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第 40 课 基层治理与社会保障
中国古代的基层治理以户籍管理与基层组织构建为基础，既保证赋役征发，
也维护社会稳定。中国古代的社会保障主要由政府主导，社会参与。在封建社会
后期，宗族及社会公益性组织的作用越来越大。西欧中古时期的基层治理以庄园
和城市为中心，近代以来也一直强调基层自治。现代发达国家基本构建起了完善
的社会保障体系，中国也逐渐建立起具有中国特色的社会保障制度。
1．了解中国古代以赋役征发为首要目的的户籍制度，以及有代表性的基层管
理组织。
2．知道中国古代王朝在社会救济和优抚方面采取的重要措施。
3．知道西方主要国家基层治理的特点及其由来。
4．了解现代社会保障制度的产生及其实行情况。
中国古代的户籍制度与社会治理
一、历代户籍制度演变
时期 演变
战国 国家大规模编排民户，制定户籍，以五家为“伍”的办法编排户
时期 口
户籍实行分类登记制度，除一般百姓的户籍外，还有宗亲贵族的
秦朝
宗室籍、官吏的宦籍、商贾的市籍等
丞相主管全国户籍工作，各级地方政府也均有专门人员主管户
汉朝 籍；户是政府征派赋役的单位；百姓编户入籍后成为“编户齐
民”。政府定期进行人口调查。东汉末年，户籍散乱隋朝 命州县官“大索貌阅”，重新核定户籍
唐朝 唐承隋制，管理更严，户籍三年一造
户籍分主户与客户。主户指拥有土地、缴纳赋税的税户，客户指没
宋朝
有土地的佃户
元朝 按职业划分，统称为“诸色户计”；一旦定籍，世代相袭，不得变动
户籍分民籍、军籍、匠籍等。户籍册称“黄册”，以里甲制为基础，
明朝
详列各户人口、田土、房屋
政府赋役倾向于向土地摊派，户籍管理相对松弛。清前期实行固
清朝 定丁银、摊 丁入亩 后，户籍作用大为削弱。乾隆年间，朝廷谕令户
籍永停编审，此后政府只是按照一定的组织制度登记人口数量
全面认识古代中国的户籍制度
(1)概念：户籍制度指中国封建社会对全国人口进行管理，并据以征调赋税、
劳役和征集兵员以及区分人户职业和等级的重要制度，也是国家实行道德教化、
经济剥削、人身控制的重要途径。
(2)核心：对人口的占有与支配。
(3)内容：登记制度；管理制度。
(4)
(5)地位：中国是世界上最早进行人口调查并制定和执行一套严密户籍管理
制度的国家。
(6)影响：①积极：加强了对民众的控制，是专制政府治理百姓的有力武器；便
于充分合理地征发赋役，汲取社会资源为国家服务；有利于强化基层管理，维护
社会治安和宗法等级制度；一定程度上适应了当时社会经济的发展。②局限性：
户籍制度将百姓的活动严格限定在有限的范围内，加深了传统小农经济社会的闭
塞性和封闭性，严重地影响了社会经济的进一步发展。
二、历代基层组织与社会治理
1．基层组织形式
(1)机构：县是最基层的行政机构，下设直接管理民众的基层组织。
(2)秦汉时期：县下设乡和里。乡设三老，掌教化；设啬夫，掌狱讼、赋税；设游
徼，掌捕盗。里设里正。乡、里之外有亭，设亭长，负责传递政令和维护治安。(3)发展：后代沿袭，稍有变化。
①唐朝以百户为里，五里为乡，城内设坊，郊外设村，设里正、坊正、村正。
②明朝实行里甲制，十户为一甲，一百一十户为一里，设甲首、里长。
2．基层监督机制
秦汉
什伍组织，以五家为伍，十家为什，百家为里，互相监督
时期
唐朝 邻保制度，以四家为邻，五邻为保，彼此之间相互监督
北宋 实施保甲制
推行十家牌法，十家总编为一牌，开列各户姓名，由十家轮流收掌，
明朝
每日沿门按牌察看动静，发现有面生可疑之人，就向官府举报
里甲制→保甲制→兼具区划和户籍管理性质的乡里制与旨在维护
清初
社会治安的保甲制合一
全面认识古代中国基层治理
(1)背景：稳固统治，加强中央集权的需要；维护小农经济和社会稳定的需要；
国家赋税制度的调整；科举制的推行，促使士绅阶层兴起；文化教育的发展。
(2)基层治理的特点：持续时间长；与时代紧密结合，在继承中发展；地方自治
色彩鲜明；宗法关系扮演了重要角色；官员治理与士绅管理相结合；组织严密(层
级分明)，职能清晰；治理理念多元，内涵丰富；较庞大的管理队伍，拥有多种管理
职能。
(3)乡村制度的特点：以宗教关系为基础；基于地缘关系组织起来；乡村治理
的力量向多元化发展；乡绅在地方基层事务中起主导作用；中央的权力逐步延伸
到乡村；弥补国家管理体制的不足，是官方机构的补充；乡规民约进一步发展；儒
家伦理不断渗入乡村治理；是自然形成的自治状态。
(4)趋势：制度逐渐转变；国家的干预和控制逐步增强；乡村自治功能逐步减
弱。
(5)意义：节省了国家行政开支；官方的控制越来越强，有利于赋税的征收；有
效治理了基层地方；稳定了基层社会秩序；一定程度上推动了基层经济发展。
三、历代社会救济与优抚政策
1．社会救济
(1)背景：古代社会生产力水平低，每逢自然灾害发生时，人民生活缺少保障。
(2)承担者：政府是主体，民间组织处于辅助地位。
(3)措施
①汉朝建立常平仓制度，积谷备仓，调节粮价。②隋唐时期，政府既重视官方储备，也大力提倡民间积储。
③意义：为民众提供一定的生活保障，以保证人口繁衍和正常生产活动的进
行，有利于维护统治。
2．优抚政策
(1)秦汉时期：皇帝有时会赐给高龄老人手杖－－鸠杖，以示尊重。
(2)明初：朝廷令各地有司优抚高年平民。
(3)唐朝及以后：政府设有收容贫老、孤儿和乞讨流浪人员的专门机构。
(4)宋朝以后：宗族内部的救助活动逐渐兴起。
(5)明清时期：慈善组织开始兴起，出现了善堂、善会等慈善机构。
3．特点
(1)政府救济的重点在救灾，核心在于保证粮食供应，或直接实施赈济，或鼓
励各地余粮向灾区流通，同时还会疏导和安置流民，鼓励民间富户救济灾民。
(2)社会力量的救济活动侧重于日常生活中的赈济。
中国古代的防灾和社会保障措施
(1)兴修水利，治理河患。早在春秋战国时期，各诸侯国就兴修了芍陂、都江堰、
郑国渠等一批著名水利工程。秦汉以来，治理河患就一直是一项重要的国家事务。
(2)储粮备荒，建立仓储制度。其中影响最大的是常平仓和义仓。始于汉朝的
常平仓，主要设置于各省州县，一直被视为最重要的官仓。义仓起始于隋朝，它在
政府监督下由民间自行管理。
(3)赈济是各级政府为帮助灾民渡过眼前难关而无偿发放救济粮款的救灾措
施。具体形式有发放救济粮款的谷赈、银赈；官府利用赈济钱粮兴办治河、修筑塘
堰、海塘等工程的工赈；政府给灾民施粥、发放衣物等的粥赈、布帛赈等。
世界主要国家的基层治理与社会保障
一、西方主要国家基层治理的历史与特点
1．历史
时期 基层组织名称 社会功能
古希腊 实行自治，村社大会是最高权力机关，处理登
村社
时期 记公民、抽签选举议事会议员等相关事务
庄园主或管家组织生产、征收地租、裁决纠
纷；西欧城市享有不同程度的自治；行会或商
中世纪 庄园、城市
会规范经营活动、治理城市；基督教会也发挥
了重要作用
近代 英国：自治市
市政府和议会都由选民选举产生，地方征税所得由自治市自主开支，受选民监督
美国：乡镇 承担着除司法之外的所有公共服务功能
市长和市议会都由普选产生，市长同时对中央
法国：自治市镇
政府和本地选民负责
第二次 实行居民自我管理，提供生活服务、教育、休
世界大 社区 闲娱乐、福利、卫生保健等；参与城市规划、土
战后 地政策等地方政府决策
20世纪 更加强调政府、社区和非政府组织的共同作
80年代 社区 用，社区承担了更多的政府功能，公众、志愿
后 者和私人部门提供了越来越多的公共服务
2.特点：强调自治，即拥有一定的自治权；有效维护了社会秩序和政治稳定。
古代中国与近代西方基层治理比较
(1)不同
①中国古代的基层治理为专制统治服务，治理模式是皇权专制下的产物。清
代宗法关系在基层社会中发挥了重要作用，基层有代表官方的社会组织参与管理
②西方基层治理模式是民主政治的产物，强调民众的参与，属于资产阶级民
主范畴，保障了民主政治。1835年，英国颁布法律，规定自治市的政府和议会都由
当地选民选举产生。
(2)相同：都是为了维护统治。
(3)原因：中国古代专制主义中央集权体制向地方延伸；宗法观念影响深远；
西方民主思想产生较早；宗教对社会影响较大。
二、现代社会保障制度的建立与发展
1．西方国家社会保障制度的发展
时期 概况
17世纪初，英国颁布济贫法
第二次
19世纪80年代，德国初步建立了社会保险制度
世界大战前
1935年，美国颁布《社会保障法》
英国率先构建社会保障体系，基本实现全民覆盖
第二次
北欧及法国、加拿大等国建成福利国家，社会保障制度基
世界大战后
本建立
2.评价
①积极作用：改善了广大人民群众的生活，缓和了社会矛盾，有利于经济发展
②消极影响：过度的社会保障加重了国家财政负担，容易助长懒惰行为。3．中国社会保障制度的发展
(1)中华人民共和国成立后，具有中国特色的社会保障制度逐步建立。
(2)1951年2月政务院发布的《中华人民共和国劳动保险条例》是我国制定的
第一部社会保险法规。
(3)随着改革开放的不断推进，我国的社会保障制度日趋成熟，在满足人民的
医疗、教育、就业、养老、住房需求等方面取得了重要进展，保障水平稳步提高。
(4)2018年底，全国有近9亿人参加了城乡居民医疗保险，4 500多万人得到
最低生活保障的帮助。日益健全的社会保障体系减轻了人们的后顾之忧，促进了
国家社会经济的发展。
社会保障制度的多方面功能
(1)政治功能： 促进社会公平、实现社会和谐。
(2)经济功能：调节收入差距、促进经济发展。
(3)社会功能：促进社会公平、实现社会和谐。
(4)道德功能：体现合理责任、提升社会道德。
我国社会保障的特点
(1)城乡社会保障的二元性。我国社会城乡二元结构，表现在社会保障方面则
是城乡居民，特别是全民所有制职工享受良好的保障和福利，农村居民所得到的
保障很少。
(2)城市社会保障的包办性和农村社会保障的自助性。城镇居民的保障和福利
由国家(或企业)包揽下来，在农村主要是靠农民自己力量解决问题。
(3)行政推动。政府和与政府密切相关的群团组织成为社会保障制度的推行
者和有效执行者。
(4)社会保障制度的实施，社会工作的开展主要由各级各类国家干部、公职人
员承担。
考点一 中国古代的户籍制度与社会治理
考向1| 中国古代的户籍制度
材料 户籍制度是我国历史上一项重要的社会制度，历代统治者都非常重
视。春秋战国时期，各诸侯国采用“编户”和“定籍”等办法进行人口控制，秦
国创建了“士农工商”四民体系，不迁不移，恒业不变，确立了以“立户分户”“什伍连坐”和“使民无得擅徙”为内容的户籍管理制度。汉代实行“编户齐
民”制度，并且在中央地方设置了户籍管理的专职官员。隋唐时期，统治者为防
止民户逃亡，实施“大索貌阅”，大量隐漏户口被查出……到了宋朝中叶，运用保
甲法来管理户籍……元朝的户籍制度出现新的特点，它将居民按职业划分为若干
种户，不同类别的种户具有不同特权。明清的黄册登记制度同样强调不同人的不
同特权。
－－摘编自《我国户籍制度及其历史变迁》
解读：
定时间 春秋战国时期、秦国、汉代、隋唐、宋朝、元朝
户籍制度是我国历史上一项重要的社会制度，历代统治者都非常
抓核心
重视
从春秋战国时期到明清，户籍制度呈现出不同的时代特点，但其
得结论
目的和作用殊途同归
问题：根据材料并结合所学知识，概括指出我国古代户籍管理制度的特点
及其历史作用。
提示：特点：设专职官员、管理严格规范；强调等级特权；兼具政治经济军事
职能。历史作用：保证国家赋税收入和徭役兵源；强化小农经济；强化等级制度和
等级观念；限制人口流动、维护社会治安；巩固统治。
考向2| 中国的社会治理
材料 秦汉时的乡里制度逐步成熟，既发挥基层政权的作用，又带有半自
治的性质。到唐宋时期政府从法律上实施统一管理，职责完备，国家力量向基层
社会进一步渗透 ，乡和里的地位逐渐沦落，乡里自治功能逐步弱化，官方的控制
与统治逐步增强。到清代，乡里制度转变为官役制，保甲对乡里的控制更加严密，
乡村自治的色彩越来越弱。
－－据唐鸣、刘志鹏《中国古代乡村治理的
基本模式及其历史变迁》
解读：材料叙述了我国从秦汉至明清时期的乡村治理演变。关键信息“乡
里自治功能逐步弱化，官方的控制与统治逐步增强”体现了我国古代乡村治理的
演变趋势；“官方的控制与统治逐步增强”反映了我国古代乡村治理演变的原因。
问题：根据材料并结合所学知识，分析中国古代乡村治理演变的基本趋势
及其原因。
提示：趋势：国家对乡村治理的控制逐步增强；乡村自治功能逐步减弱。原因：
中央集权逐步强化；维护小农经济和社会稳定的需要；地方管理体制的逐步完善中国古代乡村治理的主要特点
1．宗族势力强大，皇权与族权相结合
中国社会是一个以血缘关系为基础发展而来的社会，因此乡村治理表现出皇
权与族权相结合的特点。宗族内互助性非常强。一个家族要起作用就必须有一些
共同的财产，利用这些财产，可以资助年轻人的教育，以使他们有机会进入政府
做官，保护他们亲属的利益。这些财产还有周济族内穷苦者和赈灾之用。
由于宗族的稳定与社会秩序的安定相一致，因此，宗族势力往往得到皇权的
认可，乡官里吏在催征钱粮时往往需要族长的配合，有时则表现为宗族家长直接
担任乡官里吏，使行政组织与宗族组织合而为一。
2．忠孝治理乡村
中国封建社会政治结构首要的特征是家国同构，家庭成了国家的缩影，国家
成了家庭的放大。而家国意识反映在乡村政治文化中，就是忠孝治村，忠和孝作
为两个重要的价值观，维系了乡村的政治秩序。忠是从政治上衡量村民的品质，
要求村民尽一个臣民应尽的义务。而孝强调的是尊重权威，长幼有序，属于伦理
范畴。儒学给民众和乡绅都设定了各自的社会责任：一方面它要求民众俯首听命
于宗法制度和统治阶级，服从家族和国家的需要；另一方面，它宣扬修身、齐家、
治国、平天下的政治理念，要求乡绅在伦理道德上做出表率，关心家乡建设，成为
家乡利益的代表和维护者。
3．乡绅有限自治
政府在乡村选择的管理者，主要是有德行的长者、有名望的乡绅、有财产的地
主等等，这些人往往都读过书，在知识、智力和财富上占有优势。能够解释乡规民
约，用道德感召力维持乡村的秩序。乡绅的身份是双重的：作为国家的代理人，他
们要帮助国家做事；而作为乡村的代表，他们又需要维护村民的共同利益。
考点二 西方主要国家的基层治理与社会保障
考向1| 中世纪西欧封建庄园
材料－－[美]《骑士时代：中世纪的欧洲(公元800－1500年)》
解读：在政治上，西欧庄园的基础是农奴制度；在经济上，庄园完全是一种
自给自足的经济体；在司法上，领主或其管家主持的庄园法庭审理庄园内的各种
案件，维护庄园的秩序。
问题：依据材料并结合所学，简述中世纪西欧庄园的特点。
提示：特点：西欧庄园的基础是农奴制度；西欧庄园是一种自给自足的自然经
济单位；具有较强的独立性，有自己的庄园法庭。
考向2| 西方社会保障
材料 在英国减灾救灾机制中，首相是减灾救灾管理体制的最高行政官，
而协调和决策的最高机构为内阁紧急应变小组。在政府减灾救灾中实行分权化和
多元化管理，鼓励多部门参与和协作。英国的新闻媒体非常发达，并具有很强的
独立性与专业性，在灾害信息传达中发挥着重要作用。英国政府高度重视与民间
公益组织在减灾救灾事务上的合作。非政府组织是政府之外公共应急资源的筹集
者，它们可以广泛动员政府财政体系之外的社会公益资源来向危机受害者提供援
助，有效弥补政府的资源短缺。
－－摘编自孔新峰《英国减灾救灾社会参与机制分析》
解读：
抓主题 英国的救灾制度
“在政府减灾救灾中实行分权化和多元化管理，鼓励多部门参与
和协作”“新闻媒体非常发达，并具有很强的独立性与专业性”
找关键
“英国政府高度重视与民间公益组织在减灾救灾事务上的合
作”
依据材料分析英国减灾救灾的特点(史料实证)；立足国情，注重发
提素养 挥政府在国家治理中的主导作用，重视政府与民间力量在国家治
理中的协作，为后世救灾制度建设提供经验和借鉴(唯物史观)
问题：根据材料并结合所学知识，指出英国在救灾制度建设上的特点，概述其在国家治理中体现的历史价值。
提示：特点：政府救助与民间救助相结合；方式多样化；注重新闻媒体的宣传；
注重部门协作。价值：立足国情，注重发挥政府在国家治理中的主导作用；重视政
府与民间力量在国家治理中的协作；为后世救灾制度建设提供经验和借鉴。
一、近代西方的社会治理与社会保障
1．原因
(1)近代西欧民族国家的产生和发展。
(2)各国地方自治传统的影响。
(3)资本主义民主政治运动的推动或资产阶级革命的推动。
(4)工业革命的开展，社会经济的发展，人口的增加。
(5)民主自由思想的不断传播(制度保障、政策法规的引领等)。
2．影响
(1)促进了城市自治的进程。
(2)保障了人民的民主权益。
(3)巩固了国家的民主政治。
(4)维护了社会稳定。
(5)有助于缓和阶级矛盾。
3．评价
(1)体现了欧洲启蒙思想的影响，有利于推动近代欧美资产阶级革命。
(2)为近代欧美资本主义国家的政权建设及国家治理提供了思想基础。
(3)反映了资产阶级的统治意志，不可能实现真正的民主与平等，也不可能真
正解决资本主义社会的顽疾。
二、近代西方社区的特点
1．社区的事情由社区居民自己决定，建设政府与社区的合作伙伴关系。
2．从社会救济入手；自上而下推行。
3．将社会福利与社区治理相结合；带动居民参与基层治理。
4．社区委员会是社区管理的核心机构。
5．社区委员为本社区内有一定的号召力、有一定的威望或具有某方面特长的
人士。【命题人揭秘】
【阅卷人点评】
找准题眼：抓住题干关键
【真题展示】 [失分 1]历史素养的欠
信息“募饥民修水利”，
(2020·山东高考·4)王安 缺，不能辨别历史事件的
以 “ 赈 救 食 力 之 农 ”
石在变法中“募饥民修 本质与表象。招募灾民兴
“兴陂塘沟港之废”。
水利”，以“赈救食力之 修水利不一定能减轻政
⇓
农”“兴陂塘沟港之 府的救灾负担，因为水利
隐含信息：王安石通过招
废”。与“煮粥赈灾” 工程的修建，还有可能会
募饥民兴修水利的方式
“开仓放粮”等赈灾方 暂时增加政府的负担，排
进行赈灾，一方面救济了
式相比，王安石此举力图 除 A 项；王安石的措施
灾民，另一方面也兴修了
( ) 属于救灾措施，并没有建
水利，有利于恢复和促进
A．尽量减轻政府的救灾 立和形成政府抗灾救荒
农业发展。
负担 体系，排除D项。
⇓
B．稳定灾区的社会秩序 [失分2]不能准确理解材
明确答案：王安石此举，
C．从长远上解决灾民生 料信息。招募灾民兴修水
相较于传统的放粮赈灾，
计问题 利和稳定灾区社会秩序
一定程度上减少了灾害
D．建立政府抗灾救荒体 之间没有必然联系，此举
再次出现的可能，有利于
系 不一定有利于稳定灾区
从长远上解决灾民的生
社会秩序，排除B项。
计问题，故C项正确。
1．(2020·全国卷Ⅱ·4)明代官营手工业实行工匠制度，生产官府所需物资。明
中叶后，官府往往直接向匠户征收银两而不征用其生产的产品，此现象持续增多。
这反映了( )
A．白银已取代其他货币
B．雇佣劳动成为主要用工方式
C．民营手工业发展受挫
D．官营手工业的地位遭到削弱
D 解析：“明中叶后，官府往往直接向匠户征收银两而不征用其生产的产品
此现象持续增多”反映了商品经济和民营手工业得到发展，削弱了官营手工业的
地位，故C项错误，D项正确；材料不能说明“白银已取代其他货币”，A项错误；
材料没有体现“用工方式”的变化，B项错误。
2．(2020·全国卷Ⅰ·27)清代，纂修宗谱成为一种普遍的社会行为，每部宗谱均有族规、家训，其内容主要包括血缘伦理、持家立业、报效国家等。这表明，宗谱的
纂修( )
A．反映了科举制度的导向作用
B．体现了儒家思想观念
C．维持了士族家庭的血统纯正
D．确立了四民社会结构
B 解析：材料中的族规、家训并未涉及科举制度，故A错误； 从题干中清代
宗谱族规、家训的内容看，与儒家思想观念是一致的，故B正确；C夸大了宗谱的
作用，纂修宗谱的主要目的是规范族人的行为而不是维持血统，故排除；题干材
料没有体现“士农工商”四民的信息，四民社会结构出现的时间大约在春秋战国
时期，故D错误。
