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第六单元 基层治理与社会保障
第 17 课 中国古代的户籍制度与社会治理
一、历代户籍制度演变
1．战国至秦朝的户籍制度
（1）战国的户籍制度
①国家大规模编排民户，制定户籍，始于战国时期。
②史证：公元前375年，秦献公以五家为 “ 伍 ”的办法编排户口；《商君书》记载无论男女，都在政府的
簿籍上登记。
（2）秦朝的户籍制度
秦朝的户籍实行分类登记制度，包括一般百姓的户籍，还有宗亲贵族的宗室籍、官吏的宦籍、商贾的市籍
等。
2．汉朝至隋唐的户籍制度
（1）汉朝的户籍制度
①汉朝丞相主管全国户籍工作，各级地方政府均有专门人员主管户籍，户是政府征派赋役的单位。百姓编
户入籍后，便成了封建国家的“编户齐民”，政府为掌握人口数，也会定期进行人口调查。
②东汉末年：战事频繁，人口流动加剧，豪强地主与国家争夺人口，户籍散乱。
（2）隋朝：命州县官 “ 大索貌阅 ” ， 将人口体貌与户籍登记相比较，重新核定户籍，严防不实。
（3）唐朝：唐承隋制，管理更严，户籍三年一造。
3．宋元的户籍制度
（1）宋朝：宋朝户籍分为主户与客户。主户指拥有土地、缴纳赋税的税户，客户指没有土地的佃户。
（2）元朝：元朝的户口类型比较复杂，按职业可以分为军户、民户、匠户、站户等，统称为“诸色户
计 ” ，一旦定籍，世代相袭，不得变动。
4．明清的户籍制度
（1）明朝
①继承了元朝以职业定户籍的做法，户籍分民籍、军籍、匠籍等。
②明朝户籍册称“黄册”，以里甲制为基础，每里一册，详列各户人口、田土、房屋。
（2）清朝的户籍制度
①清朝普通户籍基本沿袭明制，但由于政府赋役越来越倾向于向土地摊派，户籍管理相对松弛。
②到清前期赋役实行固定丁银、摊丁入亩后，户籍的作用大为削弱。乾隆年间，朝廷谕令户籍永停编审，
此后政府只是按照一定的组织制度登记人口数量。
二、历代基层组织与社会治理
1．历代基层组织形态——从秦汉到明清，县是最基层的行政机构，下设直接管理民众的基层组织。
（1）秦汉时期
①县下设乡和里。乡设三老，掌教化；设啬夫，掌狱讼、赋税；设游徼，掌捕盗。里设里正。乡、里之外有亭，设亭长，负责传递政令和维护治安。
②影响：后代沿袭这种乡里制度，稍有变化。
（2）唐朝以百户为里，五里为乡，城内设坊，郊外设村，设里正、坊正、村正。
（3）明朝实行里甲制，设甲首、里长。
2．历代社会治理
（1）秦汉时期的什伍组织，以五家为伍，十家为什，百家为里，互相监督。
（2）唐朝的邻保制度，以四家为邻，五邻为保，彼此之间相互监督。
（3）北宋王安石实施保甲制。
（4）明朝王守仁任南赣巡抚时推行十家牌法，要求十家总编为一牌，开列各户姓名，由十家轮流收掌，
每日沿门按牌察看动静，发现有面生可疑之人，就向官府举报。
（5）清初实行里甲制，后来改而推行编制严密的保甲制。至此，兼具区划和户籍管理性质的乡里制与旨
在维护社会治安的保甲制合一。
三、历代社会救济与优抚政策
1．社会救济
（1）背景：古代社会生产力水平低，每逢自然灾害发生时，人民生活缺少保障。
（2）主体：主体是掌握大量资源的政府，民间组织处于辅助地位。
（3）措施
①汉朝建立常平仓制度，积谷备仓，调节粮价。
②隋唐时期，政府既重视官方储备，也大力提倡民间积储。官仓救大灾，民间义仓防小灾。
（4）意义：社会救济为民众提供一定的生活保障，以保证人口繁衍和正常生产活动的进行，有利于维护
统治。
2．优抚政策
（1）秦汉时期：皇帝有时会赐给高龄老人手杖——鸠杖，以示尊重。
（2）唐朝及以后：政府设有收容贫老、孤儿和乞讨流浪人员的专门机构，如唐朝的养病坊、宋朝的福田
院、元朝的众济院、明清的养济院。
（3）宋朝以后：宗族内部的救助活动逐渐兴起。北宋范仲淹在族内创设义田，赈济族人，影响深远。
（4）明清时期：慈善组织开始兴起，出现了善堂、善会等慈善机构。
3．特点
（1）政府救济的重点在救灾，核心在于保证粮食供应，或直接实施赈济，或鼓励各地余粮向灾区流通，
同时还会疏导和安置流民，鼓励民间富户救济灾民。
（2）社会力量的救济活动侧重于日常生活中的赈济，如收养弃婴和孤儿，接济贫民，资助贫困人口的教
育、安葬无人埋葬的骸骨等。
4．中国古代基层治理的主要特点
（1）宗族势力强大，皇权与族权相结合
由于宗族的稳定与社会秩序的安定相一致，因此，宗族势力往往得到皇权的认可，乡官里吏在催征钱粮时
往往需要族长的配合，有时则表现为宗族家长直接担任乡官里吏，使行政组织与宗族组织合而为一。
（2）忠孝治理乡村中国封建社会政治结构首要的特征是家国同构，家庭成了国家的缩影，国家成了家庭的放大。而家国意识
反映在乡村政治文化中，就是忠孝治村，忠和孝作为两个重要的价值观，维系了乡村的政治秩序。忠是从
政治上衡量村民的品质，要求村民尽一个臣民应尽的义务。而孝强调的是尊重权威，长幼有序，属于伦理
范畴。
（3）乡绅有限自治
政府在乡村选择的管理者，主要是有德行的长者、有名望的乡绅、有财产的地主等等，这些人往往都读过
书，在知识、智力和财富上占有优势。能够解释乡规民约，用道德感召力维持乡村的秩序。乡绅的身份是
双重的；作为国家的代理人，他们要帮助国家做事，而作为乡村的代表，他们又需要维护村民的共同利益。
5．中国古代社会保障体系的建立的渠道
（1）政府行为，即政府给社会弱势群体的成员提供最低社会生活保障。如《周礼》中讲的 “ 荒政十二
策”即是政府在应付突如其来的灾害时所采取的救济措施。
（2）自佛教传入中国后，由寺院举办的各种慈善事业。如唐代寺院设立的悲田院专门关注那些老而无依
者，饥饿施粥，有病给药，死则安葬。
（3）分散在各个家族中的祭田、族田、婚田、义庄、义田、义塾、贡士庄等等，在“睦族敬宗”的旗号
下，对族内成员在生养、学业、贫病和婚丧嫁娶等方面遭遇困难时加以救济。自北宋范仲淹创置义田以来，
名目繁多的族内社会救济的保障方式实际上分解了许多社会成员的生存风险，在一定意义上说，缓解了封
建社会后期的阶级矛盾。对其赞美不绝之辞，在方志、谱牒和文人散记中比比皆是。
（4）明清时期，随着商品经济发展和商人的社会影响力不断扩大，商人开始自觉地加入到捐助社会慈善
事业的队伍中，并在建立与完善我国古代社会保障体系中扮演了极为重要的角色。他们有的是通过以上几
种渠道报效社会，有的则以业缘为纽带独立地开展慈善事业建设，其范围几乎包括当时社会保障水平所能
够触及的每一个方面。
第二节 世界主要国家的基层治理与社会保障
一、西方主要国家基层治理的历史与特点
1．古希腊时期——村社自治
村社实行自治，全体成年男性出席的村社大会是村社最高权力机关，处理与村社有关的事务。
2．西欧封建社会时期
（1）庄园是主要的基层单位，庄园主或管家管理庄园事务。他们组织生产，征收地租，并主持庄园法庭
的审判，裁决纠纷。
（2）10－11世纪，西欧城市兴起。城市从国王或领主那里获得特许状，享有不同程度的自治。
①城市里的手工业者和商人组成行会或商会，规范手工业者和商人的经营活动。
②行会或商会上层分子把持城市政权，行使城市治理的职责。
（3）基督教会在基层治理中也发挥了重要作用。
3．近代早期——地方自治（1）原因：随着近代西欧民族国家的产生和社会经济的发展，各国在继承地方自治传统的基础上，加强
了对基层治理的管理。
（2）英国： 1835 年颁布法律 ，规定自治市的政府和议会都由当地选民选举产生，地方征税所得也由自治
市自主开支，但必须接受选民监督，确立了英国近代自治市制度。
（3）美国：建国后，基本保持了地方自治的传统，乡镇是最基本的地方自治单位，承担着除司法之外的
所有公共服务功能。
（4）法国：法国大革命后，形成了以自治市镇为基层单位的制度，每个市镇的市长和市议会都由普选产
生，市长同时对中央政府和本地选民负责。
地方自治的两种理念：“保护主义”与“钦定主义”
（1）英美法系国家的地方自治制度以“人民自治”理论为基础。认为自治的权利是天赋的，是人民所固
有的，先于国家而存在。国家出现后，这种固有的自治权仍然存在，国家不但不能干涉，而且应予以保护。
这一理论又称“保护主义”。
（2）大陆法系国家的地方自治制度以 “ 团体自治 ” 理论为基础。认为地方自治的权利不是天赋的，不是
地方人民所固有的，而是由主权国家所赋予的，国家可随时收回这种权利。这一理论又称“钦定主义”。
（5）工业革命时期——社区组织开始形成
①背景：随着工业革命的发展，城市人口激增，失业、贫困等社会问题使传统的社会救济方式遭遇瓶颈，
各国不得不探索社会救济的新方法。
②概况：社区组织开始形成。
4．第二次世界大战后——社区的发展
（1）原因：西方各国政府认识到，要提高生活品质，改善人民生活，不能单靠政府，必须组织和鼓励当
地居民参与，建立自下而上的机制解决社会问题。
（2）表现
①社区很快发展为基层自治的主要方式。
②社区在政府不同程度的管理和组织下，实行居民自我管理。
③社区不仅提供生活服务、教育、休闲娱乐、福利、卫生保健等，还参与相关的城市规划、土地政策等地
方政府的决策。
（3）意义：缓和了社会矛盾，维护了社会秩序和政治稳定。
5．20世纪80年代以后新发展
（1）表现
①西方国家的基层治理，更加强调政府、社区和非政府组织的共同作用。
②社区承担了更多的政府功能。
③公众、志愿者和私人部门提供了越来越多的公共服务。
（2）影响：使基层治理的效率更高、成本更低。
二、现代社会保障制度的建立与发展
1．西方国家的社会保障制度
（1）现代社会保障制度的出现
①17世纪初，英国颁布了济贫法。
②19世纪80年代，德国初步建立了社会保险制度，涉及疾病、工伤和养老等方面。③1935年，美国颁布《社会保障法》，标志着美国现代社会保障制度的最终确立。
（2）现代社会保障制度的建立
①建立：第二次世界大战后，英国率先构建了社会保障体系，基本实现了全民覆盖，大大推动了社会保障
制度的发展。
瑞典、挪威、芬兰、丹麦等北欧国家以及法国、德国、加拿大和澳大利亚等国都建成了福利国家，社会保
障制度基本建立。
②评价：积极：是资本主义社会生产力发展到一定阶段的产物，改善了广大人民群众的生活，缓和了社会
矛盾，有利于经济发展。
消极：过度的社会保障，加重了国家财政负担，容易助长懒惰行为。
2．中华人民共和国的社会保障制度
（1） 1951 年 2 月，政务院发布的《中华人民共和国劳动保险条例》 是新中国制定的第一部社会保险法规。
（2）随着改革开放的不断推进，我国的社会保障制度也日趋成熟，在满足人民的医疗、教育、就业、养
老、住房需求等方面取得了重要进展，保障水平稳步提高。
（3）影响：日益健全的社会保障体系减轻了人们的后顾之忧，促进了国家社会经济的发展。
3．辩证认识西方的社会保障制度
（1）积极：资本主义国家的社会保障制度是资本主义社会生产力发展到一定高度时产生的社会和经济制
度，改善了广大人民群众的生活，缓和了社会矛盾，有利于经济的发展。
（ 2 ）消极：过度的社会保障，加大了国家财政支出的负担，容易助长懒惰行为，使得整个社会缺乏工作
动力，效率低下。
4．福利国家
福利国家起源于英国，是国家通过创办并资助社会公共事业，实行和完善一套社会福利政策和制度，对社
会经济生活进行干预，保证社会秩序和经济生活正常运行的一种方法。
（1）前提：在生产力提高的基础上，建立起来的比较完善的社会福利制度。
（2）资金来源：由个人缴纳、企业缴纳和国家补贴三部分组成。
（3）变化：从单纯的救济发展成为公民的社会权利，得到立法和制度上的保证。
（4）特点：覆盖面广，低收入阶层受惠多。
（5）实质：是由国家进行国民收入再分配的一种形式，反映了分配领域社会化的趋势。
（6）作用：缩小贫富差距，缓和阶级矛盾，促进社会和谐；促进社会公平；稳定社会秩序。
