文档内容
《选择性必修 1 国家制度与社会治理 》
第六单元 基层治理与社会保障
【课程标准】
1.了解中国古代以赋役征发为首要目的的户籍制度，以及有代表性的基层管理
组织。
2.知道中国古代王朝在社会救济和优抚方面采取的重要措施。
3.知道西方主要国家基层治理的特点及其由来。
4.了解现代社会保障制度的产生及其实行情况。
【时空定位】
【知识点】
第17课 中国古代的户籍制度与社会治理
一、历代户籍制度演变
1.目的：掌握人口变动情况，以便征发赋役。
2.演变
（1）战国：公元前375年，秦献公“为户籍相伍”，即以五家为“伍”的办法
编排户口。（2）秦朝：实行分类登记制度（体现等级性），除一般百姓的户籍外，还有宗
亲贵族的宗室籍、官吏的宦籍、商贾的市籍等
（3）汉朝：
①丞相主管全国户籍工作，各级地方政府均有专门人员主管户籍。
②户是政府征派赋役的单位，百姓编入户籍后，便成了封建国家的“编户齐
民”。
③政府定期进行人口调查。
④东汉末年，战事频繁，人口流动加剧，豪强地主与国家争夺人口，户籍散乱。
（4）隋朝：命州县官“大索貌阅”（即按户籍上登记的年龄与本人体貌进行核
对，防止诈老诈小），重新核定户籍。
（5）唐朝：唐承隋制，管理更严，户籍三年一造。
（6）宋朝：户籍分主户与客户。主户指拥有土地、缴纳赋税的税户，客户指没
有土地的佃户。
（7）元朝：户口类型比较复杂，按职业划分，统称为“诸色户计”（划分标准
包括职业、民族、宗教和社会地位等，带有民族压迫色彩），一旦定籍，世代
相袭，不得变动。
（8）明朝：
①继承了元朝以职业定户籍的做法，户籍分民籍、军籍、匠籍等。
②明朝户籍册称“黄册”，以里甲制为基础，每里一册，详列各户人口、田土、
房屋
（9）清朝：
①普通户籍基本沿袭明制，户籍管理相对松弛。
②清前期，赋役实行固定丁银、摊丁入亩后，户籍的作用大为削弱（户籍制度
与赋役制度逐渐脱离）。
③乾隆年间，朝廷谕令户籍永停编审，此后政府只是按照一定的组织制度等级
人口数量。
二、历代基层组织与社会治理
1.基层组织
（1）从秦汉到明清：县是最基层的行政机构，下设直接管理民众的基层组织。
（2）秦汉：县下设乡和里。乡设三老，里设里正。后代沿袭这种乡里制度，稍
有变化。
（3）唐朝：以百户为里，五里为乡，城内设坊，郊外设村，设里正、坊正、村
正。（4）明朝：实行里甲制，十户为一甲，一百一十户为一里，设甲首、里长。
2.社会治理
（1）特点：注重建立基层民众的自我管理与相互监督机制。
（2）演变（既是基层行政管理组织，也是征发兵役、徭役的基本单位）
实行什伍组织，以五家为伍，十家为什，百家为
秦汉
里
唐朝 实行邻保制度，以四家为邻，五邻为保
北宋 实施保甲制
明朝 推行十家牌法，要求十家总编为一牌
清朝 清初实行里甲制，后来推行保甲制
（3）趋势：兼具区划和户籍管理性质的乡里制与旨在维护社会治安的保甲制合
一（由于摊丁入亩和不再编审户籍）。
【东晋和宋朝户籍制度变化的原因】
（1）社会动乱和人口流动打破了原有的户籍管理制度，封建政府无法掌握人口、
田亩等信息。
（2）封建土地私有制的发展，导致部分人口失去土地成为地主阶级依附阶层，
无法承担赋役。
（3）为保障赋役征发，封建政府不得不适应变化了的社会现实，重新制定新型
户籍分类标准。
【中国古代社会基层治理】
(1)治安管理机构的设置较为固定，由乡里制向保甲制、由乡官制向职役制转变。
国家对乡村治理的干预和控制逐步增强。乡村自治功能逐步减弱。
(2)利用联保连坐与保甲法这样一些超强制的高压手段。
(3)家族伦理和族规家法成为极为重要的非正式控制手段。
(4)由乡民、村民组成的治安力量对维系一方治安起到了补充控制的作用。
(5)兼具区划和户籍管理性质的乡里制、维护社会治安的保甲制，与乡约教化社
会职能三者趋于合一。
【中国古代户籍制度的特点】
（1）分类管理：如秦朝分户籍、宗室籍、官籍、市籍等，明朝：民籍、军籍、
匠籍等。
（2）功能多样：加强中央集权与基层管理，征发赋役等。（例如汉代编户制度
既是一种户籍与征发赋役的制度，又是一种基层行政管理制度，限制民众自由
迁徙和职业变更）
（3）户籍具有社会治安职能：在我国历史上，户口的管理也对人口活动行为进行制约，它对封建秩序，特别是治安秩序的稳定具有重要意义。特别是宋代以
后出现保甲制，赋予了户籍管理一项重要的社会治安功能，从而成为政府加强
其统治基础的重要措施。
（3）趋势：政府对民众的人身控制日益减弱，明清时期户籍制度和赋役制度逐
渐分离。（如清朝摊丁入亩，彻底废除人头税，彻底隔断了户籍制度与赋役制
度的联系）
三、历代社会救济与优抚政策
1.历代社会救济
（1）原因：古代社会生产力水平低，每逢自然灾害发生时，人民生活缺少保障。
（2）特点：
①社会救济的主体是政府，民间组织处于辅助地位。
②政府救济的重点在救灾，核心在于保证粮食供应，同时还会疏导和安置流民，
鼓励民间富户救济灾民。
③社会力量的救济活动侧重于日常生活中的赈济。
（3）表现：
建立常平仓制度，积谷备仓，调节粮价（是中国古代政府为调节粮价，
汉朝
储粮备荒而设）
隋唐 政府既重视官方储备，也大力提倡民间积储
宗族通过设立族产，在衣食、住行、婚娶、蒙养、丧葬等方面资助族中
宋朝 贫困者。北宋范仲淹在族内创设义田，赈济族人（受到理学兴起的影
响，注重家族人伦关系）
明清 慈善组织开始兴起，出现了善堂、善会等慈善机构
2.古代优抚政策
（1）原因：中国古代一直有优抚老弱贫苦等弱势群体的传统，尊敬与赡养老人，
保障鳏寡孤独的生活。
（2）方式：
①皇帝赏赐：秦汉时期，皇帝赐给高龄老人鸠杖，以示尊重；明初朝廷令各地
有司优抚高年平民。
②设置机构：唐朝开始，政府设有收容贫老、孤儿和乞讨流浪人员的专门机构，
如唐朝的养病坊、宋朝的福田院、元朝的众济院、明清的养济院。
【中国古代救济制度的特点】
（1）时间久远，源远流长：先秦时期的《周礼·地官司徒·大司徒》中就有
“以保息六养万民：一曰慈幼，二曰养老，三曰振穷，四曰恤贫，五曰宽疾，
六曰安富”六条政策，这是我国最早的救济制度的记载。（2）政府救济与民间救助相结合：政府主要承担灾害与灾难时的社会大范围救
济，民间承担社会弱势群体的生活日常救助，二者相辅相成。
（3）机构完善并具有法律保障措施：政府救济典型地体现了“为民父母行政”
的特征，政府设置不同类型与层级的社会救济救助机构，并制定法律予以保障。
（4）深受儒家思想影响：作为中国传统文化主流的儒家思想，宣扬“以人为
本”的民本思想，主张“仁”“仁政”，倡导救困济难，体现了中国传统政治
哲学的本质和精神。
（5）保障对象多样，范围广：既有灾民，也有特定的弱势群体，救助涉及衣食、
住行、婚娶、丧葬等范围。
（6）手段、方式多样：出台法律；设置相关机构如福田院、养济院等；建立官
方常平仓和民间义仓为代表的仓储制度；赈济钱粮、减免赋税、以工代赈；鼓
励商人到灾区运粮或发售以平抑物价等。
【中国古代社会进行救济与优抚的原因】
（1）经济：生产力水平低，小农经济具有脆弱性；
（2）政治：巩固统治，缓和阶级矛盾的需要；中央集权制度为社会救济和优抚
提供保障；
（3）思想：受儒家仁政、佛教慈悲观念、宗族观念的影响。
【古代乡村治理变革的基本趋势并分析其原因】
（1）趋势：由乡里制向保甲制、由乡官制向职役制转变；国家对乡村治理的干
预和控制逐步增强，乡村自治功能逐步减弱．
（2）原因：国家的统一；封建专制的强化；维护小农经济和社会稳定的需要。
【近代中国救助的新特点，结合所学，说明出现这些新特点的原因】
（1）新特点：民间社会救济的力度有了很大突破自成一体；西方传教士参与救
济
（2）原因：随着近代列强侵略加深，传教士大量涌入中国；清政府腐朽，赈济
力度有限；发生罕见大旱灾；有识之士的积极努力；报刊等近代传媒的出现。
第18课 世界主要国家的基层治理与社会保障
一、西方主要国家基层治理的历史与特点
1.古希腊时期：
(1)特点：依靠村社进行基层治理。
(2)表现：①村社实行自治。②全体成年男性出席的村社大会是村社最高权力机
关，处理与村社有关的事务。
2.西欧封建社会（1）庄园：是主要的基层单位（是一个自给自足的经济实体，也是基层的社会
治理组织）。
（2）城市治理：10～11世纪，城市里的手工业者和商人组成行会或商会（为
保护本行业的利益、互相帮助、限制内外竞争而形成的），其上层分子把持城
市政权，行使城市治理的职责。
（3）基督教会：在基层治理中发挥了重要作用。
【西欧的行会】西欧行会在相当长的时间内支配着城市的经济生活，有权讨论
并决定重大问题。有些城市行会组织发展为城市联盟，以团体的名义向国王请
求给予垄断贸易的特权。
3.近代
（1）背景：近代西欧民族国家的产生和社会经济的发展。
（2）表现：（体现资产阶级民主化的特征，并非绝对自治）
①英国：1835年，颁布法律，确立了近代自治市制度。规定自治市的政府和议
会都由当地选民选举产生，地方征税所得也由自治市自主开支，但必须接受选
民监督。
②美国：基本保持了地方自治的传统，乡镇是最基本的地方自治单位，承担着
除司法之外的所有公共服务功能。
③法国：大革命后，形成了以自治市镇为基层单位的制度，市长和市议会都由
普选产生，市长同时对中央政府和本地选民负责。
④社区组织开始形成（地方治理模式的新变化）：随着工业革命的发展，城市
人口激增，失业、贫困等社会问题使传统的社会救济方式遭遇瓶颈，促使各国
探索社会救济的新方法。组织志愿者，负责救济的分配，协调慈善团体和救济
机构的工作。
4.第二次世界大战后
(1)特点：①西方各国的基层自治进一步发展。②社区很快发展为基层自治的主
要方式。
(2)表现：社区在政府不同程度的管理和组织下，实行居民自我管理。
①社区提供生活服务、教育、休闲娱乐、福利、卫生保健等。
②参与相关的城市规划、土地政策等地方政府的决策。
（3）作用：缓和了社会矛盾，维护了社会秩序和政治稳定。
5.20世纪80年代以后
(1)特点 ：①强调政府、社区和非政府组织的共同作用。②社区承担了更多的
政府功能，公众、志愿者和私人部门提供了越来越多的公共服务。
(2)结果：使基层治理的效率更高、成本更低。【西方主要国家基层治理的主要特点：基层自治】
（1）奴隶社会：村社自治
（2）封建社会：庄园自治、城市自治
（3）资本主义社会：①根据资产阶级民主制度对基层治理进行改造；②加强政
府对基层管理；③工业革命以来，社区组织开始形成。
二、现代社会保障制度的建立与发展
1.西方社会保障制度的建立与发展
（1）手工工场时期（16—18世纪）：
1601年英国颁布《济贫法》的背景 ：①政治：近代民族国家形成，中央集权
日益加强；②经济：③圈地运动使大批无地农民流入城市；④思想：人文主义
思想的发展。
（2）工业革命时期（19世纪）：19世纪80年代，德国初步建立了社会保险制
度，涉及疾病、工伤和养老等多方面。
（3）20世纪前期：为应对经济大危机，美国在30年代颁布《社会保障法》，
标志着美国现代社会保障制度最终确立。
（4）二战后，西方逐步建立起福利国家
①原因：第三次科技革命推动；大萧条的教训和罗斯福新政、凯恩斯主义的影
响；缓和社会矛盾，维护资本主义制度的需要； 无产阶级等劳动人民的斗争；
②特点：从单纯的救济发展为公民的社会权利，得到立法和制度的保证；种类
多，覆盖面广，低收入阶层受惠多；
③评价：积极：利于缓解社会矛盾，稳定社会，扩大了社会消费；消极：增加
国家财政负担，降低工作积极性。
④实质：国民财富的再分配，当代资本主义社会的一种分配方式。
【现代西方福利国家制度的特点】
(1)覆盖面广：社会福利覆盖范围包括国家的全体公民，覆盖面广。
(2)保障程度高：社会福利涉及养老、医疗、失业、教育、住房等方面，保障程
度高。北欧瑞典甚至提出构建“从摇篮到坟墓”的社会保障。
(3)低收入阶层受惠多：社会福利制度实质是国家依靠政府力量对社会财富进行
再分配，通过对高收入者征收个人所得累进税，对社会低收入者进行生活保障，
使穷人受惠多。
(4)制度日趋完备：二战后现代西方国家将社会保障制度法律化、制度化，通过
政府立法形式，使社会保障制度日趋完备。
2.社会保障制度在中国的建立（1）建立：1951年2月政务院发布的《中华人民共和国劳动保险条例》是新中
国制定的第一部社会保险法规。
（2）发展：随着改革开放的不断推进（我国经济发展水平逐步提高，国家财政
实力增强），我国的社会保障制度也日趋成熟，在满足人民的医疗等方面取得
了重要进展，保障水平稳步提高。
（3）作用：日益健全的社会保障体系减轻了人们的后顾之忧，促进了国家社会
经济的发展。
（4）新时期以来，中国社会保障体系取得成就的原因：
①借鉴西方资本主义国家和苏联等国的有益经验；
②改革开放以来，社会主义经济迅速发展提供物质基础；
③党和政府关注民生，重视提高人民生活水平；
④社会主义市场经济体制逐步建立与完善；
⑤社会主义制度不断发展完善。
【中国特色的社会保障制度】
(1)逐渐成熟，保障水平稳步提高：我国的社会保障制度也日趋成熟，在满足人
民的医疗、教育、就业、养老、住房需求等方面取得了重要进展。
(2)更公平，突破城乡分割的藩篱：建立起了统一的城乡居民基本养老保险制度，
整合城乡居民基本医疗保险制度。
(3)全覆盖，让亿万人享有基本保障：党的十八大以来，社会保障覆盖范围越来
越广。目前，基本医疗保险覆盖人数超过13亿人，全民医保基本实现。
