二 近代以来，国家面临治理任务日益繁多，控制乡村显得更加重要。于是，政府逐渐重视起对
基层的治理，原来乡村自治的界限被国家打破，基层政权日益官僚化，统一编制，基层政权的代理人由国
家指派和管理。一方面，国家权力也因此通过多种途径渗入乡村社会，国家对乡村的控制得到加强，地方
势力把持基层政权造成的地方团体化也被打破。另一方面，这种变化也打破了“双轨政治”的平衡，使国
家有力量剥削乡村，农民的利益受到损害，地方基层治理被严重破坏。
——摘编自王德成《中国基层治理的历史沿革及当代转型》
材料三 党的十一届三中全会以来，特别是党的十四大以后，随着改革开放的深入，商品化经济程度
不断加深，市场和政府在资源配置中地位的变化，中国基层组织逐渐形成了以街道党委为领导核心、以街
道办事处为管理主体的治理模式，逐渐构建起“自治、法治、德治”相融合的乡村治理体系，同时，着力
补齐农村基层社会建设短板。通过加强“街道办事处一居委会”体制，使国家政权的力量在城市基层不断
得以强化，街道的行政组织机制也不断完善，居委会逐渐成为城市基层的“行政细胞”，行政能力与行政
资源得到增强和提升。
——摘编自吴晓霞《当代中国基层治理的演进线索和内在逻辑》
(1)根据材料一并结合所学知识，概括中国古代传统社会城乡基层治理的特点。
(2)根据材料一、二并结合所学知识，分析影响近代基层治理转型的因素。
(3)综合上述材料并结合所学知识，简析改革开放以来中国基层治理的历史经验。
