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2021 年第4 题（案例分析题·本题33 分·统考卷）
【案情】
为加大水源地保护力度，甲县政府于2018 年10 月10 日作出《关于同意关停甲县集中式饮用水源一、二级
保护区排污的批复》，决定将该地生产经营多年的某企业经营场所划入饮用水水源二级保护区范围，决定责令
关停该企业，由甲县生态环境局负责实施其排污关停工作，但对后续工作未作出安排。2019 年5 月，甲县生态
环境局决定全面关停企业排污口，该企业正式停产。
2020 年7 月20 日，该企业向甲县政府提出请求给予补偿申请：因已不能在原生产地生产，请求甲县政府按
照企业整体征收情形给予一次性补偿，并免除关停期间的税费及土地使用费等，甲县政府未予答复。
2020 年12 月2 日，该企业向法院起诉，请求法院判令被告支付补偿金。被告辩称，责令关停企业符合法律
规定，该企业在法定期限内未提出异议，起诉期限已过时效，且该企业生产经营场所所涉的饮用水受益区域为
邻县乙县，应由乙县进行补偿，甲县政府没有补偿义务。
材料一：《水污染防治法》
第4 条县级以上人民政府应当将水环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划。
地方各级人民政府对本行政区域的水环境质量负责，应当及时采取措施防治水污染。
第9 条第1 款县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理。
第65 条第1 款禁止在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目；
已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。
第66 条第1 款禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目；已建成的排放污
染物的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。
材料二：《环境保护法》
第5 条环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则。
第6 条一切单位和个人都有保护环境的义务。
地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。
企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏，对所造成的损害依法承担责任。
公民应当增强环境保护意识，采取低碳、节俭的生活方式，自觉履行环境保护义务。
第31 条国家建立、健全生态保护补偿制度。
国家加大对生态保护地区的财政转移支付力度。有关地方人民政府应当落实生态保护补偿资金，确保其用
于生态保护补偿。
国家指导受益地区和生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿。
【问题】
1.如何确定本案级别管辖？为什么？
中级人民法院。对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件由中级人民法
院管辖。本案是对县政府不予答复的行为不服提起诉讼的，所以，县政府是被告，进而应当由中级人民法院
管辖。
2.企业起诉是否超过起诉期限？为什么？
没有超过。《行政诉讼法》第47 条第1 款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人
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身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他
组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”本案中没
有特别法规定行政机关义务履行期，故应当在2 个月届满后的6 个月内提起诉讼。该企业2020 年7 月20 日申
请补偿，2020 年12 月2 日提起诉讼未超过起诉期限。
3.如果企业对关停决定不服提起诉讼，如何确定被告？为什么？
甲县生态环境局。当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，提起行政诉讼的，应当以对外发生法律
效力的文件上署名的机关为被告。责令关停行为是县政府批复后县生态环境局以自己名义实施的，所以，应
当以甲县生态环境局为被告。
4.如何评价企业提出的补偿请求及其内容？
应当予以支持。根据《行政许可法》第8 条的规定，行政机关为了公共利益的需要依法变更或者撤回已
经生效的行政许可，应当对由此给公民、法人或者其他组织造成的财产损失给予补偿。该企业基于行政许可
行为产生的信赖利益损失有权获得适当、合理的补偿。又依据《环境保护法》第31 条的规定，国家建立、健
全生态保护补偿制度。国家加大对生态保护地区的财政转移支付力度。有关地方人民政府应当落实生态保护
补偿资金，确保其用于生态保护补偿。所以，对于该企业提出的请求和内容法院应当予以支持。
5.被告辩称企业经营场所所涉的饮用水受益区域为乙县，甲县政府无补偿义务成立与否？
不成立。依据《环境保护法》第31 条规定，国家指导受益地区和生态保护地区人民政府通过协商或者按
照市场规则进行生态保护补偿。甲县政府系案涉生态保护地所在地政府，根据31 条之规定，甲县政府负有行
政补偿职责，应当由甲县政府与受益地区政府进行协商，来作出相应补偿，而不可直接拒绝某企业的补偿请
求。
6.本案法院应如何裁判？为什么？
法院应当判决甲县政府在法定期限内对该企业造成的损失进行合理补偿。如果尚需被告进一步调查或裁
量以确定补偿标准的，法院应当判决甲县政府根据原告的请求重新处理。
2021 年第9 题（主观题·本题25 分·延考卷）
【案情】
2006 年10 月，刘某取得了甲县乙乡某地块的国有土地使用权证。2012 年，甲县招商局与李某签订了以有
机、绿色农业产业开发为内容的《投资意向书》，后经甲县招商局撮合，刘某将土地使用权转让给李某，同年
7 月18 日签订了《土地转让协议书》。李某根据《土地转让协议书》约定成立了丰胜公司，对涉案土地进行公
司化开发经营。丰胜公司成立后，李某与刘某向甲县国土资源局申请变更土地使用权人。此时，甲县国土资源
局答复该地块因土地区划变更而被划到了丙市，故变更土地手续冻结，可在行政区划工作完成后，由丙市自然
资源局办理变更手续。后丰胜公司又先后两次向丙市自然资源局申请变更使用权人，均被丙市自然资源局以未
见到档案材料为由拒绝变更。2017 年丙市自然资源局以土地撂荒了两年为由，拟收回该土地使用权，并提请丙
市政府批准，市政府作出了《关于同意收回国有土地使用权的批复》，后丙市自然资源局向刘某作出了《收回
国有土地使用权决定书》。刘某不服，以丙市自然资源局和丙市市政府为被告，提起行政诉讼，请求确认《收
回国有土地使用权决定书》违法和赔偿经济损失1000 万元。在诉讼过程中，法院依法追加甲县招商局为第三
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人。此外，法院前往土地现场调查发现，土地现状与作出行政行为时，已发生显著变化，无法通过土地现状确
定损失情况。
【问题】
1.丰胜公司是否可以作为本案原告？请说明理由。
具有原告资格。根据刘某和李某签订的《土地转让协议书》约定，丰胜公司对涉案土地进行公司化开发
经营，丰胜公司虽不是土地收回决定的相对人，但实际上是因为行政机关不予以办理土地变更登记，导致土
地无法过户到丰胜公司名下，该公司是收回决定的法律利害关系人，且利益无法通过民事诉讼等方式获得救
济，丰胜公司具有提起行政诉讼的原告资格。
2.应如何确定本案被告？
本案的被告是丙市自然资源局。当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，
以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。本案中，该决定书经上级机关丙市政府批准，以下级机
关丙市自然资源局的名义作出，因此被告为署名机关即丙市自然资源局。
3.丙市自然资源局决定收回国有土地使用权是何种性质的行政行为？请说明理由。
行政处罚。行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或
者增加义务的方式予以惩戒的行为。本案中，自然资源局认为土地使用者连续两年未使用土地，将该地块予
以依法收回，剥夺了属于土地使用权人的财产权，具有对当事人的制裁性，所以，该行为为行政处罚。
4.甲县招商局作为第三人在行政诉讼中有哪些权利？甲县招商局无正当理由经法庭传唤不出庭，法院应如
何处理？
（1）行政诉讼的第三人具有独立的诉讼地位，在诉讼中的权利包括举证、上诉或者申请再审等。（2）
甲县招商局作为第三人，如果经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不发生阻止
案件审理的效果。
5.对于丰胜公司提出的赔偿投资损失，法院应如何确定举证责任和赔偿数额？
（1）在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。
因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案属于行政赔偿案件，由原告对行政行为
造成的损害承担初步的举证责任，但因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任，本案因为土
地发生显著变化，无法通过土地现状确定损失情况，此时应当由被告承担举证责任。（2）赔偿数额应当按照
被诉行政行为作出时土地上的附着物、土地开荒以及相关实际投入来综合确定。
6.若一审法院遗漏行政赔偿请求，第二审法院应当如何处理？
原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审查认为依法不应当予以赔偿的，应当判决驳回行政赔
偿请求。原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审理认为依法应当予以赔偿的，在确认被诉行政行
为违法的同时，可以就行政赔偿问题进行调解；调解不成的，应当就行政赔偿部分发回重审。
2022 年第6 题（主观题·本题28 分）
【案情】
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2018 年7 月15 日，经某市下辖的县政府授权，县住建局（甲方）与A 公司（乙方）协商签订天然气利用合
作协议，主要内容如下：
一、甲方同意乙方在本县从事城市天然气特许经营，范围包括本县县城城区、工业区，期限为20 年。
二、甲方充分考虑天然气项目具有公共事业的特点，在法律允许范围内对项目建设和经营提供支持和帮
助。
三、乙方应保证取得足够的天然气指标。如果乙方不能保证实际用气需求，甲方有权依照相关法律法规进
行处理。
四、本协议签署后，乙方应对项目积极开展工作，签订协议12 个月内如因乙方原因工程不能开工建设，则
本协议废止。
协议签署后，A 公司先后获得市天然气综合利用项目的立项批复、管线路由规划意见、建设用地规划设计
条件通知书、国有土地使用证、环评意见书等手续，对项目进行了部分开工建设。2019 年7 月10 日，县住建局
向A 公司发出催告：“你公司的管道天然气经营许可手续至今未能办理，影响了经营区域内居民、工业、商业
用户及时用气。现通知你公司抓紧办理管道天然气经营许可手续，若收到本通知2 个月内经营许可手续尚未批
准。我县将收回你公司的管道天然气区域经营权，由此造成的一切损失由你公司自行承担。”
2020 年6 月25 日，A 公司参加了县燃气工作会议，会议明确要求：“关于天然气镇村通工程建设，各燃气
企业要明确管网铺设计划，加快推进工程建设，今年9 月底前未完成燃气配套设施建设的，一律收回区域经营
权。”
2020 年6 月29 日，A 公司向县政府出具项目保证书承诺：“在办理完成项目开工手续三个月内完成以上工
作，如不能按时完成，将自动退出政府所授予经营区域。”
2021 年3 月6 日，县政府向A 公司作出收回决定，决定按照合作协议中有关违约责任，收回A 公司在县城
城区、工业区的特许经营授权，授权给B 公司代表县政府经营管理，A 公司不服收回决定向市政府申请行政复
议。
2021 年8 月20 日，市政府作出维持决定，但决定未告知起诉期限。
2022 年3 月10 日，A 公司提起行政诉讼，请求法院撤销收回决定。诉讼中，法院查明B 公司已开工建设并
在部分地区试运行。附件：《城镇燃气管理条例》
第五条国务院建设主管部门负责全国的燃气管理工作。
县级以上地方人民政府燃气管理部门负责本行政区域内的燃气管理工作。
县级以上人民政府其他有关部门依照本条例和其他有关法律、法规的规定，在各自职责范围内负责有关燃
气管理工作。
第十五条国家对燃气经营实行许可证制度。从事燃气经营活动的企业，应当具备下列条件：
（一）符合燃气发展规划要求；
（二）有符合国家标准的燃气气源和燃气设施；
（三）有固定的经营场所、完善的安全管理制度和健全的经营方案；
（四）企业的主要负责人、安全生产管理人员以及运行、维护和抢修人员经专业培训并考核合格；
（五）法律、法规规定的其他条件。
符合前款规定条件的，由县级以上地方人民政府燃气管理部门核发燃气经营许可证。
《市政公用事业特许经营管理办法》
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第二条本办法所称市政公用事业特许经营，是指政府按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择市
政公用事业投资者或者经营者，明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务的制
度。
城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业，依法实施特许经营的，适用本办法。
第十八条获得特许经营权的企业在特许经营期间有下列行为之一的，主管部门应当依法终止特许经营协
议，取消其特许经营权，并可以实施临时接管：
（一）擅自转让、出租特许经营权的；
（二）擅自将所经营的财产进行处置或者抵押的；
（三）因管理不善，发生重大质量、生产安全事故的；
（四）擅自停业、歇业，严重影响到社会公共利益和安全的；
（五）法律、法规禁止的其他行为。
第十九条特许经营权发生变更或者终止时，主管部门必须采取有效措施保证市政公用产品供应和服务的连
续性与稳定性。
第二十条主管部门应当在特许经营协议签订后30 日内，将协议报上一级市政公用事业主管部门备案。
第二十五条主管部门应当建立特许经营项目的临时接管应急预案。
对获得特许经营权的企业取消特许经营权并实施临时接管的，必须按照有关法律、法规的规定进行，并召
开听证会。
【问题】
1.本行政诉讼案件的当事人具体有哪些？请说明理由。
本案当事人包括：原告A 公司、被告县政府和市政府、第三人B 公司。（1）A 公司是收回特许经营权行
为的相对人，在认为其合法权益被侵犯时，有权作为原告提起行政诉讼。（2）县政府是被诉收回特许经营权
行为的作出者，市政府是复议维持机关，县政府和市政府应作为共同被告。（3）县政府收回A 公司的特许经
营权后，授权B 公司继续经营，B 公司是与本案审理结果有利害关系的相关人，可以作为第三人参加诉讼。
2.如何确定本案的管辖法院？请说明理由。
（1）级别管辖。本案被告为县政府和市政府，应当按照原行政行为作出机关县政府来确定级别管辖，同
时，县级以上人民政府为被告应由中级人民法院管辖，所以，本案的级别管辖法院为中级人民法院。（2）地
域管辖。经过复议的案件，作出原行政行为的机关所在地法院与复议机关所在地法院均有管辖权，所以，县
政府和市政府所在地法院均有管辖权。综上，本案应当由县政府所在地中院和市政府所在地中院，也就是市
中级人民法院管辖。
3.A 公司起诉是否超过起诉期限？请说明理由。
没有超过。依照《行政诉讼法司法解释》的规定，复议机关在作出复议决定后未告知起诉期限的，相对
人应当在最长1 年之内提起行政诉讼。A 公司于2021 年8 月20 日知道复议决定，2022 年3 月10 日提起行政
诉讼，并没有超过起诉期限。
4.请分析县政府作出的收回决定的性质。
答案一：属于行政协议解除行为。《行政协议司法解释》第9 条规定：“在行政协议案件中，行政诉讼
法第四十九条第三项规定的ζ 有具体的诉讼请求’是指：（一）请求判决撤销行政机关变更、解除行政协议
的行政行为，或者确认该行政行为违法”据此，该司法解释将行政机关解除协议的行为确定为一种独立的、
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可诉的具体行政行为。本题中，由于A 公司没有履行双方签订的天然气利用合作协议，存在违约行为，县政
府据此收回其特许经营权，本质上属于县政府单方解除了与A 公司签订的行政协议，其行为性质属于行政协
议的解除行为。答案二：属于行政协议的终止行为。根据《市政公用事业特许经营管理办法》第18 条规定，
获得特许经营权的企业在特许经营期间“擅自停业、歇业，严重影响到社会公共利益和安全的”，主管部门
应当依法终止特许经营协议，取消其特许经营权，并可以实施临时接管。本案中，A 公司长时间不履行合同
约定义务，已经影响了经营区域内居民、工业、商业用户及时用气，所以，县政府收回其经营权的行为属于
《市政公用事业特许经营管理办法》第18 条规定的终止特许经营协议行为。答案三：属于行政许可的撤回行
为。由于A 公司没有履行双方签订的天然气利用合作协议，属于准予行政许可所依据的客观情况发生重大变
化的情况，县政府有权为了公共利益的需要依法撤回已经生效的行政许可，该收回行为本质上属于特许经营
许可权的撤回行为。答案四：属于行政处罚。由于A 公司没有履行双方签订的天然气利用合作协议，县政府
收回其特许经营许可权的本质属于依法对违反行政管理秩序的A 公司以减损权益或者增加义务的方式予以惩
戒的行政处罚行为。
5.县政府的收回决定是否合法？请说明理由。
不合法。虽然根据《市政公用事业特许经营管理办法》第18 条规定，县政府有权解除行政协议，但根据
《管理办法》第25 条规定，县政府收回燃气特许经营权，应当召开听证会。本案中，县政府收回A 公司经营
权的作出程序中，并未告知该公司听证申请权，也未依法组织听证，虽然县住建局作出了催告，也召开过县
燃气工作会议，但这都无法替代听证程序，所以，其收回行为属于程序违法行为。
6.法院对本案应如何作出裁判？请说明理由。
（1）虽然收回燃气特许经营权的行为属于程序违法，但实际上是因为A 公司长期不能完成燃气项目建
设，无法实现经营区域内的供气目的，侵害公共利益，达到了解除特许经营协议的法定条件，而解除后，经
营区域内燃气项目特许经营权已经实际授予B 公司，B 公司已开工建设并在部分地区试运行，行政行为一旦撤
销不仅会影响他人已获得的合法权益，而且会影响居民用气，损害区域内公共利益，所以，应当判决确认违
法。（2）但A 公司部分燃气项目已经开工建设，收回决定给其造成一定程度的损失，在该行政行为被确认违
法又不宜撤销的情况下，县政府依法应当采取必要的补救措施并进行赔偿。（3）依照《行政诉讼法司法解
释》规定，法院要对原行政行为和复议行为分别作出裁判。因收回决定违法，所以，市政府的复议维持决定
也违法，应当撤销复议维持决定。
2023 年第2 题（主观题·本题28 分）
【案情】
2021 年10 月25 日，某县政府作出《关于某小区改造建设项目房屋征收决定》（以下简称《征收决
定》），指出因老旧小区改造需要，决定对某小区范围内的房屋实施征收，并公布了征收范围。房屋征收部门
为县住房与城乡建设局，房屋征收的实施单位为县政府组建的某小区改造工程指挥部（简称指挥部），签约时
间45 日，搬迁时间60 日。具体起止日期在房屋征收评估机构选定后，由房屋征收部门另行公告。后县住房与
城乡建设局公布征收补偿方案，规定征收采取货币补偿和产权调换方式进行，由被征收人自行选择。货币补偿
金额由征收人房屋价值和附属物价值两部分组成，其中，房屋价值按合法建筑面积类似房地产市场价格，由具
有相应资质的房地产价格评估机构依法评估确定。
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孙某于2009 年5 月5 日购买位于该小区的房屋，土地性质为国有土地，被纳入征收范围。经房地产价格评
估公司出具的分户评估报告，认定孙某房屋建筑面积为120.2 平方米，房屋在评估时的市场价值为35 万元。因
对房屋面积认定和房产价值确定不满，孙某一直未签约和搬迁。
2022 年5 月15 日，指挥部作出强制拆除决定书，并安排一建筑公司强行拆除了孙某房屋。孙某屋内物品因
未及时搬出而遭到毁损。拆除时，指挥部未依法对屋内物品登记保全，未制作物品清单并交孙某签字确认。孙
某向法院提起行政诉讼，请求法院判决强拆其房屋行为违法，赔偿房屋及装修损失50 万元，屋内物品损失5 万
元，房租费损失2 万元。
材料：《国有土地上房屋征收与补偿条例》
第2 条为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被
征收人）给予公平补偿。
第4 条第1-2 款市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。
市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工
作。
第25 条房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房
屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事
项，订立补偿协议。
补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。
第26 条房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有
权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿
方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。
补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。
被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。
第27 条实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。
作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决
定确定的搬迁期限内完成搬迁。
任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫
使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。
第28 条被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁
的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。
强制执行申请书应当附具补偿金额和专户存储账号、产权调换房屋和周转用房的地点和面积等材料。
【问题】
1.《征收决定》是否为具体行政行为？请说明理由。
《征收决定》是具体行政行为，具体行政行为是国家行政机关依法就特定事项对特定的公民、法人和其
他组织的权利义务作出的单方行政职权行为。本案中是行政机关针对特定对象（某小区居民）作出的影响其
房屋所有权的单方行政职权行为，满足具体行政行为的构成要件。
2.如何确定本案被告？请说明理由。
本案被告为县政府。第一层次，根据《关于正确确定县级以上地方人民政府行政诉讼被告资格若干问题
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的规定》第3 条第2 款：“县级以上地方人民政府已经作出国有土地上房屋征收与补偿决定，公民、法人或
者其他组织不服具体实施房屋征收与补偿工作中的强制拆除房屋等行为提起诉讼的，人民法院应当根据行政
诉讼法第二十六条第一款的规定，以作出强制拆除决定的行政机关为被告；没有强制拆除决定书的，以县级
以上地方人民政府确定的房屋征收部门为被告。”本案中，强制拆除决定书是由指挥部作出的，所以，排除
县住房与城乡建设局的被告资格，但是由于指挥部并非第3 条第2 款所说的“作出强制拆除决定的行政机
关”，其性质为临时机构或内设机构，那么此时的被告应当如何确定呢？这就需要来分析本题的第二层次
了，根据《行政诉讼法司法解释》第20 条1 款的规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承
担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机
关为被告。”所以，指挥部虽然是以自己的名义作出的强制拆除决定，但是，由于其没有独立承担法律责任
的能力，并不是独立的行政主体，所以，应当以组建该机构的行政机关县政府为被告。
3.本案中强制拆除行为是否违法？请说明理由。
强制拆除行为不合法。一是被告无权强制执行。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第28 条第1
款：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，
由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行”，所以，被告应当申请法院强制执
行，而无权自行强制执行。二是本案不符合强制拆除条件。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第27 条第1
款规定：“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁”，本案中，相关部门在强制拆除孙某房屋前，既未对孙某作
出补偿决定，也未实际给予孙某补偿。
4.请分析《国有土地上房屋征收和补偿条例》第25 条所规定的补偿协议和诉讼性质。
（1）补偿协议的性质为行政协议，《行政协议案件规定》第1 条规定，行政机关为了实现行政管理或者
公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。
本案中，县政府为了老旧小区改造的公共利益的需要，与被拆迁人签订的具有行政法上权利义务内容的协
议，属于行政协议。（2）属于行政诉讼。根据《行政诉讼法》第12 条第1 款第11 项的规定，认为行政机关
不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议，属于
行政诉讼受案范围。
5.如何确定房屋内损坏物品价值的举证责任？
根据《行政赔偿司法解释》第11 条：“行政赔偿诉讼中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据；因
被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。人民法院对于原告主张的生产和生活所必需物品的
合理损失，应当予以支持；对于原告提出的超出生产和生活所必需的其他贵重物品、现金损失，可以结合案
件相关证据予以认定。”因为指挥部强拆过程中没有履行法定程序导致当事人尚未搬离个人财产，孙某也无
法就损害情况举证，所以，本案应当由被告县政府承担举证责任。
6.如何确定孙某被拆除房屋的赔偿标准？请说明理由。
根据《行政赔偿司法解释》第27 条：“违法行政行为造成公民、法人或者其他组织财产损害，不能返还
财产或者恢复原状的，按照损害发生时该财产的市场价格计算损失。市场价格无法确定，或者该价格不足以
弥补公民、法人或者其他组织损失的，可以采用其他合理方式计算。违法征收征用土地、房屋，人民法院判
决给予被征收人的行政赔偿，不得少于被征收人依法应当获得的安置补偿权益。”本案应当按照侵权行为时
（拆除时）的市场价格确定房屋损失，同时，不得少于被征收人依法应当获得的安置补偿权益。
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2024 年第4 题（主观题·约28 分）
【案情】
蓝胜公司为A 市市区内一污水处理厂，在其处理污水过程中，将产生的污泥堆放在城市绿化带上，长期未
进行处理，严重影响了城市环境。2024 年6 月1 日，A 市市政管理局以蓝胜公司违法堆放污泥为由，责令该公
司在10 日内清理非法堆放的污泥并采取治理措施，同时，市政管理局作出《行政处罚决定书》，分别对蓝胜公
司处以10 万元罚款，对直接负责的主管人员孙某处以2 万元罚款。蓝胜公司未在规定期限内进行清理和采取治
理措施，经市政管理局两次催告，蓝胜公司仍不履行清理义务。6 月15 日，市政管理局作出代履行决定，指定
某清理公司对蓝胜公司堆放的污泥进行清除，并要求蓝胜公司支付清理费用。
蓝胜公司不服市政管理局的代履行决定，于6 月20 日向A 市政府申请行政复议。7 月1 日，A 市政府作出行
政复议决定，维持了市政管理局作出的代履行决定。
蓝胜公司不服该复议决定，于2024 年7 月10 日向法院提起行政诉讼，提出以下诉讼请求：
1.请求撤销市政管理局作出的代履行决定；
2.请求撤销市政府作出的复议维持决定；
3.蓝胜公司请求市政管理局履行提供指定污泥处理区域职责，但其逾期未履行，请求判决市政管理局履行
相应的法定职责。材料一：
《城镇排水与污水处理条例》（国务院于2013 年10 月2 日公布，自2014 年1 月1 日起施行）
第5 条国务院住房城乡建设主管部门指导监督全国城镇排水与污水处理工作。
县级以上地方人民政府城镇排水与污水处理主管部门（以下称城镇排水主管部门）负责本行政区域内城镇
排水与污水处理的监督管理工作。
县级以上人民政府其他有关部门依照本条例和其他有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内负责城镇
排水与污水处理监督管理的相关工作。
第30 条城镇污水处理设施维护运营单位或者污泥处理处置单位应当安全处理处置污泥，保证处理处置后的
污泥符合国家有关标准，对产生的污泥以及处理处置后的污泥去向、用途、用量等进行跟踪、记录，并向城镇
排水主管部门、环境保护主管部门报告。任何单位和个人不得擅自倾倒、堆放、丢弃、遗撒污泥。
第53 条违反本条例规定，城镇污水处理设施维护运营单位或者污泥处理处置单位对产生的污泥以及处理处
置后的污泥的去向、用途、用量等未进行跟踪、记录的，或者处理处置后的污泥不符合国家有关标准的，由城
镇排水主管部门责令限期采取治理措施，给予警告；造成严重后果的，处10 万元以上20 万元以下罚款；逾期
不采取治理措施的，城镇排水主管部门可以指定有治理能力的单位代为治理，所需费用由当事人承担；造成损
失的，依法承担赔偿责任。
违反本条例规定，擅自倾倒、堆放、丢弃、遗撒污泥的，由城镇排水主管部门责令停止违法行为，限期采
取治理措施，给予警告；造成严重后果的，对单位处10 万元以上50 万元以下罚款，对个人处2 万元以上10 万
元以下罚款；逾期不采取治理措施的，城镇排水主管部门可以指定有治理能力的单位代为治理，所需费用由当
事人承担；造成损失的，依法承担赔偿责任。材料二：
市政管理局向法院提交了一份A 市政府制定并发布的《关于明确市市政管理局主要职责、内设机构和人员
编制管理的规定》，其中明确规定市市政管理局为本市的城镇排水主管部门。
【问题】
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1.市政管理局责令蓝胜公司限期10 日内清除违法堆放污泥的行为属于何种性质的行为？请说明理由。
答案一：属于行政命令。行政命令是指行政主体要求行政相对人履行一定的作为或者不作为的义务，以
实现行政目的。本案中，市政管理局为违法堆放污泥的蓝胜公司设定了一种作为的义务，实质是责令蓝胜公
司采取行动以恢复到违法行为之前的状态，因此性质上属于行政命令。答案二：属于行政强制措施。行政强
制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大
等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的
行为。本案中，市政管理局责令蓝胜公司清理非法堆放的污泥并采取治理措施，属于制止违法行为的一种行
为类的行政强制措施。
2.如何确定本案的管辖法院？请说明理由。
（1）级别管辖。本案属于复议维持案件，由复议机关市政府和原机关A 市市政管理局作共同被告。复议
机关作共同被告的案件，以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。所以，本案应以A 市市政管理
局确定本案的级别管辖，同时，县级以上政府和国务院部门为被告时管辖法院为中院，但本题既然由市政管
理局决定管辖法院，所以，应当由基层法院管辖。（2）地域管辖。经过复议的案件，由原行政机关所在地或
复议机关所在地法院管辖。因此，原机关A 市市政管理局所在地法院和复议机关市政府所在地法院对本案都
有管辖权。综上，本案应当由A 市市政管理局所在地基层法院或复议机关市政府所在地基层法院管辖。
3.法院能否将蓝胜公司的诉讼和孙某被处的2 万元罚款进行合并审理？请说明理由。
不能。根据《行政诉讼法司法解释》第73 条规定，行政机关就同一事实对若干公民、法人或者其他组织
分别作出行政行为，公民、法人或者其他组织不服分别向同一人民法院起诉的，人民法院可以决定合并审
理。本案中，蓝胜公司就代履行提起了行政诉讼，而孙某未就罚款2 万元提起诉讼，行政诉讼不诉不理，法
院不能主动审理对孙某罚款2 万元的行为，进而也不能合并审理。备注：本题亦可用《行政诉讼法》第27 条
答题，只要指出当事人就同类行政行为的起诉的案件的合并审理需要“当事人同意”“不诉不理”或者“不
告不理”等均可得到满分。
4.本案中，代履行应该遵循何种程序？
市政管理局应遵循《行政强制法》第51 条规定的法定程序，具体包括：（1）代履行前送达决定书，代
履行决定书应当载明当事人的姓名或者名称、地址，代履行的理由和依据、方式和时间、标的、费用预算以
及代履行人；（2）代履行三日前，催告当事人履行，当事人履行的，停止代履行；（3）代履行时，作出决
定的行政机关应当派员到场监督；
（4）代履行完毕，行政机关到场监督的工作人员、代履行人和当事人或者见证人应当在执行文书上签名
或者盖章；（5）代履行的费用按照成本合理确定，由当事人承担。但是，法律另有规定的除外；（6）代履
行不得采用暴力、胁迫以及其他非法方式。
5.市政管理局对污泥治理是否有监管权和处罚权？请说明理由。
有监管权和处罚权。《城镇排水与污水处理条例》第5 条第2 款规定，城镇排水主管部门依法享有污水
处理的监管权。该条例第53 条第2 款规定，城镇排水主管部门享有对违法堆放污泥行为的处罚权。而A 市政
府制定发布的《关于明确市市政管理局主要职责、内设机构和人员编制管理的规定》明确规定市市政管理局
为本市的城镇排水主管部门，据此，该局享有污泥治理的监管权和处罚权。
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6.针对蓝胜公司要求市政管理局履行提供指定污泥处理区域职责的请求，法院应当如何处理？请说明理
由。
应当裁定不予立案，已经立案的，裁定驳回起诉。（1）当事人认为行政机关存在未履行法定职责的情形
属于《行政复议法》第23 条规定的复议前置的情形。所以，本案中，蓝胜公司要求市政管理局履行职责，行
政机关在法定期限内未受理、受理后不予答复或者不履行相应法定职责等情形应当先申请行政复议，属于复
议前置案件，对行政复议决定不服的，才可以提起行政诉讼。（2）根据《行政诉讼法司法解释》第56、69
条规定，复议前置案件，未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的，法院裁定不予立案，已经立案
的，应当裁定驳回起诉。因此，本案中，蓝胜公司应先复议再向法院起诉，直接起诉的，法院不予立案，已
经立案的，应当裁定驳回起诉。
2025 年第6 题（主观题·约28 分）
【案情】
2024 年8 月9 日，甲省乙市丙区应急管理局执法人员对万兴公司进行现场检查时发现万兴公司2 名从事焊
接的工作人员未取得金属焊接与热切割特种作业操作证。区应急管理局于当日作出《责令限期整改指令书》，
责令万兴公司就发现的问题在2024 年9 月11 日前整改完毕，并作出《现场处理措施决定书》，因万兴公司无
法保证安全生产，作出了暂时停产停业整顿，待电焊工取得金属焊接与热切割特种作业操作证后方可恢复生产
的现场处理决定。并于当日就万兴公司存在的特种作业人员未持证上岗违法行为进行立案。
2024 年8 月21 日，区应急管理局进行了行政处罚集体讨论，2024 年8 月25 日进行了重大行政执法决定法
制审核。2024 年8 月27 日区应急管理局作出《行政处罚告知书》，告知拟对万兴公司作出70000 元罚款的行政
处罚，并告知其有权陈述、申辩。2024 年9 月5 日，区应急管理局在听取了该公司陈述申辩后，依据《安全生
产法》和《甲省应急管理厅安全生产行政处罚裁量权基准》作出了罚款70000 元的《行政处罚决定书》。
2024 年9 月20 日，万兴公司向区应急管理局提交了《关于延期缴纳处罚罚款的申请》，申请将缴纳罚款的
时间自2024 年9 月20 日顺延至2024 年12 月31 日。区应急管理局批准了该延期缴纳罚款申请。但截止到2024
年12 月31 日万兴公司仍未按期缴纳罚款。
2024 年10 月18 日，万兴公司就《行政处罚决定书》向复议机关提出行政复议，2024 年12 月21 日，复议
机关作出了复议维持决定，后万兴公司于2025 年1 月8 日提起行政诉讼。相关材料：《中华人民共和国安全生
产法》第65 条应急管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门依法开展安全生产行政执法工作，对生产
经营单位执行有关安全生产的法律、法规和国家标准或者行业标准的情况进行监督检查，行使以下职权：
（一）进入生产经营单位进行检查，调阅有关资料，向有关单位和人员了解情况；（二）对检查中发现的安全
生产违法行为，当场予以纠正或者要求限期改正；对依法应当给予行政处罚的行为，依照本法和其他有关法
律、行政法规的规定作出行政处罚决定；（三）对检查中发现的事故隐患，应当责令立即排除；重大事故隐患
排除前或者排除过程中无法保证安全的，应当责令从危险区域内撤出作业人员，责令暂时停产停业或者停止使
用相关设施、设备；重大事故隐患排除后，经审查同意，方可恢复生产经营和使用；（四）对有根据认为不符
合保障安全生产的国家标准或者行业标准的设施、设备、器材以及违法生产、储存、使用、经营、运输的危险
物品予以查封或者扣押，对违法生产、储存、使用、经营危险物品的作业场所予以查封，并依法作出处理决
定。监督检查不得影响被检查单位的正常生产经营活动。
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第97 条生产经营单位有下列行为之一的，责令限期改正，处十万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产
停业整顿，并处十万元以上二十万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处二万元以上
五万元以下的罚款：
（一）未按照规定设置安全生产管理机构或者配备安全生产管理人员、注册安全工程师的；
（二）危险物品的生产、经营、储存、装卸单位以及矿山、金属冶炼、建筑施工、运输单位的主要负责人
和安全生产管理人员未按照规定经考核合格的；
（三）未按照规定对从业人员、被派遣劳动者、实习学生进行安全生产教育和培训，或者未按照规定如实
告知有关的安全生产事项的；
（四）未如实记录安全生产教育和培训情况的；
（五）未将事故隐患排查治理情况如实记录或者未向从业人员通报的；
（六）未按照规定制定生产安全事故应急救援预案或者未定期组织演练的；
（七）特种作业人员未按照规定经专门的安全作业培训并取得相应资格，上岗作业的。
第112 条生产经营单位违反本法规定，被责令改正且受到罚款处罚，拒不改正的，负有安全生产监督管理
职责的部门可以自作出责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。《甲省应急管理厅安全生产行
政处罚裁量权基准》（甲省应急（2022）20 号）
生产经营单位有2 名特种作业人员未按照规定经专门的安全作业培训并取得相应资格上岗作业的，责令限
期改正，处3 万元以上7 万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，对生产经营单位处13 万元以上
17 万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处3 万元以上4 万元以下的罚款。
【问题】
1.请分析《现场处理措施决定书》的行为性质。
属于行政强制措施。行政强制措施是行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避
免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或对公民、法人、其他组织的
财物实施暂时性控制的行为。本案中，《现场处理措施决定书》是基于该公司存在重大事故隐患而采取的暂
时性措施，具有临时性和紧急性的特点，其目的是预防或制止危险状态以及不利后果，而非对违法事实的最
终认定和处理，故该具体行政行为属于行政强制措施，不属于行政处罚。
[注意1］这一问，是我这么多年来竹马文字答案最多的一问。因为好多考生不听视频解析，也不认真地
看看书，凭着主观感觉去做理解性的题目，这哪里能行呢？李佳老师求你们了，认真地耐着性子把文字解析
看看吧，有些知识点他不是速成的。
根据微博考后投票，本题33.2%的考生答案为行政处罚，选择行政处罚最重要的理由为《行政处罚法》第
9 条将责令停产停业归类为行政处罚。一则，反复告诉大家判断行政行为性质是需要结合案情理解的知识
点，不能死记硬背，均为责令种树，有可能是处罚，也有可能不是；均为责令停止采矿，有可能是处罚，也
有可能不是；均为收回土地，有可能是处罚，也有可能不是。二则，你用逆向思维想一想，行为定性一般是
理解性的知识（非法条定位题），命题人出题可能会这么简单吗，都把答案写在处罚种类里。就好像你觉得
命题人可能出个题目问：罚款7 万元是什么性质的行为吗？
下面仔细分析一下，该行为不是行政处罚，而是行政强制措施的原因。
理由一，判断行为性质核心是要看行政行为的目的，行政行为的目的是控制与预防，还是惩戒？要辨别
目的为何，大家要仔细揣摩命题人的表达。题干中“因万兴公司无法保证安全生产，作出了暂时停产停业整
顿，待电焊工取得金属焊接与热切割特种作业操作证后方可恢复生产的现场处理决定”“无法保证安全生
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产”就是提醒考生应急管理局作出该行为的目的并不是为了惩戒当事人，而更多的是预防危险发生，促进安
全生产，这里“预防”的气息是要显著大于“惩戒”的。
理由二，如果是行政处罚的话，时间必须是确定的，即行为作出时就确定处罚期限，而行政强制措施以
控制与预防的目的实现为期限，行为作出时无法明确固定时间，比如强制约束醉汉，等到他酒醒了，就解除
强制，不可能在强制之时就明确告知强制约束多久时间。真题考查过，暂扣安全许可证6 个月，该行为有明
确的期限，说明了其行为性质属于行政处罚；真题也考查过“某交通局在检查中发现张某所驾驶货车无道路
运输证，遂扣留了张某驾驶证”，该扣留行为没有明确期限，行为性质属于行政强制措施。本题中，“暂
时”“待电焊工取得金属焊接与热切割特种作业操作证后方可恢复生产的现场处理决定”等字眼均提示该行
为在作出时，均无法明确确定停业时间，停业时间取决于何时“电焊工取得金属焊接与热切割特种作业操作
证”。这和行政处罚种类中责令停产停业在作出时即可明确告知停业时间是不同的。
理由三，看发生的阶段。行政法中的行为顺序往往是行政强制措施一行政处罚一行政强制执行，借助行
为出现的位置，也有助于区分行为性质。本题《现场处理措施决定书》是在行政处罚（罚款7 万元）之前作
出的，通过行政行为的位置也可以判断其性质不属于行政处罚。为什么一般会在行政处罚决定前作出行政强
制措施呢？是因为强制措施可以帮助行政机关获取处罚所需要的证据材料，比如，强制传唤、检查等均为此
类，也可以帮助行政机关先把“场面控制”住，避免处罚还没有来得及做，情况越来越糟，危险越来越大，
比如，本题的《现场处理措施决定书》就属于此类。杨伟东老师是这么解析的，责令限期改正（本题就是一
种限期改正）有时会成为责令停产停业的前置性程序，“行政相对人有违法行为发生，若放任其继续下去会
对社会产生严重影响，为了给相对人改过的机会，法律、法规会规定给行政相对人一定期限来整顿，到期后
行政机关再去检查整改或治理的结果，如果效果不佳，再根据情况对其施以行政处罚。”
综上，判断行为性质一定是多个标准综合适用的，如果通过目的判断性质有难度的话，本题通过行为作
出时时间是否确定和发生阶段，也可以很轻松地判断行为性质。
在2025 年当年的《主观题行政法攻略·基础版》③中，我详细地讲述过上面三个区别方式，也详细地区
分过责令停产停业与责令限期改正（本题就是一种限期改正）的不同：“责令限期改正的行为性质属于行政
强制措施，其核心在于恢复正常状态，更偏向于教育和纠正，而没有惩罚的惩戒性。责令限期改正有时会成
为责令停产停业的前置性程序，“行政相对人有违法行为发生，若放任其继续下去会对社会产生严重影响，
为了给相对人改过的机会，法律、法规会规定给行政相对人一定期限来整顿，到期后行政机关再去检查整改
或治理的结果，如果效果不佳，再根据情况对其施以行政处罚。二者的核心区别在于有没有惩戒性，是否对
当事人的权利义务构成了新的影响。”
在2025 年众合主观题案例点晴阶段讲义中我也有一个和真题类似的题目：“某应急管理局对某冰块销售
公司实施安全检查时发现其存在严重安全隐患，应急管理局向该公司发出《现场处理措施决定书》，认定该
公司使用的氨制冷工质的生产车间与民宅距离过近，无法保证安全生产，作出责令该公司立即将液氨转移，
在液氨未转移前暂时停止生产活动的现场处理措施决定。请分析《现场处理措施决定书》的性质是什
么？”①
应松年主编：《行政处罚法教程》，法律出版社2012 年版，第79 页，该部分作者为杨伟东教授。
李佳著：《2025 年主观题行政法攻略基础版》，中国石化出版社、中国经济出版社2025 年版，第81-83
页。
应松年主编：《行政处罚法教程》，法律出版社2012 年版，第79 页，该部分作者为杨伟东教授。
我说这些，不是为了证明我有多牛，是苦口婆心地劝劝我们考生，认真听听课、认真看看书，其实都讲
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过的，只要你认真，不应该再错了。
[注意2]14.2%的考生回答属于行政命令，虽然不是最完美答案，但可以得到大部分分数。其实行政命令
和行政强制措施的区别是很微小的，责令改正学界通说认为是行政命令，但命题人喜欢把“制止违法、控制
危险”的那一类责令改正归类为“制止违法”的行政强制措施，比如2016 年“《责令停止违法行为通知
书》，要求其停止违法行为”命题人认为该责令停止通知书，同样是责令停止，性质为行政强制措施。如果
没有那么紧急的情况，也不需要“制止违法、控制危险”，剩下的责令改正回答为行政命令可能会更好些，
当然也可以回答行政强制措施，比如，2024 年题目“责令清理污泥”优先回答行政命令，也可以回答行政强
制措施。
2.一审庭审中，万兴公司请求法院审查《现场处理措施决定书》合法性并且请求撤销该行为，法院是否应
当准予？
不予准许。《行政诉讼法司法解释》第70 条规定，起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，
人民法院不予准许，但有正当理由的除外。本案庭审中，万兴公司增加诉讼请求（请求法院审查《现场处理
措施决定书》合法性并且请求撤销该行为），超过了增加诉讼请求的截止时间，所以，法院应当不予准许。
3.如何确定本案的被告？
（1）根据《行政复议法》第24 条，对本级人民政府工作部门（本题为丙区应急管理局）作出的行政行
为不服的，由县级以上地方各级人民政府管辖，本案复议机关为丙区政府。（2）根据《行政诉讼法》第26
条第2 款，复议维持案件，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。所以，本案被告为丙区应急
管理局和复议机关丙区政府。
4.对于万兴公司逾期不缴纳罚款，区应急管理局应当如何处理？
根据《行政处罚法》第72 条，（1）逾期不缴纳罚款的，区应急管理局可以每日按罚款数额的百分之三
加处罚款，加处罚款的数额不得超出罚款的数额；（2）由于区应急管理局没有直接强制执行的权力，所以，
区应急管理局可以依照《行政强制法》的规定申请法院强制执行。
5.本案适用普通程序审理，复议机关应当如何听取当事人的意见？
根据《行政复议法》第49、50 条，（1）适用普通程序审理的行政复议案件，行政复议机构应当当面或
者通过互联网、电话等方式听取当事人的意见，并将听取的意见记录在案。因当事人原因不能听取意见的，
可以书面审理。（2）审理重大、疑难、复杂的行政复议案件，行政复议机构应当组织听证。行政复议机构认
为有必要听证，或者申请人请求听证的，行政复议机构可以组织听证。
6.《甲省应急管理厅安全生产行政处罚裁量权基准》在制定时应当遵循什么样的原则？
根据《行政处罚法》第34 条，行政机关可以依法制定行政处罚裁量基准，规范行使行政处罚裁量权。行
政处罚裁量基准应当向社会公布。
