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第 36 课 官员的选拔与管理
官员的选拔与管理是国家制度的重要组成部分。中国古代历史上的官员选拔
与管理经历了漫长的发展阶段，积累了丰富经验，为人类政治文明作出了重要贡
献。近代西方资本主义国家探索和建立起考试选拔的文官制度，以规避政党更替
造成的政府工作动荡。晚清以来的近代中国，改科举教育为学堂教育，改科举选
官为学堂选官，并在民国时期尝试建立公务员制度。中华人民共和国成立后，中
国共产党坚持党管干部原则，并在20世纪90年代开始建立与推行公务员制度。
1．了解中国古代官员选拔方式的更迭过程和不同阶段的特征，知道中央集权
体制下古代中国的官员考核和监察制度。
2．了解中国科举制与西方近代文官制度渊源关系，知道西方近代文官制度的
特点，以及对近现代中国公务员制度的影响。
中国古代官员的选拔与管理
一、秦汉至明清时期的官员选拔与管理
官吏选拔 官吏考核 监察
西周到
世官制、荐举和功劳制
春秋
“以法为教”“以吏为
秦朝 上计制 御史大夫
师”
西汉 察举制 上计制 十三州刺史魏晋时期 九品中正制 考核法规 巡视监察制度
每年考核，年终 御史台为最高监察
隋唐 科举制
汇报 机构
承唐制设御史台，地
科举成为选拔官员的主
两宋 严格的考核标准 方划分路作为监察
要途径
区；台谏合一
中央设御史台，地方
部分保留蒙古方式，也
元朝 设行御史台、肃政廉
恢复科举制
访司
明朝考核有考满
明清科举考试分为乡 监察机构主要有都
明清 和考察；清朝采
试、会试与殿试三级 察院和六科
取考课制度
中国古代选官制度的演变
正确认识选官制度
从世官制到察举制到九品中正制再到科举制，选官制度日趋完善，一定程度
上体现了公平、公正的原则，但它本质上仍是巩固专制统治的一种手段。
中国古代监察制度的特征
(1)皇帝握有最高的监察权。
(2)监察机构独立。
(3)以轻制重。
(4)严格监察官的选任。
西方的文官制度
一、西方文官制度出现的背景
1．传统官制的弊端。“恩赐官职制”、个人徇私、“政党分肥制”等造成腐败
泛滥，还严重影响政府工作的连续性和稳定性，降低了行政效率。
2．工业革命的推动。工业革命后，国家管理职能急剧扩展，亟须建立能迅速处
理日常事务的职业官僚体系。
3．教育发展的影响。随着教育程度的提高，人们要求平等参与政府工作的愿望日益强烈。
二、西方文官制度的建立
1．英国文官制度建立
时间 目的或原因 内容
防止国王通过任命官员干预议 规定除了大臣以外，其他官员不
18世纪初
会活动 得当选为下院议员
(1)政务官，随内阁共进退
保证政府工作不受政党更替的
19世纪初 (2)事务官，即文官，负责具体事
影响
务，不受党派影响，长期任职
政府机构混乱，官员昏庸无能，
建立不受党派干涉的文官委员
1855年 导致克里米亚战争中英军伤亡
会，对被推荐的候选人进行考试
惨重
规定多数重要文官职位必须通
1870年 进一步完善文官制度
过公开竞争考试择优录用
2.文官制度的扩展
(1)1883 年，美国国会通过《美国文官法》，建立了文官制度。
(2)第二次世界大战后，法国、德国和日本等国的文官制度也最终建立起来。
三、西方文官制度的特点和影响
1．特点
(1)公开考试，择优录用。凡是符合相关法律规定的公民，都可以参加文官考
试，成绩优异者得到录用。
(2)政治中立和工作隐名。文官要严格保持中立，必须忠实执行政策。
(3)职务常任和论功晋升。文官只要没有严重过错，便可任职到退休。同时，文
官根据工作成绩得到晋升或惩罚。
2．影响
(1)积极意义：规范了政府行政部门事务官的选用和管理，实现了政治和管理
的分离，有利于政府工作的稳定性和持续性，促进了国家治理水平的提高。
英国文官制度的基本特征
(1)贵族色彩浓厚。英国是君主立宪制国家，政府机关中弥漫着贵族化的阶级
身份和地位的观念。
(2)重视通才教育。文官考试注重大学文化课程，提倡非专家化，注重一般教
育及学识。
(3)具有稳定的传统。文官从进入政府到退休为止，在政府内部流动较少，与外界接触不多，容易滋长墨守成规的倾向。
(4)实行分权管理。英国人以人事法为依托，以成文惯例法为主体。中央与地
方的人事制度不完全相同，地方政府各有特色。
(5)强化职业道德。文官有严格的职业道德和纪律，有利于树立良好的政风和
法纪。
正确看待文官制度的地位和作用
(1)文官制度的建立，确保了政府工作的连续性和稳定性，文官制度已成为西
方政治的稳定器。
(2)文官系统的相对独立性，构成了一个特殊阶层，充当了“从不更换的幕后
政府”。
(3)文官制度中的“政治中立”原则有利于维护统治阶级的整体利益。
(4)文官制度的科学化和制度化，保证了文官队伍的优良素质，有利于提高政
府的行政工作效率，适应了现代社会发展的需要。
(2)局限性
①容易滋生官僚习气和僵化现象。文官人数急剧膨胀大大增加了国家财政负
担。
②文官层次越来越多，出现争权夺利现象，一定程度上影响了政府的工作效
率。
近代以来中国的官员选拔与管理
一、晚清选官制度的变革
1．废除科举制度
(1)背景：随着西学的传播和洋务运动的开展，科举制度发生一系列改变。
(2)变化
①戊戌变法时：加设经济特科，选拔经时济变之才；废八股，改试策论，以时
务策命题。戊戌变法失败后，恢复旧制。
②清末新政时：通令各省书院一律改为大学堂，各府、州、县学改为中小学堂
并多设蒙养学堂。1905年科举制度被废除。
2．改革传统选官制度
(1)设立学堂选官制度。1904年初，清政府颁布《奏定学堂章程》，统一全国学
制，学堂选官制度由此正式设立。
(2)确立了留学毕业生选官制度。规定每年举行一次归国留学生考试，考试结
果分最优、优、中三等，分别赐予进士、举人出身，再分配相应官职。
晚清选官制度的评价二、民国时期的官员选拔制度
1．南京临时政府：建立考试院，主管人才的选拔和任用；完善国家政治制度，
建立文官的培养、任用、监察等方面的运行机制。
2．北洋政府－－文官考试制度建立
民国时期官员选拔制度的特点
(1)选拔方式上，以考试方式选拔官员(另有甄别方式)是民国时期官员选拔制
度的主体。
(2)孙中山的文官考试思想对民国官员选拔制度影响深远。
(3)继承与发展，渐进变革。
(4)国民政府正式建立了公务员制度。
3．南京国民政府时期－－公务员制度建立
(1)基础：南京国民政府时期的公务员制度以北洋政府时期的文官制度为基础
继承、吸收了中国传统考试监察制度和西方文官制度的精华。
(2)内容：公务员的选任由最高考试机关－－考试院负责，“所有公务员均须
依法律，经考试院考选、铨叙，方得任用”。
(3)特点：允许女子参加考试，具有更强的开放性和平等性。
(4)局限：实施过程中漏洞百出，任用亲信、拉帮结派现象始终无法禁绝。
中华民国公务员制度
(1)中华民国公务员制度是中华民国政府依据孙中山的五权宪法思想，吸收中
国古代官吏制度和西方文官制度的经验而建立的选任官员的制度。亦称考铨制度
(2)主要依据孙中山的五权宪法思想，使考试权在形式上脱离行政权而独立，
在行政院之外设立独立的考试院。所有公务员均需考选铨叙合格方得任用。这对防止行政长官干预，选拔人才有积极意义。但是，由于当时政治腐败，军阀割据，
民国时期的公务员制度并未实施。
三、中华人民共和国的干部制度和公务员制度
角度 干部(人事)制度 干部制度改革 公务员制度的推行
时期 改革开放前 1979－1992年 1993年至今
民主革命时期形成 改革开放给中国带 中共十四大作出建
了由中共中央及各 来巨变，传统的干部 立社会主义市场体
历史背景
级党委组织部门统 制度不适应商品经 制的改革目标；借鉴
一管理的干部制度 济的发展 西方文官制度
干部制度进入改革
1993年，公务员制度
中华人民共和国成 和进一步完善阶段，
开始推行。随后，公
立后，沿用民主革命 在干部选拔、任用、
务员考试录用制度
时期由中共中央及 考核、奖惩、离休、退
建立；2005年，全国
各级党委组织部门 休、培训、工资、回避
人大常委会通过《中
统一管理的干部制 制度等方面进行了
内容 华人民共和国公务
度；又建立了在中共 一系列改革，如废止
员法》，标志着国家
中央及各级党委组 领导干部职务终身
公务员制度正式形
织部门统一领导、统 制等；逐步实现了干
成；公务员考录工作
一管理下的分类管 部管理的科学化、民
正式进入法制化轨
理的干部制度 主化、法制化、现代
道
化
建立和推行公务员
制度是干部人事制
干部制度是中华人 初步建立起中国特 度的重大改革；公务
意义 民共和国政治制度 色社会主义干部管 员政治、文化素质的
的重要组成部分 理制度 不断提升，为国家管
理人员的队伍建设
增添了活力
【图解史实】 官员的选拔与管理我国公务员考试录用制度的特点及历史意义
(1)特点：报考人数不断增多，文化程度呈现高学历化；考试录用的规模和范
围不断扩大；录用过程透明化、公开化和平等化(体现社会公平公正)。
(2)历史意义：公务员政治、文化素质的不断提升，为国家管理人员的队伍建
设增添了活力。
中国古代选官制度和近代公务员制度的异同
(1)相同之处
①都具有制度性与时代性的特点。
②在考试内容、形式与组织机构方面，规范化与程式化。
③人才选拔的趋同性：公开、平等、竞争、择优。
(2)不同之处
①公务员制度的规范化与程式化成分不断提高，具体表现是考试内容全面而
又具体，考试形式更加严密、有效，组织机构有序、集中，科学化、现代化、人性化
是其主要的特点。
②科举制是为封建专制政治服务的，其选拔人才的原则具有严重的时代局限
性。而公务员考试制度是为现代公务员制度建设和社会主义民主政治建设服务的
其选拔人才的原则更加科学、客观。
③当代公务员考试制度是选拔国家公务员，除了“官”的因素之外，更多的
是现代社会的职业因素。
考点一 中国古代官员的选拔与管理
考向1| 中国古代官员的选拔材料 唐代科举考生可以“怀牒自列于州县”，允许自由报考，当时的取士
原则兼顾着士子的平日才学和科场表现①，若仅就规则而言，尚不周严。为杜绝舞
弊，自宋真宗朝始，各级考试的试卷一律“封弥”“誊录”，由皇帝主持的殿试也
实行初考、复考、详定三级评定制度②。在宋代，科举入仕者逐渐增多，成为文职官
僚队伍中的核心力量。赵宋统治者鼓励敞开言路，士大夫们在处理各类国家事务
之际亦敢于负责而直抒己见③。
－－摘编自袁行霈《中华文明史》
解读：
找关键 获信息
① 唐朝科举制度具有开放性
② 宋代科举考试日趋严密
③ 科举制扩大了官吏来源，官吏的素质有所提高
问题：据材料归纳唐宋时期科举制的发展趋势，分析科举制的进步性。
提示：趋势：开放性；严密化。进步性：扩大官吏来源；追求公平公正；加强中
央集权；提高官员素质。
考向2| 中国古代监察制度
材料 中国古代的行政监察制度，对行政监察人员的任用作了严格的规定
在监察官的使用方面，明确了监察官的任职期限与升迁。“久则情亲而弊生，望
轻而法玩”“二周年一替”都是古人对监察官使用期限的认识和规定。历代还制
定了《监察六事》《巡按察六》《设立宪台格例》《互察法》等来规定监察官的职
责……西汉时御史大夫虽然是“三公”之一，但其秩仅为二千石，而另“二公”
为秩万石。唐代，监察御史是正八品。宋元明监察御史为七品，也就是相当于一个
小知县……当然，古代的监察制度是为封建统治者服务的，其局限性是很明显的。
－－摘编自曹凯旋《中国古代行政监督制度之借鉴》
解读：
抓主题 中国古代行政监察官员的任用
“明确了监察官的任职期限与升迁”“二周年一替”“历代还
制定了《监察六事》《巡按察六》《设立宪台格例》《互察法》等来规
找关键
定监察官的职责”“宋元明监察御史为七品，也就是相当于一个
小知县”
监察官有明确的任职期限，以法律规定监察官的职责，监察官员
获信息
的品秩较低
问题：根据材料，概括中国古代对监察人员任用的主要特点，并结合所学知
识简要评价古代监察制度。提示：特点：监察官有明确的任职期限；以法律规定监察官的职责；监察官员
的品秩较低。评价：对于监督官员规范行政，防止官员贪腐等起到一定作用；专制
制度的本质决定了监察制度的效能是有限的；监察官员并不代表民众履行职责而
只是维护封建专制统治的工具。
一、中国古代的选官制度
1．世袭制：夏朝王位世袭制的确立，标志着原始社会的“天下为公”为奴隶
社会的“家天下”所取代。
2．军功爵制：秦国按军功授爵，直接触动了奴隶主贵族的特权，有利于新兴地
主阶级参与政权。
3．察举制：两汉实行察举制，以才能和品德为标准。东汉时察举制注重孝廉一
科，称乡举里选，此后门第族望成为选举的主要依据，世家地主形成并发展起来。
4．九品中正制：魏晋南北朝时期实行，朝廷要职多由世家大族担任。
5．科举制：隋文帝废九品中正制，开始采用分科考试的办法选拔官吏；隋炀帝
时，始设进士科，科举制形成；唐朝贞观年间增加了考试科目，进士和明经两科为
主；武则天创设武举、殿试和“自荐”求官制度；唐玄宗开元年间，任用高官主持
考试，提高科举地位；北宋科举考试分为乡试、省试、殿试三级并成为定制，考试
科目逐渐减少，进士科成为主要科目，考试实行糊名法；王安石改革科举，废明经
进士考经义和时务策论，设明法科；明代开始实行八股取士。清末戊戌变法曾改
革科举制，废八股，改试策论。1905年清政府废除了科举制。
二、全面认识科举制的影响
1．积极作用
(1)抑制了门阀士族势力，扩大了官吏来源和统治基础。
(2)提高了官员的文化素质。
(3)以诗赋取士促进了唐诗的繁荣。
(4)大大加强了中央集权，有利于政局的稳定，进而推动了经济和文化的发展
2．局限性
(1)实质上是一种文化专制政策，明清八股取士，束缚了知识分子的思想。
(2)使大批知识分子醉心科举，不愿从事冷静的学术研究和深入的思考，不愿
从事有实用价值的科学技术研究。
(3)削弱了知识分子的独立意识与批判精神，逐渐沦为封建统治者的附庸。
考点二 西方文官制度考向1| 英美文官制度改革
材料 随着社会化大工业及城市的发展，社会生活日趋复杂化、多样化，国
家事务千头万绪，必须加强政治管理的专业化、科学化，19世纪中后期英美推行
了文官制度改革：文官任用采取公开平等考试、择优录取的办法，只有具备一定
的科学文化与专业知识的人才能担任官吏；实行定期考绩，按照勤惰、政绩大小
予以升降、奖惩；禁止文官介入党派活动，文官不与执政党共进退。
－－摘编自程西筠《由恩赐官职到择优录士
－－十九世纪中叶英国文官制度的改革》
解读：材料重点阐述了英美国家的文官制度改革。注意材料中的关键语句
“必须加强政治管理的专业化、科学化”“实行定期考绩，按照勤惰、政绩大小
予以升降、奖惩”“禁止文官介入党派活动，文官不与执政党共进退”。
问题：根据材料，概括文官制度改革的合理性。结合所学知识，指出英美文
官制度改革的时代背景。
提示：合理性：引入竞争机制，提高了文官素质和工作效率，调动了工作积极
性；文官超然于党派斗争之外，保证政府工作的连续性和稳定性；推动了文官的
知识化、专业化和政府管理的科学化。背景：第二次工业革命的发展；西方国家民
主政治日益完善；启蒙运动等一系列思想解放运动，传播自由民主意识。
考向2| 美国文官制度改革的作用
材料 1829年，杰克逊入主白宫，开始实行“分赃制”。其特点是：甲党上
台后，立即斥退大批政府官员，而让在竞选中有功的本党党徒填补这些空位。乙
党上台后，亦如法炮制。这些官员们在任职期间，贪赃枉法，营私舞弊，无所不为。
为了纠正这些弊端，美国于1883年颁布了文官制度条例，即“彭德尔顿法”。
主要内容是：成立由3人组成的美国文官委员会负责制定文官管理细则，主管文
官考试和录用、保障文官权益等；通过公开考试择优录用文官，文官考核和工资
以实绩为依据，公布待补文官职位缺额；经考试录用的文官实行常任制，由法律
保障其职位，不得任意撤换；受到惩罚的文官，有权提出申诉等；文官不得提供政
治捐款。
－－摘编自吴于廑、齐世荣《世界史》
解读：
定时空 “1829年”“1883年”“美国”
“分赃制”“成立由3人组成的美国文官委员会负责制定文官管
找关键
理细则……文官不得提供政治捐款”通过美国对文官制度改革背景及措施(“彭德尔顿法”的内容)的
划层次
材料多角度分析“彭德尔顿法”的作用(史料实证、历史解释)
问题：根据材料并结合所学知识，简析“彭德尔顿法”的作用。
提示：作用：适应了工业化社会的需要；打破垄断，扩大了统治基础；增进社
会公平、公正，有利于人才脱颖而出；提高官员素质，减少腐败；提高政府工作效
能，保持政府工作连续性、稳定性。
为何英国文官制度开出了“现代”之花，而科举制却只能走向灭亡？
1．二者产生背景不同
(1)中国科举制度是基于当时小农经济基础的背景下产生的，中国在当时尚处
于封建时期，政治、经济基础薄弱，而文化总是伴随着当时的社会大环境下产生。
民众思维固守封建统治的思想，这就注定由此产生的科举制度摆脱不了封建王朝
本身所存在的落后、封闭等弊端，难以长久运行。
(2)英国在1688年已经完成了资产阶级革命，处于资本主义时期，本身在政治
经济上相较我国当时已经处于较高的发展阶段，这就决定了在此背景下产生的文
官制度具有优越性，在制度本身及其施行方面相较我国科举制度更加完备。
2．二者考核内容不同
(1)中国科举制度主要以我国传统思想四书五经以及明朝时期的八股文为考
核内容。虽说其中不乏有为官之道、做人之义、为人孝道等内容，但众考生缺乏必
要的专业知识，在涉及具体事务的时候难以胜任。
(2)英国文官制度考核内容相对成熟，以考生是否符合大学毕业生为标准，且
考试科目相对全面，更重要的是加强了各个专业与官员职位的联系性，真正实现
了各司其职。
3．二者思想观念存在巨大差异
(1)中国受封建思潮的影响，固守封建思想，这就决定了众多考生思想的封闭
性。思维仅局限在传统封建思想的条框中，更满足了统治者过度集权的迫切性，
因而备受众人推崇和提倡。
(2)而英国一直以来受航海文明的影响，思想具有开放性，民众具有冒险和探
险精神，这就决定当地民众思维更加活跃，勇于不断创新和改进，因而当文官制
度中不适合社会发展时便加速了其改革的步伐，以更适应社会时代的发展要求，
使得文官制度能够长久得以发展和留存。
任何制度都是一定时期下的产物。中英两国的官员考核制度，之所以结果有
较大的差异，与两国的政治、经济、文化发展背景有着极大的相关性。社会发展程度不同、文化观念各异导致了英国的文官制度开出了“现代之花”，而中国的科
举制最终只能走向灭亡。
【真题展示】 【命题人揭秘】
(2019·全国卷Ⅱ·30)1948 找准题眼：抓住题干的核
年10月底，中共中央要 心信息“中共中央要求
求各地通过党校、军校以 各地通过党校、军校以及 【阅卷人点评】
及其他方式，对干部进行 其他方式，对干部进行培 [失分1]不能准确把握时
培训，在条件可能的情况 训，在条件可能的情况下 空观念。1948 年 10 月
下开办正规大学，尽快使 开办正规大学，尽快使干 底，正处在解放战争时
干部熟悉政治、经济、文 部熟悉政治、经济、文化 期，时间把握不准，易错
化各方面的管理和技术。 各方面的管理和技术”。 选C、D两项。
这一做法的目的是( ⇓ [失分2]对题干材料理解
) 隐含信息：由本题题干的 不精准。题干中“对干部
A．推动土地改革进一步 时间“1948年10月底” 进行培训”“尽快使干
深入 可联想到解放战争即将 部熟悉政治、经济、文化
B．为工作重心的转移做 胜利。 各方面的管理和技术”
准备 ⇓ 并非单指某一方面，易错
C．重视科学和文化以推 明确答案：题干体现了中 选A项。
进工业化建设 共中央为工作重心从农
D．提高执政能力以发展 村转向城市做准备工作，
社会主义生产 故本题选B项。
1．(2019·江苏高考·3)唐代诗人刘得仁系皇亲国戚，其兄弟为达官显贵，而他
“出入举场三十年，竟无所成”；唐宗室子弟李洞屡考不中，竟想去皇陵哭诉。两
人的经历反映了唐代( )
A．科举考试不重考生诗才
B．选官制度阻断贵族入仕
C．中央政府剥夺宗室特权
D．科举取士体现公平公正
D 解析：根据材料可知，刘得仁和李洞是皇亲国戚或者宗室子弟，但他们都在科举考试的考场上屡屡碰壁，由此可知科举考试体现了公平公正的原则，故选
D项；“科举考试不重考生诗才”的说法不符合史实，排除A项；刘得仁和李洞
也可以参加科举考试，说明并没有阻断贵族入仕，且科举只是入仕的途径之一，
排除B项；材料只涉及科举考试这一个方面，并没有体现中央对宗室特权的剥夺，
排除C项。
2．(2019·海南高考·2)五代时，有人赞扬科举制度说，无论贫寒之家还是王孙
公子，“莫不理推画一，时契大同”。他强调的是，科举考试( )
A．实现王公子弟与百姓平等
B．改变了社会阶层结构
C体现了公平的选拔原则
D．促成了国家统一
C 解析：从材料信息可知，科举考试选拔人才时，无论是贫寒之家还是王孙
公子，选拔的标准是一样的，这说明科举考试体现了公平的选拔原则，故选C项。
在古代中国，王公子弟和百姓不可能平等，排除A项；科举考试促进了社会阶层
流动，而非改变了社会阶层结构，故B项错误；五代时，国家处于分裂状态，排除
D项。
3．(2017·海南高考·3)东汉实行察举制，“郡察孝廉，州举茂才”，州、郡都必须
定期向朝廷举荐一定数量的人才，而判断孝廉、茂才的标准包括对儒家经典的熟
悉程度和道德声望的高低等。这客观上( )
A．推动了独尊儒学局面的出现
B．促使社会阶层趋于固化
C．打破了世家大族对政权的垄断
D．动摇了郡县制的基础
B 解析：西汉汉武帝时期独尊儒学局面已经出现，不符合材料时间，故A项
错误；东汉察举制的人才判断标准对地方上的世家大族更有利，阻碍了底层民众
的上升，在一定程度上促使社会阶层趋于固化，故B项正确；东汉察举制对人才
的判断标准使得世家大族能够控制人才选拔的主动权，进而形成对政权的垄断，
故C项错误；郡县制实现了中央对地方垂直管理，材料没有反映出皇帝对地方官
员控制的弱化，因此不能推断郡县制的基础动摇，故D项错误。
